裁判字號：臺灣臺中地方法院101年訴字第2994號民事裁定
裁判日期：民國102年10月02日
裁判案由：清償借款
臺灣臺中地方法院民事裁定101年度訴字第2994號原告行政院勞工委員會職業訓練局法定代理人 林三貴 訴訟代理人 吳榮昌 律師複代理人 張珮瑩 律師
王柏興 被告 鄭向銘
鄭向榮 共同 邱顯智 律師訴訟代理人共同 李宜毅 律師複代理人 蔡承晏 上列當事人間請求清償借款事件，本院裁定如下：
主文本件移送臺北高等行政法院。
理由
一、按公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟；人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟；因公法上契約發生之給付，亦同，行政訴訟法第2條、第8條第1項定有明文。次按普通法院認其無受理訴訟權限者，應依職權裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院；當事人就普通法院有無受理訴訟權限有爭執者，普通法院應先為裁定；民事訴訟法第31條之2第2項、第3項亦有明定。查兩造就原告起訴請求被告清償債務事件，普通法院即本院有無受理訴訟權限有所爭執；固本件曾有合意停止訴訟程序，或有合意管轄約定，然此係基於本院為有審判權法院而來之程序規範，尚不得逕此反指本院即為有受理訴訟權限法院，自仍應就此先為裁定，合先敘明。
二、本件原告起訴主張：被告鄭向銘邀同 鄭詩情 、 鄭詹素虹 擔任連帶保證人，於民國87年10月20日，依據「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」，向原告借款新臺幣（下同）677,270元，兩造契約約定借款期間為87年11月4日起至93年11月4日止，還款方式自借款日起算，第二年起依年金法，於每月4日向原告按月平均攤付本息，利息自借款日起，第一年免計付利息，第2年起按年息3%計算，遲延履行給付本金或利息時，自約定攤付日起，逾期在六個月以內部分，按約定利率10%，逾期超過六個月部分，按約定利率20%計付違約金。詎被告鄭向銘自最後繳息日起，均未償付本息。而鄭詩情、鄭詹素虹已分別於88年5月28日、88年4月21日死亡，被告鄭向銘、鄭向榮為其等之繼承人，爰依兩造契約提起本件訴訟等語。
三、按行政契約與私法契約之區別，學理上固各有不同之學說，惟對具體之契約予以判斷時，應就契約主體（當事人之法律地位）、契約之目的、內容、其發生公法或私法上權利義務變動之效果及訂立契約所依據之法規性質等項為綜合考量。凡不得作私法契約標的之事項，而以契約型態作成時，自應視之為行政契約，若契約標的在性質上非私法契約或行政契約所獨佔，則應參酌契約目的之所在，判斷其屬性。遇有爭議情形，可依行政程序法第135條及大法官會議第533號解釋所揭示，契約究屬公法關係抑或私法關係，應就契約標的是否具有公法上之權利義務關係、契約目的是否為公共目的而締結及契約主體一方是否有行政機關存在等為綜合判斷。
四、經查：
(一)就法規依據之屬性及契約標的而言，98年5月13日修正前就業服務法第24條規定及86年3月26日修正前就業安定基金收支保管及運用辦法之規定，均係僅有國家或其他公權力主體始得為該法規之主體，依現今公私法區別理論通說所採取之新主體說，因公法為國家之特別職務法，私法為任何人之法，故倘僅國家或其他公權力主體始得為某法規之主體時，該法即為公法。是以，兩造關係所適用之法規依據，係基於國家對人民的補償責任而制定，且僅有國家或其他公權力主體始得為該法規之主體，故其屬性為公法。又兩造於87年10月20日所簽立之「關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約」所適用之法規依據為「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」等情，業據該關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約書明文記載，有該契約書在卷為據，且為兩造所不爭執，堪信屬實。而該貸款實施要點係依「就業服務法」第24條與「就業安定基金收支保管及運用辦法」第6條第2款規定所制定，亦有關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點第1點、第2點在卷可據。則觀之當時就業服務法第24條規定：主管機關對左列自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業：六、其他經中央主管機關認為有必要者。是本件貸款僅有行政主體能適用就業服務法第24條之規定以依法行政，其據此發布上開貸款實施要點，並具體化為貸款契約，均非私經濟行為，而係為發生公法上法律關係等情，至為明確。
(二)就契約目的而言，系爭契約前言明示係依據上開貸款實施要點，而觀諸上開貸款實施要點之目的，在於協助曾在同一民營事業單位工作一年以上，因該事業單位於85年1月1日以後關廠歇業而失業，並未依法領取法定資遣費、退休金，且未請領輔導就業獎助之勞工，獲得就業機會，以安定其生活，足見原告係基於國家對人民的補償責任，進而與人民簽立系爭契約，系爭契約係對於上述特定弱勢身分之失業者所為社會促進性質之給付，係為促進就業，安定其生活之公益目的，而非私人目的，至為灼然
(三)就契約主體而言，兩造關係所適用之法規依據屬性為公法，業如前述，而據此訂定上開貸款契約、簽定系爭契約之原告為勞工委員會下屬之三級中央行政機關職業訓練局，屬於行政主體，亦見系爭契約主體一方為行政機關甚明。
(四)準此，本件系爭契約之依據法規為公法，標的具有公法上權利義務關係，且此項行政行為具國家補償之公益目的，再者，行為主體之一方即原告為行政院勞工委員會職業訓練局，屬於行政主體。故縱令兩造所簽立之關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約中，有諸多近似私法借貸之相關規定，亦不得據此排除單純高權行政之可能。況查，原告就本件是否動支就業安定基金非但具有獨佔性及優越性，被告就系爭契約中，關於借款金額、借款利率、還款期限之各項約定，亦完全無決定及磋商權限，且本件並非國家機關所為之財產管理及需求滿足行為，足認原告係基於行使公權力之地位而為本件行政行為，益徵本件兩造法律關係具高度之公權力色彩，本件應屬公法關係無訛。
五、至原告主張：（一）訴訟事件是否屬於普通法院之權限，應以原告起訴主張為訴訟標的之法律關係是否屬私法上之法律關係為斷；（二）再依釋字第540號解釋亦已明確表示國家為達成行政上之任務，得選擇以私法上行為作為實施之手段，是原告選擇以私法性質之紓困貸款方式，達成行政任務；
（三）復本件應比照「國民住宅貸款」、「全民健康保險紓困基金貸款」之法律關係，就貸款申請之前階段行為屬於公法關係，就貸款追償之後階段行為屬於私法關係等語。惟查：
(一)按訴訟事件是否屬普通法院之權限，應以原告起訴主張為訴訟標的之法律關係，是否係私法上爭執為斷。惟觀以原告聲請支付命令及歷次書狀所載各節，均係本於兩造簽立之關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約而有所主張，足認原告係就兩造關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約簽立之基礎事實而為本件之訴訟標的法律關係，故法院在判斷本件是否屬於普通法院之權限時，自應就兩造所簽立之關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約之基礎事實為整體觀察。而本院已依原告主張之訴訟標的法律關係判斷結果認本件屬公法關係，普通法院應無受理本件之訴訟權限，是本院應依職權裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院，洵與原告主張之實務見解，並無扞格。
(二)大法官會議第540號解釋雖明確表示國家為達成行政上之任務，得選擇以私法上行為作為實施之手段。惟行為形式之選擇自由僅適用在允許行政機關多種公法、私法法律形式中，為有效達成行政目的，得選擇其評估最佳之法律手段，包含公法與私法手段，此乃公法上比例原則之展現，但自由選擇原則並非毫無法律界限及限制，任憑行政機關主觀選擇何種手段以躲避公法規範，甚至於公法遁入私法，均非形式選擇自由理論所允許，否則，依法行政原則、權責相符原則、比例原則，均會因為沒有限制的形式自由選擇原則，而隨之瓦解崩潰。又按行政契約與私法契約之區別，係以其契約標的是否涉及公法上權利義務關係為斷，而契約之標的，則應由契約內容決定之。倘契約之給付義務本身具有中立性而較難判斷時，應由給付義務之目的及契約之全體特性判斷之。…衡諸該（補助款契約）約定，與（內政部推展社會福利服務補助）作業要點所訂之內容相契合，補助款發放之條件亦皆由相對人單方決定。且本件係○○老人養護中心提出申請，經相對人核准後，兩造始簽訂系爭契約，其後續之補助契約可視為該核准行政處分之執行行為，兩者應整體觀察而視為一個公法法律關係之行為。則從兩造間契約之標的、目的、契約依據、契約內容等項可知，系爭契約乃相對人基於其法定職權，為達成其維護老人健康，安定老人生活，保障老人權益，及增進老人福利之老人福利政策之行政上目的，而與○○老人養護中心約定提供補助款，並使○○老人養護中心負合理之負擔，而成立之行政關係契約，則締約雙方如對契約內容發生爭議，自應屬公法上之爭訟事件，抗告人主張依兩階段理論，本件屬履約階段之私法爭議，不得依行政訴訟解決之，自無可採憑（最高行政法院裁定96年裁字第1531號裁定參照）。是以，本件行為主體之一方為行政主體，而該項行政行為係基於國家補償之公益目的，並已運用公法制度，且行政主體為該項行政行為時，具獨占性及優越性，咸認行政機關所為之行政行為具有高度之公權力色彩，是就具體事件中之一部分事實關係已明顯屬於公法關係之情形下，本件整體事件均應視為公法關係無訛。況行政機關行使公權力本為常態，且推定公法使行政機關之行為受到較多拘束，亦有利於人權之保障。
(三)原告固復主張本件應比照「國民住宅貸款」、「全民健康保險紓困基金貸款」之法律關係，就貸款申請之前階段行為屬於公法關係，就貸款追償之後階段行為屬於私法關係等語，復據提出各級行政法院91年度行政訴訟法律座談會法律問題第15則為證。惟查，全民健康保險紓困基金貸款法律關係之定性，實務尚未形成定見，故本件是否能比附援引而適用私法關係，亦非無疑。況傳統之雙階理論，○○○區○○○○○段之判斷困難，且強加割裂適用法律關係亦與現實脫節，此外○○○區○○○段為公法關係與私法關係之結果，亦影響法律關係之安定性，應已式微。而依現已發展之修正式雙階理論，本案亦不能排除行政機關係以行政處分作為前階段之核定行為，復以行政契約作為後階段之履行補助行為，亦徵本件無法以應比照「國民住宅貸款」、「全民健康保險紓困基金貸款」之法律關係遽認屬私法關係等情明確。
六、綜上所述，原告本件起訴主張之訴訟標的，即系爭實施要點之法規範屬性經判斷為具有社會補償性質之公法關係，此項行政行為具國家補償之公益目的，且行為主體之一方即原告為行政院勞工委員會職業訓練局，應定性為公法關係，則此一公法關係所生之爭議，普通法院即本院就本件訴訟即無受理訴訟權限，要無審判權。原告主張本件應屬私法關係各節，應屬無據。
七、按公法上之爭議，除法律別有規定外，得依行政訴訟法提起行政訴訟；人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟，因公法上契約發生之給付，亦同；第13條以外之訴訟，由被告住所地之行政法院管轄，其住所地之行政法院不能行使職權者，由其居所地之行政法院管轄；訴訟事實發生於被告居所地者，得由其居所地之行政法院管轄；民事訴訟法第3條、第6條、第15條、第17條、第20條至第22條、第28條第1項、第3項、第29條至第31條之規定，於本節準用之，行政訴訟法第2條、第8條第1項、第14條第1項、第3項、第18條分別定有明文。又共同訴訟之被告數人，其住所不在一法院管轄區域內者，各該住所地之法院俱有管轄權，但依民事訴訟法第4條至第19條規定有共同管轄法院者，由該法院管轄，此為民事訴訟法第20條所明定。查本件係兩造間就公法關係所生之爭議，普通法院即本院並無受理訴訟權限，詳如前述；又此乃原告對被告（即人民）提起之給付訴訟，雖被告等人住所地不一，但本院斟酌本件實攸關主債務人即被告鄭向銘權益，應以其現居地之應訴便利性為考量重心，且此一居所地為訴訟事實發生地，故以臺北高等行政法院管轄為適當，爰依職權裁定將本件訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。
八、依民事訴訟法第31條之2第2項，裁定如主文。中華民國102年10月2日
民事第二庭審判長法官陳文爵
法官陳添喜法官李婉玉正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀並表明抗告理由（須附繕本，並繳納抗告費新臺幣1000元）。
中華民國102年10月4日
書記官林國雄