裁判字號：高雄高等行政法院94年訴字第957號判決
裁判日期：民國95年04月18日
裁判案由：有關核發證明事務
高雄高等行政法院判決
九十四年度訴字第九五七號
民原告甲○○
參加人丙○○被告屏東縣屏東市公所代表人乙○○市長訴訟代理人丁○○
戊○○上列當事人間因有關核發證明事務事件，原告不服屏東縣政府中華民國九十四年九月十五日九十四年屏府訴字第二十五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：緣參加人於民國（下同）九十四年六月六日向被告申請核發坐落屏東縣屏東市○○段五０、六０地號等二筆土地之都市計畫土地使用分區證明書，經被告審查發現，上開土地前經被告於五十三年間向原所有權人 鄧萬和 完成協議價購在案，嗣經原告於九十三年五月三十一日買賣取得系爭土地之所有權。被告乃依內政部九十三年五月十七日台內營字第０九三００八四一五七二號函示規定，以九十四年六月七日屏市建字第０九四００一八九三二號及第0000000000號函核發都市計畫土地使用分區（或公共設施保留地）證明書予參加人，併加註：「本案土地為本市○○路用地本所已於民國五十三年間協議收購故非屬公共設施保留地」等語。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應給付原告新台幣（下同）三百五十一萬四千五百六十元，及自起訴狀繕本送達於被告翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
（三）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
（一）被告就坐落屏東市○○段五０、六０地號兩筆土地，前於九十三年四月九日以屏市工字第０九三００一二一一六號函核發公共設施用地證明書，其上並載明：「本案土地屬公共設施保留地符合內政部八十七年六月三十日台（八七）內營字第八七七二一七六號函規定」等語。原告因信賴上開公共設施用地證明書，由訴外人 鍾順榮 出名擔任買方，原告則為登記名義人，於九十三年四月二日以一百五十萬元向原所有權人鄧萬和購買上開兩筆土地，並檢送相關申請文件，於九十三年五月三十一日完成所有權移轉登記。嗣原告參與屏東縣政府辦理之「屏東縣政府取得私有既成道路土地採購私有既成道路土地」公開招標案，原告投標成數（以公告現值二．四八成）雖在核定底價（以公告現值四．八成）以內，但遭屏東縣政府以資格審查不合格為由，致令原告不能得標。究其原因，在於被告於九十四年六月七日以屏市建字第０九四００一八九三二號及第0000000000號函核發之公共設施用地證明書，其上違法加註記載：「本案土地為本市○○路用地本所已於五十三年間協議價購故非屬公共設施保留地」云云所致。
（二）被告於五十三年間給付原所有權人鄧萬和者，依其所附之「屏東市○○路延長開闢工程路基使用私有土地補償印領清冊」，係被告為開闢道路，以每坪二十元計算，用以補償地主因此不能使用土地之損害，核其性質應與損害賠償相當，而非徵收或價購土地之價金。且依被告五十三年協調會開會通知之事由欄載明：「為洽商廣東路延長路面工程、道路基地使用暨地上物補償事宜」可知，此乃通知地主開會商討道路基地使用暨地上物之「補償」問題，核與以取得土地所有權為目的之「協議價購」無關。又依五十三年六月一日協調會會議記錄二、討論事項之主席補充說明欄第三行以下載明：「本所鑒於郊區農家薄稀收入，曾在開闢廣東路工程有關路基用地補償每坪地二十元，各業主為顧及本地區繁榮，均犧牲接受補償，故本段工程用地仍照前單價每坪二十元補償，務希各業主樂意承納。」可知，會議記錄中所謂之每坪二十元，係指地主因此不能使用土地之損失補償，並非「協議價購」之買賣價金。再依承諾書、印領清冊及補償領取通知函之文義記載，僅能證明鄧萬和領取者為前述因此不能使用土地之損失補償，而非「協議價購」之買賣價金。故被告將其解釋為「協議價購」云云，殊與事實不符，並有張冠李戴之明顯違法情形。況且，「協議價購」制度，係在八十九年二月二日土地徵收條例公布施行之後，始有此一制度。在此之前，根本無所謂「協議價購」。換言之，按照五十三年間當時有效施行之土地法（即四十四年三月十九日公布施行），有關政府取得私有土地之方式，僅有徵收、區段徵收、保留徵收等三種態樣，根本無所謂「協議價購」。故而，被告所謂：本案土地於五十三年間已為「協議價購」云云，尤屬於法無據。
（三）原告因被告上開違法加註處分，亦即被告不法認定本件土地已於五十三年間協議價購故非屬公共設施保留地云云，致使原告不能得標，並令原告受有不能以公告現值二．四八成標售之損害。申言之，倘依「屏東縣政府取得私有既成道路採購私有既成道路土地第一次招標決標結果資料」所載：①本件五０地號土地登記面積為三百零一平方公尺，公告現值為三三、七００元，如以公告現值二．四八成計算，標售價金二、五一五、六三八元（元以下四捨五入）。②本件六０地號土地登記面積為二百九十九平方公尺，公告現值為三三、七００元，如以公告現值二．四八成計算，標售價金二、四九八、九二二元（元以下四捨五入），以上合計五、０一四、五六０元，扣除上述向原所有權人鄧萬和購買本件二筆土地之買賣價金一百五十萬元後之差額三、五一四、五六０元，即原告因此所失利益。綜上，原告合併請求被告賠償上開未能得標而所失利益暨其法定利息，於法自屬有據。
（四）參加人丙○○為代書，係受原告之委任，向被告申請核發上開二紙公共設施用地證明書，以用作參加屏東縣政府辦理私有既成道路土地之招標案。故而，上開二紙證明書之功用主要係為證明本件土地之屬性。被告於核發時，未載原告之姓名而逕載代理人之姓名，亦無不可。此觀屏東縣政府辦理私有既成道路招標案，僅要求投標人提出土地之公共設施用地證明書而不要求需收受者為土地所有權入之證明書自明。且上開二紙證明書其上註記欄手寫加註記載：「本案土地為本市○○路用地本所已於民國五十三年間協議價購故非屬公共設施保留地」之「本案土地」，係指屏東市○○段五０、六０地號二筆土地，而原告則是該二筆土地之所有權人。又上開二紙證明書之收受者，雖載為「丙○○」，但該二紙證明書證明之內容係為證明本件土地之屬性。而本件兩造就上開二紙證明書之內容有爭議者，係證明書上被告將「本案土地」從「屬公共設施保留地」，變更為「非屬公共設施保留地」，自應認為其屬於對土地所有權人「發生具體法律效果」之行政行為。換言之，就此行政行為作用之對象以及其發生效力之範圍而言，應為「本案土地」，而非「丙○○」。再者，被告就「本案土地」從「屬公共設施保留地」變更為「非屬公共設施保留地」，直接影響所及者，原告因此遭受不能得標之損害（指屏東縣政府辦理之「屏東縣政府取得私有既成道路土地採購私有既成道路土地」公開招標案），明顯侵害原告之權利與利益，自應許原告提起行政救濟。換言之，原告係本件土地之所有權人，自屬本件爭訟之適格當事人。
（五）內政部九十三年四月十五日召開研商「監察院為調查都市計畫公共設施用地業經政府協議價購，但土地仍登記為私有土地，是否仍屬公共設施保留地」會議紀錄，並非法律或法規命令，自不得作為行政處分所依據之行政法規。又第三人 蔡陳月英 之補償清冊、會議紀錄，屬另案問題，並不得據以拘束原告。
（六）按「當事人主張事實須負舉證責任，倘所提出之證據不足為其主張事實之證明，自不能認其主張為真實。」最高行政法院三十一年判字第五三號著有判例。依被告所提出之「承諾書」「印領清冊」所載之文義，鄧萬和領取者為「使用基地補償費」，並非「徵收或協議價購之買賣價金」；又被告所提出之「屏東都市○○道路使用土地應調整變更地目等則資料表」係供「調整變更地目等則」之用，並非被告所稱之「待移轉清冊」，再者，屏東縣政府六十年五月二十七日屏府地權字第四一二一一號令所載之文義，就被告部分，係「該市○○○○路奉准徵收民有地辦理所有權移轉登記情形．．．」，與系爭土地所涉之「廣東路延長開闢工程」明顯有別；另被告六十年六月四日屏市建字第一三二四九號函復屏東縣政府呈稿、六十年間原承辦簽呈，並無土地地號之記載，故無法作為有利於被告之證據。被告就其所提出之上述證據，既不足為其主張「協議價購」事實之證明，自不能認其主張為真實。故被告基此所為之違法加註處分，自不能認為合法，應予撤銷。
（七）再者，縱謂被告與前手鄧萬和間存在「協議價購」法律關係（此乃假設語氣），惟充其量，僅生買賣之債權關係，但被告既未為該土地所有權移轉之登記，則參照最高法院四十四年度台上字第一六八三號裁判揭明：「不動產物權依法律行為而取得、設定、喪失及變更者，非經登記不生效力，為民法第七百五十八條所明定。本件案外人某甲及被上訴人輾轉就訟爭土地及房屋所為之買賣，均未經登記，該買賣行為自尚未發生取得所有權之效力，亦僅於各該買賣當事人間發生一種債權關係，尚不得據以對於第三人主張所有權，甚為明顯」意旨，被告以其與前手鄧萬和「協議價購」為由，對於第三人即原告主張有土地使用權，顯無理由。
（八）末查，原告申請分區證明時，被告根本未告知系爭土地已經協議價購。反而是，被告所核發之分區證明「九十三年四月九日屏市工字第０九三００一二一一六號函核發公共設施用地證明書」，其上明確記載：「本案土地屬公共設施保留地符合內政部八十七年六月三十日台（八七）內營字第八七七二一七六號函規定」等語。換言之，倘謂被告與前手鄧萬和間存在「協議價購」法律關係，並導致系爭土地已非屬公共設施保留地（惟此乃假設語氣），則被告核發上開分區證明仍載明「本案土地屬公共設施保留地」乙語，被告難謂無過失。再者，原告於申請全寬開闢證明時固然填寫有切結書，但觀其切結之內容，乃係記載：「．．．，權利範圍內之土地『未有』經機關徵收協議價購，惟未完成土地所有權移轉登記之情事，．．．」，並非如被告所辯稱：由此切結書可證明原告已知悉並切結系爭土地已經協議價購云云。另者，無論是被告將已經協議價購之系爭土地（惟此乃假設語氣），而於核發上開分區證明時仍記載「本案土地屬公共設施保留地」，抑或被告將系爭土地誤認為已經協議價購，而違法加註處分，被告均有過失，於此，被告均應負賠償責任。
二、參加人主張之理由：參加人係本件被告所為之原處分其上正本收受者之對象，此觀被告九十四年六月七日屏市建字第０九四００一八九三二號及第0000000000號「公共設施用地證明書」自明。參加人既為形式上之處分相對人，對於本件撤銷訴訟之結果，自亦具有利害關係，故參加人以利害關係之第三人身分，聲請輔助原告參加本件訴訟，自應准許。
三、被告答辯之理由：
（一）被告依據地方政府徵收或購置已逾十五年未完成產權移轉登記之土地清理計畫辦理清理，於九十四年初完成清查協議價購已逾十五年案件，因發現坐落屏東市○○段五０、六０地號土地已有協議價購過，因此被告依據內政部九十三年五月十七日台內營字第０九三００八四一五七二號函第二項，辦理管制上述地號為非屬公共設施保留地及依內政部九十三年十月六日內授中辦地字第０九三０七二五八五一號函向地政單位辦理「屏東市公所有土地使用權，現作道路使用」之註記。有關地方政府徵收或購置已逾十五年未完成產權移轉登記之土地清理計畫，是依據行政院八十九年十一月二十二日台八九財字第六九九０七號交辦案件通知單交下、審計部八十九年十一月十八日八日台審部參字第八九三四三七號函及財政部九十年八月二日台產接字第０九０００一九八九六號函辦理，其目的為加速清理地方政府徵收或價購已逾十五年未完成產權移轉登記之土地，健全地方政府公地管理制度。屏東縣政府主辦之既成道路競標案，限定資格有「是否經機關辦理徵收或協議價購，惟未完成土地所有權移轉」此項，亦是呼應政府之政策，基於公平原則已開闢未經地方政府徵收或收購之土地，應優先參加競標，而經地方政府徵收或收購，惟未完成土地所有權移轉之土地，自不得參加競標，所以原告業經屏東縣政府依資格不符駁回，是屬合理。
（二）查坐落屏東市○○段五０、六０地號土地（重測前地號母號分別為溝仔尾段一０一地號及一００地號）係於五十三年間向鄧萬和協議價購，且經查五十三年間廣東路補償清冊，原地主鄧萬和已用印領取補償金。
（三）有關「協議價購」乙事，並非土地徵收條例於八十九年實施後始有之制度，之前都市計畫法早有規範，有內政部六十七年六月七日台（六七）內地字第七九四０一九號函供參，足以證明政府機關協議收購土地案，於六十七年以前就已引用。又土地徵收乃國家基於公共利益上之需要，依法定程序，以強制手段取得人民之財產權，惟並非國家取得土地所有權之唯一方法，而是一種最後不得已之手段，是以無法以協議價購或以其他方式取得者始得申請徵收，故與所有權人協議價購或以其他方式取得亦是取得私有土地之方法。本件土地經協調會協議原地主出具承諾書及同意領取補償，是為協議價購案。另檢證同期同路段價購案，陳 蔡月英 於六十九年因地籍重測面積增加補辦徵收乙案，其補辦徵收土地補償清冊內亦載明五十三年領取之補償金為收購補償且兩份清冊內載五十三年收購之三筆土地面積均相符，又 陳蔡月英 六十九年案（清冊內）與五十三年案（會議紀錄者）均屬同一承辦人 梁建福 ，依據清冊內容五十三年廣東路領取之補償為【收購補償】。另查七十七年六月間，被告辦理廣東路（勝利路至林森路段）道路徵收計畫書內徵收圖，亦標示花園段五０、六０地號已辦理徵收，因此更證明系爭土地被告已完成協議價購，並無原告所說張冠李戴之情形。
（四）有關「系爭核發分區證明」，被告係依據內政部九十三年五月十七日台內營字第０九三００八四一五七二號函送該部於九十三年四月十五日召開研商「監察院為調查都市計畫公共設施用地業經政府協議價購，但土地仍登記為私有土地，是否仍屬公共設施保留地」會議紀錄，內容略以「
七、結論：．．．（二）公共設施保留地如經需地機關協議價購並已開闢使用供通行三十餘年，惟迄未辨理所有權移轉登記，依八十七年六月三十日（八七）內營字地0000000號函說明三解釋，是否仍屬公共設施保留地：「按民法第三百四十五條規定：『稱買賣者，謂當事人約定一方移轉財產權於他方，他方支付價金之契約。當事人就標的物及其償金互相同意時，買賣契約即為成立』，復按最高法院八十五年台上字第三八九號判例略以：『按消滅時效完成，僅債務人取得拒絕履行之抗辯權，得執行以拒絕給付而已，其原有之法律關係並不因而消滅。在土地買賣之情形，倘出賣人已交付土地與買受人，雖買受人之所有權移轉登記請求權之消滅時效完成，惟其佔有土地既係出賣人本於買賣之法律關係所交付，即具有正當權源，原出賣人自不得認係無權占有而請求返還』，是以，經政府協議價購之土地，雖尚未辦理產權移轉登記，其買賣法律關係仍存在，政府仍有合法土地使用權，依前開八十七年六月三十日函釋，已非保留供政府或公用事業機構取得開闢，並已不具保留性質，尚難認定為公共設施保留地。」被告依據函示規定辦理，所為處分並無不合。
（五）有關「系爭註記」，地權取得可分為原始取得與繼受取得二種，繼受取得，乃繼受前手之權益，前手如有瑕疵及負擔應一併繼受，如買賣、贈與、繼承等是，本件內政部九十三年十月六日內授中辦地字第0000000000號亦函示，有關政府價購已逾十五年尚未完成產權移轉登記土地註記事宜，請查照並轉知所轄地政事務所依說明三辦理，其說明如下『案經本部研議結果，參照最高法院六十九年台上字第一六六五號判例，債權人基於債之關係而占有標的物時，具有正當權源，並不因債權人之土地所有權移轉登記請求權罹於消滅時效而成為無權占有。是買受人（地方政府）基於買賣關係而占有買賣標的物時，對出賣人而言，其有占有之權源，惟尚無法禁止土地所有權人申辦產權移轉登記，故為使嗣後之承買人知悉出賣人與第三人（地方政府）尚有債權、債務關係，故請貴府轉知所轄地政事務所將各政府造冊送請所轄地政機關協助管制購置逾十五年未完成產權移轉登記之土地於土地登記簿所有權部其他登記事項攔以代碼「００」註記「００市、縣政府（或機關）有土地使用權，現作００使用」，以公示第三人，乃上開註記於糾紛未決前，產權如有移轉時應併同轉載於新權利人』。被告依據上述函示辦理註記以公示第三人所為處分，亦無不合。
（六）法務部九十四年八月八日法律決字第０九四００二五０一九號函說明：「有關政府徵收或購置已逾十五年未完成產權移轉登記之土地現所有權人已非價購時之當事人，得否辦理註記乙案」。函示說明如下：本件政府或機關價購（買賣法律關係）私人所有土地已逾十五年而未完成所有權移轉登記，於當事人間債權債務關係未履行完畢前，當事人（政府或機關）之一方占有使用上開土地者係屬有權占有，不因土地所有權移轉登記請求權罹於消滅時效而成為無權占有（參照最高法院六十九年台上字第一六六五號判例），如進一步為交易安全之考量，得將買賣關係之請求權預作登記（債權物權化）或僅作權利之註記，以生公示原則之效果或第三人知悉要件之證明。準此，本件之註記文字如未影響第三人取得土地權利者，應仍得為之。至於現土地所有權人已非價購時之當事人，其取得權利時地籍資料原無相關註記，如配合內政部函示予以註記，有否損及善意之現土地所有權人權益乙節，該土地所有權人如認註記文字有損及其權益且足資證明時，自得依相關法律關係之規定，向原所有權人請求損害賠償。本件原告參加九十四年屏東縣政府既成道路競標案，係因屏東縣政府都市○○道路完成全寬開闢證明書中須勾選是否經機關辦理徵收或協議價購項目，此項目是屏東縣政府既成道路競標案之限定資格，被告依據清查結果勾選並無不符，原告如認為註記文字有損及其權益且足資證明時，自得依相關法律關係之規定，向原所有權人請求損害賠償。
（七）原告參加九十四年屏東縣政府既成道路競標案，本競標案審核資格包括（是否為都市○○道路、是否計畫寬度八公尺（不含）以上、是否經機關辦理徵收或協議價購，惟未完成土地所有權移轉及使用分區證明．．．等等，缺一不可），其資格之設定及審查均為屏東縣政府，被告只是依據事實於證明欄勾選，並無不符。又本競標案申請全寬開闢證明時，主辦機關（屏東縣政府）已函文檢附切結書○○○鄉鎮○○於○○道路全寬開闢證明時，申請人需填具切結書（切結申請之土地，無政府機關已協議價購，惟未完成移轉事實），本件原告於申請分區證明時被告已告知，且原告於申請全寬開闢證明時亦填切結書。基此，本件既成道路競標案，被告已事先告知原告系爭土地已協議價購，且原告於申請全寬開闢證明時亦填切結書。基此，本件既成道路競標案，被告已事先告知原告，且原告亦填寫切結書，另被告是依據事實勾選證明欄，而資格訂定及審核均為主辦機關（屏東縣政府）。因此原告所訴請國家賠償（原告所述之預期利益）乙節，顯見為無理由。
理由
壹、程序部分：
一、本件被告代表人原為 王進士 市長，於本院審理中變更為乙○○市長，並聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按行政訴訟法第四條第一項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」故原告提起撤銷訴訟，只須表明其權利或法律上之利益，有因其所主張之違法行政處分受損害之情形，即屬合法，至原告之權利或法律上之利益是否因被告之行政處分，而受有損害，則屬原告之訴有無理由之問題。查本件參加人丙○○為申請核發系爭都巿計畫土地使用分區（或公共設施保留地）證明書之當事人，原告本身雖非申請核發上開證明書之當事人，惟被告於九十四年六月七日以屏巿建字第０九四００一八九三二號及第0000000000號函核發之都巿計畫土地使用分區（或公共設施保留地）證明書二份均加註：「本案土地為本市○○路用地本所已於民國五十三年間協議收購故非屬公共設施保留地」等語，原告主張：參加人為代書，係受原告之委任，向被告申請核發上開二紙公共設施用地證明書，用以參加屏東縣政府辦理私有既成道路土地之招標案，但該二紙證明書之加註內容，明顯侵害土地所有權人即原告之權利及利益，自應許原告提起行政救濟等語，是原告既主張其權利或法律上之利益因被告之行政處分，而受有損害，則其訴之聲明第一項，提起本件撤銷訴訟，揆諸上開規定，亦無不合，合先敘明。
貳、實體部分：
一、按「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定：一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」「有效下達之行政規則，具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力。」行政程序法第一百五十九條及第一百六十一條分別定有明文。又內政部九十三年五月十七日台內營字第０九三００八四一五七二號函送該部於九十三年四月十五日召開研商「監察院為調查都市計畫公共設施用地業經政府協議價購，但土地仍登記為私有土地，是否仍屬公共設施保留地」會議紀錄，內容略以「七、結論：．．．（二）公共設施保留地如經需地機關協議價購並已開闢使用供通行三十餘年，惟迄未辦理所有權移轉登記，依八十七年六月三十日（八七）台內營字第八七七二一七六號函說明三解釋，是否仍屬公共設施保留地：按民法第三百四十五條規定：『稱買賣者，謂當事人約定一方移轉財產權於他方，他方支付價金之契約。當事人就標的物及其償金互相同意時，買賣契約即為成立』。復按最高法院八十五年台上字第三八九號判例略以：『按消滅時效完成，僅債務人取得拒絕履行之抗辯權，得執以拒絕給付而已，其原有之法律關係並不因而消滅。在土地買賣之情形，倘出賣人已交付土地與買受人，雖買受人之所有權移轉登記請求權之消滅時效已完成，惟其占有土地既係出賣人本於買賣之法律關係所交付，即具有正當權源，原出賣人自不得認係無權占有而請求返還』，是以，經政府協議價購之土地，雖尚未辦理產權移轉登記，其買賣法律關係仍然存在，政府仍有合法土地使用權，依前開八十七年六月三十日函釋，已非保留供政府或公用事業機構取得開闢，並已不具保留性質，尚難認定為公共設施保留地。」查上揭函釋係內政部本於行政主管機關之地位，就都市計畫公共設施用地業經政府協議價購，但土地仍登記為私有土地，是否仍屬公共設施保留地，依本身職權訂頒之行政規則，且與都市計畫法之規定無違，本院自得予以援用。
二、經查，本件參加人於九十四年六月六日向被告申請核發坐落屏東縣屏東市○○段五０、六０地號等二筆土地（下稱系爭土地）之都市計畫土地使用分區證明書，經被告審查發現，系爭土地前經被告於五十三年間向原所有權人鄧萬和完成協議價購有案，嗣經原告於九十三年五月三十一日買賣取得系爭土地之所有權。被告乃依內政部九十三年五月十七日台內營字第０九三００八四一五七二號函示規定，以九十四年六月七日屏市建字第０九四００一八九三二號及第0000000000號函核發都市計畫土地使用分區（或公共設施保留地）證明書予參加人，併加註：「本案土地為本市○○路用地本所已於民國五十三年間協議收購故非屬公共設施保留地」等情，業經兩造分別陳明在卷，並有參加人九十四年六月六日都市計畫區域內分區使用證明申請書、土地登記謄本、被告九十四年六月七日屏市建字第０九四００一八九三二號及九十四年六月七日屏市建字第0000000000號函等影本分別附於原處分卷及本院卷可稽，洵堪認定。
三、原告雖主張：內政部九十三年四月十五日召開研商「監察院為調查都市計畫公共設施用地業經政府協議價購，但土地仍登記為私有土地，是否仍屬公共設施保留地」之會議紀錄，並非法律或法規命令，自不得作為行政處分所依據之行政法規；又依屏東市○○路延長開闢工程路基使用私有土地補償印領清冊、協調會開會通知、協調會會議紀錄、承諾書及補償領取通知函之文義記載，被告於五十三年間給付原所有權人鄧萬和者，係指地主因此不能使用土地之損失補償，並非協議價購之買賣價金，被告將其解釋為協議價購，與事實不符，並有張冠李戴之明顯違法情形；況且，協議價購制度，係在八十九年二月二日土地徵收條例公布施行之後，始有此一制度。在此之前，根本無所謂協議價購。再者，縱謂被告與前手鄧萬和間存在協議價購法律關係，惟充其量，僅生買賣之債權關係，但被告既未為該土地所有權移轉之登記，則被告以其與前手鄧萬和「協議價購」為由，對於第三人即原告主張有土地使用權，顯無理由云云，資為爭議。
四、惟按「主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據。」業經司法院釋字第四０七號、第五四八號解釋在案，又此項主管機關之釋示亦屬行政程序法第一百五十九條明定之行政規則之一種，此觀首揭行政程序法之規定自明。是以主管機關依本身職權所發布之行政規則，自得作為本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據。查上揭內政部九十三年五月十七日台內營字第０九三００八四一五七二號函送之九十三年四月十五日召開研商「監察院為調查都市計畫公共設施用地業經政府協議價購，但土地仍登記為私有土地，是否仍屬公共設施保留地」會議紀錄，核其性質屬行政程序法第一百五十九條所稱之行政規則，已如上述，則被告依該函釋意旨，以九十四年六月七日屏市建字第０九四００一八九三二號及第0000000000號函發證明書併加註：
「本案土地為本市○○路用地本所已於民國五十三年間協議收購故非屬公共設施保留地」等語，尚屬有據。是原告主張：該會議紀錄並非法律或法規命令，自不得作為行政處分所依據之行政法規云云，自不足採。
五、次查，被告依據地方政府徵收或購置已逾十五年未完成產權移轉登記之土地清理計畫辦理清理，於九十四年初完成清查協議價購已逾十五年案件，因發現系爭土地，業經被告於五十三年向原土地所有權人鄧萬和協議價購在案，且據五十三年間廣東路補償清冊所載，原土地所有權人鄧萬和已用印領取補償金等情，此有鄧萬和印領補償之清冊影本附於原處分卷可稽；另觀同時期同路段所有權人陳蔡月英於六十九年因地籍重測面積增加補辦徵收乙案，其補辦徵收土地補償清冊內亦載明五十三年廣東路領取之補償金為收購補償，且該清冊內載五十三年收購之三筆土地面積與五十三年廣東路補償清冊相符；另查七十七年六月間，被告辦理廣東路（勝利路至林森路段）道路徵收計畫書內徵收圖，亦標示花園段五０、六０地號已辦理徵收等情，此有廣東路路基延長開闢程暨地上物補償會議開會通知、會議紀錄、鄧萬和出具之承諾書、屏東市○○路延長開闢工程基地使用私有土地補償印領清冊、補償領取通知函及屏東市○○路道路用地徵收土地地價補償清冊等影本附原處分卷可憑及被告七十七年六月都巿計畫辦理廣東路道路預定地公共設施保留地徵收土地計畫書所附屏東市○○段都巿計劃第一期公共設施地籍圖附於本院卷可參。足見系爭土地確於五十三年間被告已完成協議價購。
原告主張：被告於五十三年間給付原所有權人鄧萬和者係地主因此不能使用土地之損失補償，並非協議價購之買賣價金云云，尚不足採。
六、又「政府機關協議收購土地，地政機關仍應依本部六七台內地字第七六七九二三號函規定，不再以主辦單位立場主持協調議價會議及決定價格。惟如需地政關函邀參加協調會議時，則應派員出席，並提供有關地籍、地價等資料及說明有關地政法令規定，作為協議參考。」為內政部六十七年六月七日台（六七）內地字第七九四０一九號函釋有案。按土地徵收乃國家基於公共利益上之需要，依法定程序，以強制手段取得人民之財產權，惟並非國家取得土地所有權之唯一方法，而是一種最後不得已之手段，故與所有權人協議價購亦是取得私有土地之方法；而有關政府機關協議收購土地，於六十七年以前就已引用，並非土地徵收條例於八十九年實施後始有之制度等情，此有上述內政部六十七年六月七日台（六七）內地字第七九四０一九號函可憑。故原告主張：協議價購制度，係在八十九年二月二日土地徵收條例公布施行之後始有之制度，在此之前，根本無所謂協議價購云云，亦有誤會，委無可採。
七、依前揭內政部九十三年五月十七日台內營字第０九三００八四一五七二號函第二項說明：「．．．公共設施保留地如經需地機關協議價購並已開闢使用供通行三十餘年，惟迄未辨理所有權移轉登記，依八十七年六月三十日（八七）內營字地0000000號函說明三解釋，是否仍屬公共設施保留地：按民法第三百四十五條規定：『稱買賣者，謂當事人約定一方移轉財產權於他方，他方支付價金之契約。當事人就標的物及其償金互相同意時，買賣契約即為成立』，復按最高法院八十五年台上字第三八九號判例略以：『按消滅時效完成，僅債務人取得拒絕履行之抗辯權，得執行以拒絕給付而已，其原有之法律關係並不因而消滅。在土地買賣之情形，倘出賣人已交付土地與買受人，雖買受人之所有權移轉登記請求權之消滅時效完成，惟其佔有土地既係出賣人本於買賣之法律關係所交付，即具有正當權源，原出賣人自不得認係無權占有而請求返還』。是以，經政府協議價購之土地，雖尚未辦理產權移轉登記，其買賣法律關係仍存在，政府仍有合法土地使用權，依前開八十七年六月三十日函釋，已非保留供政府或公用事業機構取得開闢，並已不具保留性質，尚難認定為公共設施保留地」。且內政部九十三年十月六日內授中辦地字節0000000000號亦函示：「有關政府價購已逾十五年尚未完成產權移轉登記土地註記事宜，請查照並轉知所轄地政事務所依說明三辦理，其說明如下『案經本部研議結果，參照最高法院六十九年台上字第一六六五號判例，債權人基於債之關係而占有標的物時，具有正當權源，並不因債權人之土地所有權移轉登記請求權罹於消滅時效而成為無權占有。是買受人（地方政府）基於買賣關係而占有買賣標的物時，對出賣人而言，其有占有之權源，惟尚無法禁止土地所有權人申辦產權移轉登記，故為使嗣後之承買人知悉出賣人與第三人（地方政府）尚有債權、債務關係，故請貴府轉知所轄地政事務所將各政府造冊送請所轄地政機關協助管制購置逾十五年未完成產權移轉登記之土地於土地登記簿所有權部其他登記事項攔以代碼「００」註記「００市、縣政府（或機關）有土地使用權，現作００使用」，以公示第三人，乃上開註記於糾紛未決前，產權如有移轉時應併同轉載於新權利人』」。是本件系爭土地既已為協議價購，則被告依據上揭函釋認系爭土地非屬公共設施保留地，而註記於系爭證明書上，並公示第三人所為處分，即屬有據。原告主張：縱謂被告與前手鄧萬和間存在協議價購法律關係，充其量僅生買賣之債權關係，被告既未為該土地所有權移轉之登記，則被告以其與前手鄧萬和協議價購為由，對於第三人即原告主張有土地使用權，顯無理由云云，仍無足採。
八、末按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」固為行政訴訟法第七條所明定；然若其提起之行政訴訟，經行政法院審理結果，於法不合，則其合併提起之損害賠償或其他財產上給付之請求，即應認因欠缺請求之依據而無理由。查本件原告請求撤銷被告九十四年六月七日屏市建字第０九四００一八九三二號及九十四年六月七日屏市建字第0000000000號函，並主張被告將已經協議價購之系爭土地，卻於九十三年四月九日以屏市工字第０九三００一二一一六號函核發分區證明時仍記載「本案土地屬公共設施保留地」，抑或被告將系爭土地誤認為已經協議價購，而違法加註處分，被告均有過失，因而請求被告損害賠償三百五十一萬四千五百六十元云云，然原告前揭撤銷訴訟，並無理由，已如前述，是原告併為請求被告賠償損害三百五十一萬四千五百六十元之請求，即因無請求之依據，依法自無從准許，應併予駁回。
九、綜上所述，原告之主張均無足採。被告就系爭土爭既已完成協議價購，則被告依內政部九十三年五月十七日台內營字第０九三００八四一五七二號函釋，於系爭都巿計土地使用分區（或公共設施保用地）證明書上加註：「本案土地為本市○○路用地本所已於民國五十三年間協議收購故非屬公共設施保留地」，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應給付原告三百五十一萬四千五百六十元，及自起訴書狀繕本送達被告翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息，均無理由，應予駁回。
十、又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十五年四月十八日
第一庭審判長法官呂佳徵
法官蘇秋津法官許麗華以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十五年四月十八日
書記官藍亮仁