裁判字號：臺灣高雄地方法院108年簡字第24號判決
裁判日期：民國108年10月01日
裁判案由：消防法
臺灣高雄地方法院行政訴訟判決108年度簡字第24號原告 戴謙 訴訟代理人 張宗琦 律師訴訟代理人 吳孟桓 律師被告高雄市政府消防局代表人 黃江祥 訴訟代理人 黃錦先 訴訟代理人 洪文輝 訴訟代理人 洪啟元 上列當事人間消防法事件，原告不服高雄市政府中華民國108年1月16日高市府法訴字第10830064000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為行為時「台灣中油股份有限公司石化事業部林園石化廠」（下稱中油公司）（廠址：高雄市○○區○○○路○號，下稱系爭場所）之負責人，依消防法第2條規定為系爭場所之管理權人。被告機關第三救災救護大隊於民國107年6月7日至系爭場所實施檢查，發現現場係製造、儲存多種第4類公共危險物品之製造場所、室外儲槽場所及室外儲存場所，然其儲槽編號D-1001X之室外儲槽場所（下稱D-1001X；儲存二甲基二硫化物，屬第4類公共危險物品）有保留空地距離不足、儲槽未檢具合格證明文件，且未設置防液堤等缺失，爰予以舉發，並給予陳述意見之機會，惟原告未提出意見陳述。經被告機關審酌調查事實及證據後，核認原告違反消防法第15條、公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法（下稱管理辦法）第10條、第37條、第38條等規定之事實明確，且係系爭場所負責人第4次違反規定，爰依消防法第42條及各級消防主管機關辦理消防安全檢查違法案件處理注意事項（下稱注意事項）第4點表9「違反消防法第15條有關公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法裁處基準表」（下稱裁處基準表）等規定，裁處新臺幣（下同）10萬元罰鍰（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，原告仍不服，遂提起本件訴訟。
二、原告主張：
（一）按大法官釋字第137號、第216號解釋意旨，法官依據法律獨立審判，憲法第80條載有明文，各機關依其職掌就有關法規為釋示之行政命令，法官於審判案件時，固可予以引用，但仍得依據法律，表示適當之不同見解，並不受其拘束。本案主管機關固就消防法之適用作出釋示，惟法院仍得依據法律表示不同見解，不受該等釋示見解拘束。
（二）消防法並未就行為人定義為排除法人行為人之特別規定，則消防法所謂之行為人，解釋自應適用行政罰法，涵蓋法人行為人。又依行為責任優先於狀態責任之法理，本案中油公司為行為人，負行為責任，原告為管理權人，負狀態責任，被告自應優先就中油公司之行為責任為處罰，而非優先就原告之狀態責任為處罰，另有最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議意旨可參，行政機關於選擇處罰對象時，在同一法條中，應選擇行為責任優先於狀態責任，同屬於狀態責任，則有直接管領力者（近者），優先於無直接管領力者（遠者）而受處罰，否則置直接應負責任之人免受處分，而處分次要責任之人，顯非法律之所平。縱認原告屬消防法第2條所稱之管理權人（假設語），然消防法第15條規範之義務主體為中油公司，其對消防法第15條所定之義務係負行為責任，應屬消防法第42條所稱之行為人；原告為中油公司之登記負責人，對消防法第15條所定之義務係負狀態責任，至多僅為消防法第42條所稱之管理權人。而消防法第42條之規定將管理權人與行為人併列為處罰對象，其授權目的係賦予消防主管機關裁量空間，基於最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議意旨所揭示行為責任優先狀態責任之法理，自應優先以負行為責任者及中油公司作為處罰對象，始符必要裁量，況原告現已辭任中油公司董事長以及董事等職，已非系爭場所之管理權人，原處分以原告作為裁罰對象，顯不能達上開法律之授權目的。
（三）退步言，縱認被告優先選擇就原告之狀態責任處罰屬合法，本於無責任即無處罰之憲法原則及大法官釋字第687號解釋意旨，消防法第42條管理權人係負自己責任而非轉嫁代罰，原處分竟認定原告「連續違規」，以中油公司違規次數計算原告違規次數，已違反大法官釋字第687號解釋意旨(基於無責任即無處罰之憲法原則，人民僅因自己違法且有責之行為而受處罰)，復參酌法務部107年3月21日法律字第10703503240號函，釋示消防法第42條之管理權人係負自己責任而非轉嫁代罰。從而，縱使被告優先選擇就原告之狀態責任處罰屬合法（假設語），原處分依「違反消防法第15條有關公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法裁處基準表」，認定原告「查獲之事實嚴重連續違規」，以中油違規次數計算原告違規次數，顯然違反憲法原則，蓋中油公司自105年4月21日第一次違規至106年10月16日第三次違規時，負責人並非原告，該時原告根本無狀態責任，如原告僅就自己之狀態責任負責，違規次數之計算自應以「管理權人自己違反狀態責任次數計算」，方符合無責任即無處罰之憲法原則及大法官釋字第687號解釋意旨，原處分認定「連續違規」云云，並無理由等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
（一）對於違反消防法第6條第1項、第4項、第11條第1項、第15條之規定者，同法第37條第1項及第42條均對其管理權人定有裁罰之明文。而按同法第2條之規定，本法所稱管理權人，係指依法令或契約對各該場所有實際支配管理權者。而所謂依法令之規定對各該場所有實際支配管理權者，如所有人，於法令限制之範圍內，得自由使用、收益、處分其所有物，並排除他人之干涉（民法第765條），因此，各該場所之所有權人係屬消防法第2條規定之管理權人。但所有權人本於契約之約定，若已將該場所出租（民法第421條第1項）或出借（民法第464條）予第三人，此時所有權與實際支使用管理權分離，則所有權人已不具有實際支配管理權，本於契約之約定，管理權人為該承租人或借用人，而非所有權人。從而，並無原告所舉最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議之情形。原告於起訴狀中引述最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議決議所指涉者係該系爭個案行為時建築法第73條後段規定之義務，乃指非經法定程序不得變更建築物之「使用」，而非指變更使用執照規定之使用之義務。其類型為行為或不行為之義務，而非維持合法狀態之義務。從而，建築主管機關於查獲違反行為時建築法第73條後段之行為時，自應對違反義務之行為人予以處分。而在建築物所有權人未自行使用，而係將建築物提供他人使用，則唯有使用人方可能違反此義務。而在本案情形，無論管理權人或行為人皆係行為人，皆屬行為責任，並無行為責任優先於狀態責任之問題，原告顯有誤解。次按消防法第2條：「本法所稱管理權人…其屬法人者，為其負責人」。從而系爭場所之管理權人為戴謙先生，而非中油公司無訛。又按同法第42條：「…場所，其位置、構造及設備未符合設置標準，或儲存、處理及搬運未符合安全管理規定者，處其管理權人或行為人2萬元以上10萬元以下罰鍰…」。因此，上揭條文所規範行政上義務之相對人原則上為管理權人，至於行為人究所何指，查消防法其他罰則中（如第37條第1項、第38條第2項、第40條等），皆僅以管理權人為裁罰對象，本條行為人究所何指，立法理由並未說明，實務上亦未有裁罰行為人之例。惟不論其指涉為何，顯非行為人係指公司而應優先管理權人裁處之意，否則消防法第2條之管理權人在法人之情形為其負責人之規定，則形同具文，顯非立法者原意甚明。查消防法第2條雖屬於定義性之規定，但因消防法所規定之一定作為或不作為義務之相對人，諸多皆以「管理權人」為對象，此為消防法十分特別與重要之立法例。蓋法人之負責人（即消防法所稱管理權人）對該團體之經營具有一定程度之成敗責任，而火災預防旨在於避免重大財產之損失與保障員工生命、身體之安全，因此，火災預防係法人內部重要之管理事項，又管理辦法主要是規範該場所之安全管理，從消防法第2條規定及整體立法體系觀之，皆是對該場所之「管理權人」科以一定之行政義務，故同法第42條規定所稱「其位置、構造及設備未符合設置標準，或儲存、處理及搬運未符合安全管理規定」等情形之行為主體，應是指該場所之「管理權人」，據此，系爭場所為中油公司石化事業部所實際管領，其負責人（代表人）為原告。再者原告於107年6月7日檢查當時為負責人無誤，而現任董事長於108年3月始就任，本局依法予以裁處洵為無誤。
（二）依據消防法第42條規定，第15條所定公共危險物品及可燃性高壓氣體之製造、儲存或處理場所，其位置、構造及設備未符合設置標準，或儲存、處理及搬運未符合安全管理規定者，處其管理權人或行為人2萬元以上10萬元以下罰鍰；經處罰鍰後仍不改善者，得連續處罰，並得予以30日以下停業或停止其使用之處分，並依據管理辦法之裁處基準表規定：「附註：…二、嚴重違規：…（一）公共危險物品及可燃性高壓氣體場所設置位置、面積、安全距離及保留空地寬度未符合本辦法之規定。…查獲之違規事實屬嚴重違規，為第4次以上舉發之案件，應裁處10萬元以下罰鍰。」另依據內政部消防署102年2月5日消署危字第1021600073號函說明二略以:「…經查內政部訴願審議委員會已有訴願決定案例，查案號第0000000000號訴願決定書內容略以:『原處分機關前次受裁處人與本次受裁處人相異，係因管理權人有所變更，惟其仍屬同一公司違反公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法第75條及消防法第15條第2項規定，核屬第2次一般違規行為。』故依上開訴願決定案例，液化石油氣分銷商管理權人之變更，並不影響其連續違規次數之累計。」再依據內政部消防署103年8月27日消署預字第1031112365號函釋:「獨資經營之商業與其負責人固有不可分離之關係，惟倘該商業之營業地點、統一編號、營業項目等均未變更，則應仍屬同一商業，該場所管理權人變更對場所應負之公法上義務並不影響，得延續前次違規事實按消防法相關規定予以裁處。」再者，按各級消防主管機關辦理消防安全檢查違法案件處理注意事項第4點規定：「…裁處時依違規情形，把握適當、公平、效果三原則，依表1至表10之裁處基準表，慎選量罰。但於案情特殊或違法情節重大時，得依個案為公平適當之裁處，不再此限。」系爭室外儲槽場所（D-1001X儲存二甲基乙硫醇）違規事實有保留空地距離不足、儲槽結構不符規定且未設置防液堤等，屬嚴重違規。自105年4月21日第一次違規至106年10月16日第三次違規，甚至107年6月7日檢查違規事實仍存在，並無改善情形，被告綜合考量上述違規情節據以裁處，並非單一考量違規次數，故被告依法予以裁處並無不當等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：
（一）按行政罰法第3條規定：「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織」；同法第
4條規定：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限」；同法第7條規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失」；同法第15條規定：「私法人之董事或其他有代表權之人，因執行其職務或為私法人之利益為行為，致使私法人違反行政法上義務應受處罰者，該行為人如有故意或重大過失時，除法律或自治條例另有規定外，應並受同一規定罰鍰之處罰。私法人之職員、受僱人或從業人員，因執行其職務或為私法人之利益為行為，致使私法人違反行政法上義務應受處罰者，私法人之董事或其他有代表權之人，如對該行政法上義務之違反，因故意或重大過失，未盡其防止義務時，除法律或自治條例另有規定外，應並受同一規定罰鍰之處罰。依前2項並受同一規定處罰之罰鍰，不得逾100萬元。但其所得之利益逾100萬元者，得於其所得利益之範圍內裁處之」。基於無責任即無處罰之憲法原則，人民僅因自己之違法且有責行為而受行政處罰，法律不得規定人民為他人之違法行為承擔行政處罰責任（司法院釋字第68
7號解釋意旨參照），法律的功能之一在擬制，法人經法律擬制後，就是有權利能力、責任能力的人，在性質容許的範圍內是享權利、負義務的基本權主體。法人作為行政法上的行為人，管理人或代表人之故意過失，推定為法人之故意過失，法人違反義務時可處行政罰，此乃行為人自己責任主義之展現。又行政罰係評價行為人過去的行為，行為人事後身分的變動，不影響對過去行為之制裁。本件被告對中油公司實施檢查、發現違規行為時，原告為中油公司負責人，但被告適用消防法第42條裁處時，仍以檢查時之公司狀態為準，且本件是單純處罰鍰，並沒有督促原告履行其他公法上義務，原告行為時既然是中油公司負責人，被告仍可以選擇原告作為處罰對象（至於裁量是否合法，詳下述）。原告此部分主張，尚無理由。
（二）次按消防法第2條規定：「本法所稱管理權人係指依法令或契約對各該場所有實際支配管理權者；其屬法人者，為其負責人」；同法第15條規定：「公共危險物品及可燃性高壓氣體應依其容器、裝載及搬運方法進行安全搬運；達管制量時，應在製造、儲存或處理場所以安全方法進行儲存或處理。前項公共危險物品及可燃性高壓氣體之範圍及分類，製造、儲存或處理場所之位置、構造及設備之設置標準，儲存、處理及搬運之安全管理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。但公共危險物品及可燃性高壓氣體之製造、儲存、處理或搬運，中央目的事業主管機關另訂有安全管理規定者，依其規定辦理」；同法第42條規定：「第15條所定公共危險物品及可燃性高壓氣體之製造、儲存或處理場所，其位置、構造及設備未符合設置標準，或儲存、處理及搬運未符合安全管理規定者，處其管理權人或行為人2萬元以上10萬元以下罰鍰；經處罰鍰後仍不改善者，得連續處罰，並得予以30日以下停業或停止其使用之處分」。至於裁罰機關可否行合義務裁量後，考量處罰之遏止效果，選擇管理權人或行為人其一來處罰1節，行政處罰之對象原則上應以「行為人」為重心，在例外情形方處罰非行為人（ 廖義男 主編，行政罰法，修訂2版，第180頁參照）。若法規所定之處罰對象為管理權人或行為人，主管機關究應對管理權人或行為人處罰，應就查獲違規之實際情況，於符合法規之立法目的為必要裁量，惟處罰對象應以管理權人為優先，如經調查無管理權人者，始得對行為人予以裁罰。有關在法人的場合，管理權人固為負責人，若處罰負責人時，究竟是法人的責任轉嫁予負責人，負責人代替法人受處罰（轉嫁代罰）；還是負責人基於自己責任主義，仍要具備行政罰法第7條的責任要件（故意或過失）疑義1節，司法實務見解有認為，管理權人依消防法第42條前段所生之罰鍰責任，乃因物即該「場所」有不合法規之性質或狀態而生之責任（最高行政法院95年度判字第2181號判決參照）。惟基於本法第42條處罰法人之負責人（管理權人），係因法人之負責人負有監督管理所屬人員依法落實場所設置各項設備、安全管理之義務，如負責人違反其監督管理義務致不符本法規定者，自得予以處罰。此時負責人係基於自己責任之原則受罰，並非代法人受罰（轉嫁罰），其主觀上仍須具備行政罰法第7條之故意或過失。
（三）因此，從目的解釋出發，消防法第2條規定，將法人的管理權人定為「負責人」，只具有「加重負責人責任」的目的。蓋行政罰法上的行為人概念，是實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織；法人違法時，法人就是行為人，處罰對象也是法人；負責人在行政罰法第15條的情況下，因有故意或重大過失始得依同一規定併罰。消防法加重之處在於，透過管理權人的定位，將負責人增加為消防法上的特殊行為人，負責人有「故意過失」違反消防法上義務時，行為人為法人、管理權人，行政機關可以選擇法人或管理權人（負責人）來處罰（法人有行政罰法第7條推定過失適用，舉證門檻較低；負責人則要證明故意過失，舉證門檻較高）。負責人作為管理權人，就是一種消防法上的行為人，與行政罰法第15條規定無涉。消防法並沒有排除行政罰法第3條行為人的責任體系。如果有第三人在法人管領的場所從事違法行為，此時自然以該第三人為行為人作為處罰對象（如果找不到第三人，法人可能會有狀態責任）；在沒有第三人從事違法行為的場合，原則上應以違規行為人即法人為處罰對象。但若有處罰法人不足以達到處罰目的，且有必要的情形，例如虛設行號、濫用法人格地位或其他情事，增加負責人作為行為人之一，消防法第2條及相關對管理權人之罰則便可成為揭穿公司面紗的利器，在負責人有故意過失時處罰之，這是消防法特殊之處，同時也是實益所在，並不會因為處罰法人就導致消防法處罰管理權人的目的落空，也不會產生制裁漏洞。簡言之，增加「管理權人為負責人」這個選項不代表要優先處罰，而是有必要的時候得以負責人為處罰對象。從而，本院認為在消防法的場合，法人之管理權人雖明定為「負責人」，但這只是為了預防火災、搶救災害及緊急救護，以維護公共安全，確保人民生命財產的目的，提高負責人的責任，增加受罰行為人選項，換言之，沒有排除法人作為消防法上行為人的意思，依行政罰法第3條揭示的原則，應以法人為處罰對象，除非有上述必要情事，經適法裁量並證明負責人的故意過失後，才以負責人為處罰對象。就這部分而言，法務部函釋已指出「行政處罰之對象原則上應以『行為人』為重心，在例外情形方處罰非行為人。若法規所定之處罰對象為管理權人或行為人，主管機關究應對管理權人或行為人處罰，應就查獲違規之實際情況，於符合法規之立法目的為必要裁量」。從而，本件違規行為人是中油公司，管理權人則是原告，被告即應就二者作出必要裁量，否則即有裁量怠惰之違法。
（四）次按行政機關行使裁量權，並非不受任何拘束，其裁量權之行使，除應遵守一般法律原則（如誠實信用原則、平等原則、比例原則）外，亦應符合法規授權之目的，並不得逾越法定之裁量範圍（行政程序法第4條、第6條、第7條、第8條、第10條參照）。又建築主管機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，並非容許建築主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。又行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。建築主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰（最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議決議意旨參照）。
（五）經查，本件原處分係因被告認定原告為系爭場所之管理權人，系爭場所有違反消防法第15條、安全管理辦法第19條、第37條、第38條等規定之情形，乃依同法第42條裁處原告罰鍰，此為兩造所不爭之事實，核與卷內證據相符，從而，依前揭說明，本件原處分適法性之審查，首須以原處分適用消防法第42條所定裁罰構成要件之正確與否為據。
1、被告主張：消防法第42條規定所稱「其位置、構造及設備未符合設置標準，或儲存、處理及搬運未符合安全管理規定」等情形之行為主體，應是指該場所之「管理權人」；消防法科以管理權人應依法落實場所設置各項設備、安全管理之監督管理義務，避免因管理權人之不作為而肇致危險，是管理權人即本件違規情形之行為人，應負「行為責任」；消防法第42條所規範行政上義務之相對人原則上為管理權人，至於行為人究所何指，消防法其他罰則中（如第37條第1項、第38條第2項、第40條等），皆僅以管理權人為裁罰對象，本條立法理由並未說明，實務上亦未有裁罰行為人之例；且依內政部函釋，其引用法務部95年4月7日法律字第0950008966號函，認為消防法第42條所定行為人尚未包括違規之法人本身，並認為「處罰對象應以管理權人為優先，如經調查無管理權人者，始得對行為人予以裁罰」；故不論其指涉為何，顯非行為人係指公司而應優先管理權人裁處之意，否則消防法第2條之管理權人在法人之情形為其負責人之規定，則形同具文，顯非立法者原意云云。然觀諸前揭消防法第42條之裁罰構成要件既明文規定裁罰之對象包含「管理權人或行為人」，在此法律已明文規定之情形下，消防主管機關在適用該罰則裁罰時自無由僅因該該條之立法理由並未說明，實務上亦未有裁罰行為人之例，而將消防法第42條關於「行為人」亦列為裁罰對象之明文規定恝置不顧，逕將消防法第42條之規範對象解釋為僅限「管理權人」，被告此種法律解釋之方法顯已違背法律就裁罰要件之明文，亦乏其據，自不可採。實際上消防法第42條所欲裁罰之違章行為態樣並不僅限於「公共危險物品及可燃性高壓氣體之製造、儲存或處理場所，其位置、構造及設備未符合設置標準」之違章行為態樣，另亦包含「儲存、處理及搬運未符合安全管理規定」之違章行為態樣，此種違章行為之態樣，在現今多元之工作場所環境及複雜之組織合作分工方式下，即未必為各該場所之管理權人所能事前防免，從而，消防法第42條關於「行為人」屬於裁罰對象之明文規定，顯然並非贅文，且符合前揭司法院大法官所闡釋以處罰行為人為原則之行政罰體系。蓋法律之功能在抽象、概括地規範社會生活事實，立法技術與效能皆不容許法律對特定類型的生活事實從事過度詳盡的規制，加以生活事實之演變常非立法當時所能預見，故必須保留相當彈性俾以適用；從而，立法者透過此種保留彈性之構成要件設計方式賦予行政機關裁量權限，使行政機關於適用法律對具體個案作成決定時，得按照個案情節，在法律劃定之範圍內擁有相當之決定權限。然而，裁量權並非全無限制之自由或任意為之，行政機關行使裁量時，必須受法律授權目的之拘束，且必須與個案情節有正當合理之連結，否則即屬裁量瑕疵，行政行為亦將因此違法。在本件消防法第42條之情形，消防主管機關在個案中究應對管理權人或行為人處罰，實應就其查獲違規之實際情況及行為態樣，依消防法之立法目的為必要裁量，並非容許主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。
2、行政訴訟法第4條第2項規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」以及同法第201條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」即為行政訴訟法上就「裁量逾越」與「裁量濫用」之裁量瑕疵態樣所為之明文規定；另基於舉重以明輕之法理，「不為裁量」解釋上當然亦屬於裁量瑕疵。因此，行政機關所為之行政處分，如有「不為裁量」、「裁量逾越」、「裁量濫用」等裁量瑕疵情形之一時，該行政處分即構成違法而行政法院得予撤銷。
3、被告所主張：消防法第2條係管理權人定義性之規定，且消防法所規定之一定作為或不作為義務之相對人，多以「管理權人」為對象，此為消防法十分特別與重要之立法例，蓋法人之負責人對該團體之經營具有一定程度之成敗責任，而火災預防旨在於避免重大財產之損失與保障員工生命、身體之安全，故火災預防係法人內部重要之管理事項；安全管理辦法主要規範該場所之安全管理，從消防法第2條規定及整體立法體系觀之，皆是對該場所之「管理權人」科以一定之行政義務，故同法第42條規定所稱「其位置、構造及設備未符合設置標準，或儲存、處理及搬運未符合安全管理規定」等情形之行為主體，應是指該場所之「管理權人」；消防法科以管理權人應依法落實場所設置各項設備、安全管理之監督管理義務，避免因管理權人之不作為而肇致危險，是管理權人即本件違規情形之行為人，應負「行為責任」等詞，就火災預防涉及人民生命財產之確保、公共安全之維護具有高度重要性，固屬的論，且符合消防法第1條所揭示之立法目的，然而，就本件欲適用消防法第42條加以裁罰時，被告是否曾將該條所明文規定之「行為人」亦為該條裁罰對象之一列為其法律適用之基礎，而在涵攝之過程中作成究應對管理權人或行為人處罰之選擇時，有無依據其查獲違規之實際情況及行為態樣，依消防法之立法目的為必要裁量。本件關於消防法第42條裁罰對象範圍之法律見解爭執，或因被告本於先前處理相類似裁罰案件時，將消防法第2條關於管理權人之定義規定，適用於同法第42條之裁罰對象，在先前的個案中並未發生不合理的結果，以致在處理本案系爭場所之裁罰時，亦援例辦理；且被告亦有遵循上級主管機內政部函釋之義務，而不得不然。實則在中油公司此類大型企業，其所屬廠區眾多且分散各地，諸多涉及消防安全管理之事項，必須分層負責，由各廠區實際支配管理權者確實執行安全管理辦法之規定，方能真正落實消防法課予管理權人之安全維護義務，如僅因消防法第2條後段規定，其屬法人者，管理權人為其負責人，便將中油公司之代表人認定為消防法上之管理權人，反而造成裁罰對象與各該場所在大型企業分層負責下之真正實際支配管理權者有所出入的不合理結果。因此，被告對於消防法第42條裁罰對象之法律見解，不但易有前揭文義上解釋之遺漏，且在目的解釋上及行政罰之體系解釋上亦有齟齬，自非無可議。而原處分既因被告對於消防法第42條裁罰對象範圍之法律見解違誤，以致被告在作成時並未意識到立法者透過前揭保留彈性之構成要件設計方式賦予被告裁量權限，而未在本件個案中就其查獲違規之實際情況及行為態樣，依消防法之立法目的為必要裁量，因而構成「不為裁量」之裁量瑕疵。依前揭說明，該行政處分即構成違法而得予撤銷。
4.足見被告未正確適用消防法第42條規定，僵化以管理權人即負責人作為處罰對象，並沒有說明處罰負責人的裁量理由，也沒有考慮以法人為處罰對象，顯然出於恣意為之，有裁量怠惰之瑕疵，原處分自非適法，應予撤銷，由被告另為適法之處分。
五、綜上所述，被告依消防法第42條規定，逕以管理權人即負責人為處罰對象，並未說明裁量處罰原告，不處罰法人的理由，認事用法確有違誤，訴願決定未予糾正，容有未洽，爰由本院將訴願決定及原處分均撤銷，著由被告另為適法之處分。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經核於判決結果不生影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國108年10月1日
行政訴訟庭法官沈建興
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中華民國108年10月1日
書記官王翌翔