裁判字號：最高行政法院100年判字第2192號判決
裁判日期：民國100年12月15日
裁判案由：補助費
最高行政法院判決
100年度判字第2192號上訴人中南汽車客運股份有限公司（即原審原告）代表人 李德孚 訴訟代理人 林石猛 律師
邱基峻 律師 張宗琦 律師上訴人交通部（即原審被告）代表人 毛治國 訴訟代理人 成介之 律師上列當事人間補助費事件，上訴人對於中華民國100年6月2日臺北高等行政法院98年度訴字第2461號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決關於駁回上訴人中南汽車客運股份有限公司其餘之訴及該訴訟費用部分均廢棄。
上訴人交通部之上訴駁回。
廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用由上訴人交通部負擔，駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人交通部負擔。
理由
一、交通部公路總局(民國91年1月30日改制前為交通部公路局，下稱公路總局)於89年9月6日公告徵求業者參與公路旅客運輸路線之經營評選，上訴人中南汽車客運股份有限公司(下稱中南公司)申請其中「潮州─萬丹─萬大大橋─舊橋─小港機場─高雄市路0000000路線)之經營，經該局89年11月16日(89)路監督字第8988091號函(下稱89年核准函)通知評定結果，系爭路線由中南公司籌備經營，於核定營運期限內，全年度申請補貼金額不得超過新臺幣(下同)8,515,981元，並逐年比例遞減5%。嗣中南公司以其於91年至93年營運期間，公路總局未按上揭89年核准函承諾之數額核撥補貼款，於95年11月13日提出行政程序申請書（下稱95年11月13日申請函)，請求上訴人交通部給付補貼差額14,223,211元及遲延利息，因不服交通部96年2月8日交路字第0960020162號覆函，訴經行政院訴願決定將上開函撤銷，命交通部另為適法處理。交通部即以97年2月5日交路(一)字第0970001184號函(下稱97年2月5日函)覆知中南公司略以：本案前經該公司提起行政訴訟，經原審法院94年度訴字第221號判決(下稱94年前案判決）駁回確定，該公司於95年11月13日始再提出申請書已逾訴願期間，且本件競標路線補貼金額業經公路汽車客運審議委員(下稱客運審委會)詳細審查，其效力繼續存在等語。中南公司再於97年2月22日提出陳述意見書，主張其請求給付營運補貼差額，交通部上開97年2月5日函未為具體之准駁表示；經交通部以97年4月8日交路(一)字第0970003013號函(下稱97年4月8日函)覆略以：本件競標路線補貼款之相關行政救濟程序業已終結，不再處理等語。中南公司對之提起訴願，經行政院97年10月24日院臺訴字第0970091705號訴願決定(下稱97年訴願決定)以上開97年4月8日函非行政處分，而決定不予受理。中南公司乃以交通部對其95年11月13日申請函怠為處分為由，提起訴願，經行政院98年9月28日院臺訴字第0980094017號訴願決定(下稱系爭訴願決定)以本件競標路線補貼請求事項，交通部業以97年2月5日函重申該部依客運審委會決議所為原核定補貼金額處分之旨，並無應作為而不作為之情事，自程序上為不受理決定。中南公司不服，提起行政訴訟，經原判決將系爭訴願決定撤銷，並駁回中南公司其餘之訴。兩造分別就各自不利部分，提起本件上訴。
二、上訴人中南公司起訴主張：(一)其以95年11月13日申請給付補貼差額，惟交通部迄未為具體決定，乃提起課予義務訴願，系爭訴願決定自程序上駁回其訴願，顯有未洽。再該公司係經公路總局核准經營系爭路線，並不知補貼款核定主管機關為交通部，此為該公司以公路總局為被告提起行政訴訟，遭94年前案判決駁回之緣由，然交通部未曾以合乎行政程序法規定方式，通知其核定之補助款金額，致該公司無從即時提起行政救濟，不應由其負擔此程序上之不利益，而拒絕提供該公司救濟機會可能。至交通部提出之高雄區監理所(91)高監運字第9124657號函(高雄監理所91年函)，僅係說明該部及其下級機關曾有補貼款分配計畫之提出概算，並非行政處分，中南公司無以之為行政處分表示不服之可能與必要；另客運審委會所作之決議非屬行政處分，交通部亦僅為撥款之事實行為，本件實無行政處分存在。(二)公路總局89年11月16日核准函既經交通部核定在案，交通部應負有給付中南公司每年8,515,981元補貼款之義務，至多僅能逐年比例遞減5%之金額，中南公司對上開核准函存有信賴，不容交通部事後以片面修改行政規則方式任意減縮該公司應獲補貼金額之權利等語，求為判決：系爭訴願決定撤銷，交通部應作成給付中南公司14,223,211元，及自94年1月15日起至清償日止按年息5%計算利息之行政處分。
三、上訴人交通部則以：交通部對於中南公司95年11月13日申請函，業以系爭97年2月5日函回覆該公司，並無應作為而不作為之事由，中南公司提起訴願及行政訴訟，並無理由。又高雄區監理所91年至93年函告中南公司補貼金額之函文，應係授益處分性質，中南公司既未對之提起行政救濟，該等行政處分均已確定，中南公司自不得事後爭執。再者，不論依大眾運輸補貼辦法第12條或公路總局上揭89年11月16日核准函、公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損補貼審議及執行管理要點之規定，此一補貼金額之性質並非固定，且有上限。中南公司依大眾運輸補貼辦法第16條規定向該部申請補助，應由客運審委會按照該年度之預算及業者之補貼計畫實際執行情形，綜合審核決議後，再送交通部核定，是交通部並無給予中南公司任何補貼金額之承諾等語，資為抗辯。
四、原審撤銷系爭訴願決定，並駁回中南公司其餘之訴，係以：
(一)中南公司於91、92、93年分別向交通部申請補貼款金額各8,515,981元、8,090,182元及7,685,673元，交通部未曾以書面或其他方式通知該公司經核定准予發給之補助款金額；而客運審委會僅為公路總局之內部機關，該會於91、92、93年度各次會議審議上開各年度補貼金額之決議，僅屬機關內部所為之職務上表示，並不具備行政處分之要件；至交通部撥款匯入中南公司帳戶，僅為事實行為，亦難認係該部所為核給補貼款之行政處分；另高雄監理所91年函之性質屬行政計畫行為之一種，並不生何法律效果，中南公司即便間接得知其內容，亦無對之提起救濟之權能與必要。況中南客運公司先前於91至93年之申請，係就其主觀所欲申請上開各年度全部補助金額；至其因94年前案判決敗訴後，依該判決意旨提出95年11月13日申請函，係申請交通部給付補貼不足額及相關遲延利息，應為一個新的申請事件，自不受先前申請之拘束。(二)中南公司所為上開95年11月13日申請函，原經交通部以96年2月8日函駁回，該公司訴經訴願決定撤銷該函，並命交通部應就中南公司之請求為具體處理，而交通部據以作成之系爭97年2月5日函，雖無教示記載，惟其內容實際上即否准中南公司之申請，參諸司法院釋字第423號解釋意旨，應為行政處分；而系爭97年2月5日函因未為教示記載，中南公司無從判斷，再於97年2月22日提出之意見書，除主張系爭97年2月5日函未就其申請為具體准駁外，並表明如上開函為駁回其申請之處分，即以該意見書為訴願之表示，日後再補正訴願書等語，應認中南公司對系爭97年2月5日函已於法定期間內提起訴願至明，惟交通部未依訴願法第58條規定進行訴願程序，卻以97年4月8日函回復該公司，致中南公司誤以上開97年4月8日函為否准處分提起訴願，而遭97年訴願決定予以不受理，已有不當，嗣中南公司再以交通部就其95年11月13日申請函之申請，未於法定期間為准駁處分，再提起課予義務訴願，訴願機關未究明上情，且置中南公司於97年2月22日意見書已表明如系爭97年2月5日函為行政處分，即以該意見書為訴願之意思表示於不顧，未予實體審理，而以交通部系爭97年2月5日函已對中南公司之申請為回覆，並認該公司上開意見書未確切表明對該函提起訴願之意云云，自程序上為不受理決定，於法自有未合。(三)系爭訴願決定既有如前述之違誤，中南公司訴請撤銷該訴願決定，即無不合，應予准許。另交通部所為系爭97年2月5日函涉及系爭路線之補貼款爭議，當屬裁量處分，行政法院僅得審查行政處分是否違法，至其裁量是否適當，應由訴願管轄機關負責審查，而中南公司並未明白表示不欲就裁量之適當與否為爭訟，本件即應將系爭訴願決定撤銷，由訴願機關重為適法之決定；又本案既尚待受理訴願機關審查，程序未行，結論未定，則中南公司聲明請求判決撤銷原處分(即系爭97年2月5日函)，原審法院無法逕為准許，其此部分請求自應予駁回等詞，為其論據。
五、本院查：
(一)按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。……」「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦得提起訴願。」及「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」訴願法第1條第1項、第2條及行政訴訟法第5條分別定有明文。可知，人民依法請求行政機關作成特定行政處分，如行政機關駁回其申請或未於法定期間內作成准駁之處分，該申請人認為損害其權利或利益者，自得循序提起訴願及課予義務訴訟請求救濟；而課予義務訴訟制度之設計，旨在對於人民依法向行政機關申請而未獲核准之案件提供救濟之管道，故其所著重者，在於人民之申請最終能否獲得滿足，即行政機關是否作成人民所申請內容之行政處分，而達權利保護之功能。因此，對於人民依法申請而開始行政程序之案件，無論行政機關係駁回其請求或逾期未作成准駁處分、或以退件或命補正或其他方式等未直接表示准駁之情形，均屬申請未獲得滿足，則申請人均得依上述訴願法第1條第1項、第2條之規定，對於行政機關之否准處分提起訴願；或以行政機關怠為處分而提起訴願。故人民依法申請行政機關作成行政處分，若因行政機關於覆函未明確表示准否之意或未諭知救濟方法之教示記載，致申請人因無從辨別，而以行政機關怠於處分提起訴願，受理訴願機關自應依職權審究受理申請機關是否作成否准處分或係怠為處分，分別依上揭訴願法第1條第1項、第2條規定為審查決定，不得率以行政機關並無訴願人所指應作為而不作為情事為由，逕為不受理之決定。次按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。」業經司法院釋字第423號解釋闡釋在案。故行政機關作成之函文是否為行政處分，不應拘泥於該公文書所使用之文字，而應探求行政機關之真意，若行政機關對於人民請求作成行政處分之事項，雖未為具體准駁之表示，但如自其說明之內容，已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上效果者，即應認屬行政處分。
(二)復按「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。」「訴願人在第14條第1項所定期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願。……」及「訴願人應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願管轄機關提起訴願。……原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。」訴願法第14條第1項、第57條及第58條分別定有明文。經查，公路總局前以89年核准函准許系爭路線由中南公司經營，該公司以其於91年至93年營運期間，公路總局未按89年核准函承諾之數額核撥補貼款，對之提起給付訴訟，經原審法院94年前案判決以被告當事人不適格及訴訟類型選擇錯誤，而駁回中南公司之訴確定，嗣中南公司以95年11月13日申請函請求交通部給付補貼差額及遲延利息，經該部以97年2月5日函覆知略以：本案前經94年前案判決駁回該公司之訴確定，且本件競標路線補貼金額業經客運審委會詳細審查，其效力繼續存在等語；中南公司旋於97年2月22日提出陳述意見書，主張上開97年2月5日函未就其請求為具體准駁表示，並敘明如該部認為該函係駁回之處分，即以此陳述意見書為訴願之意思表示，日後再行補正符合法定程序之訴願書等語，嗣交通部97年4月8日函僅回復重申本件相關行政救濟程序業已終結，不再處理等語，中南公司即對上開97年4月8日函提起訴願，經訴願機關97年訴願決定以該函非行政處分而決定不受理後，中南公司乃以交通部就其95年11月13日申請函怠為處分為由，而提起本件課予義務訴願等情，已經原審認定甚明，核與卷內證據並無不符，則中南公司95年11月13日申請函請求交通部發給補貼差額及遲延利息，係請求交通部核准發給不足之補貼款，應為一個新的申請事件，而依交通部所為系爭95年2月5日函覆知以：本件競標路線補貼事件已終結，且補貼金額經客運審委會詳細審查，其效力繼續存在等內容，已足認有駁回中南公司請求之表示，並對外發生效力，系爭97年2月5日函即應具行政處分性質甚明；且因交通部未於該函諭知救濟方法之教示記載，中南公司於97年2月22日提出之陳述意見書，已表明該函如為駁回處分，即以該意見書為訴願之意思表示，經核並未逾越30日之提起訴願期間，依上揭訴願法第57條之規定，自已發生訴願繫屬之效力。
詎交通部既未覆知中南公司令其補提訴願書進行訴願，亦未依上揭訴願法第58條規定處理該訴願案，僅以97年4月8日函回覆重申本件相關行政救濟程序業已終結，不再處理等語，致中南公司誤認上開97年4月8日函為否准處分而提起訴願，遭訴願機關97年訴願決定以該函非行政處分而決定不受理後，中南公司乃以交通部怠為處分為由，而提起本件課予義務訴願，足見本件全因交通部之延宕疏誤，致中南公司重覆向訴願機關提起訴願，惟揆諸上揭說明，中南公司提出上開95年11月13日申請函，其目的在請求交通部作成准予發給補貼款差額及遲延利息之處分，無論交通部以系爭97年2月5日函駁回其請求或未作成准駁處分，中南公司之申請均未獲得滿足，該公司即得以交通部為對造提起訴願；且該公司對於交通部以系爭97年2月5日函駁回其請求，已於法定期間內提起訴願，而發生訴願繫屬之效力，訴願機關自應就中南公司申請給付補貼款差額有無理由及系爭97年2月5日函有無違法不當，進行實體審理而為決定。則原判決以訴願機關未審究上情，認系爭97年2月5日函已對中南公司之申請為回覆，且該公司97年2月22日提出之陳述意見書未確切表明對該函提起訴願之意云云，而謂交通部就中南公司申請補發本件競標路線補貼款請求，並無訴願法第2條第1項所定應作為而不作為之情形，自程序上為不受理決定，核有違誤，將系爭訴願決定撤銷，由訴願機關就本案實體理由審酌後另為適法之決定，於法並無不合。交通部上訴意旨謂系爭97年2月5日函之救濟與本案不同，原判決逕認訴願機關應一併審理，容有違誤云云，無非係其一己主觀之見解，其據以指摘原判決有適用法律錯誤之違法云云，並無可採。又查客運審委會僅為公路總局之內部機關，並無作成行政處分之權能，該審委會於91、92、93年度審查補貼金額會議所為之決議，僅屬該機關內部所為之職務上表示，並不具備行政處分之要件，中南公司無法對之提起行政爭訟請求救濟，業據原判決認定甚明，核無不合，交通部上訴意旨再就已經原判決詳為論述之事項，復執陳詞為爭議，指摘原判決違法云云，亦無可取。
(三)又按，依行政訴訟法第5條規定提起課予義務訴訟，以經訴願之前置程序為必要，若未經訴願程序即逕行提起課予義務訴訟，其起訴即屬不備要件；故而，原告提起之課予義務訴訟，雖曾經訴願之前置程序，若該訴願決定遭撤銷，而應由訴願決定機關再為決定者，因高等行政法院得就原告請求判決撤銷「原處分」及「被告應依原告申請作成行政處分」為實體審查之要件尚未具備，且訴願重為決定結果，原告亦不當然有再訴請撤銷原處分或命被告作成行政處分之利益，故高等行政法院尚無從對原告所為撤銷原處分或課予義務之請求為實體審究，甚至為原告勝訴之判決。本件關於兩造當事人間申請發給補貼差額之爭議，中南公司因交通部未依其95年11月13日申請函之請求作成處分，循序提起本件課予義務訴訟，經原審以中南公司對系爭97年2月5日函已合法提起訴願，訴願機關應就上開函有無違法不當及中南公司申請給付補貼款差額有無理由為實體決定，認系爭訴願決定自程序上駁回於法有違，將系爭訴願決定撤銷，命訴願機關就本案實體理由審酌後另為適法之決定，核無不合，業經本院論述如前，則中南公司所提本件申請發給補貼差額之請求，已因系爭訴願決定經原判決撤銷而回復至未為訴願決定之情況，依上開說明，原審法院無論對於系爭97年2月5日函或中南公司請求交通部作成准予發給補貼差額及遲延利息部分，均尚無從為實體之審究，而對於中南公司請求交通部作成發給補貼差額及遲延利息之行政處分為有無理由之判決，故原判決撤銷系爭訴願決定，僅屬程序判決，無庸於主文併為駁回中南公司上開課予義務請求之諭知；且原判決主文亦未諭知駁回中南公司此部分課予義務之請求（原判決主文諭知駁回「原告其餘之訴」者，係指中南公司請求撤銷原處分即系爭97年2月5日函部分，詳後述)，則中南公司上訴意旨謂系爭97年2月5日函未就其申請案是否有實體上理由為判斷，原判決理由論列本件應由訴願機關另為實體審查即無必要，據以指摘原判決未就其申請之實體主張有無理由為審查，逕予駁回其此部分之訴，於法有違云云，尚無足取。惟按，行政訴訟法第188條第1項規定：「行政訴訟除別有規定外，應本於言詞辯論為之。」另民事訴訟法第388條規定：「除別有規定外，法院不得就當事人未聲明之事項為判決。」依行政訴訟法第218條規定，於行政訴訟亦準用之。中南公司於原審言詞辯論所為之聲明係：「1.系爭訴願決定撤銷。⒉被告應作成核給原告營運補貼差額14,223,211元，及自94年1月15日起至清償日止，按年息5%計算利息之行政處分。」（見原審二卷第51頁），並未聲明請求判決撤銷系爭97年2月5日函之處分，原審亦未依職權向中南公司闡明交通部就其申請核給補貼差額，業以系爭97年2月5日函否准其請求，並非怠為處分，令中南公司併為請求撤銷原處分即系爭97年2月5日函之聲明，卻於判決理由謂「本案既尚待受理訴願機關加以審查，程序未行，結論未定，則原告聲明請求判決撤銷原處分，本院無法逕為准許，原告此部分之請求，為無理由，應予駁回。」云云，而於判決主文諭知「原告其餘之訴駁回」，已超過中南公司聲明請求判決事項之範圍，而構成訴外裁判之違法。
(四)綜上所述，原判決關於駁回中南公司其餘之訴〔即中南公司請求撤銷原處分(即系爭97年2月5日函)〕部分之判決，係對於中南公司未聲明請求判決事項而判決，構成訴外裁判之違法，中南公司指摘原判決此部分違背法令，求予廢棄，為有理由，自應由本院予以廢棄。至於原判決關於撤銷訴願決定部分，核無違誤，交通部就該部分指摘原判決違法，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴人中南公司之上訴為有理由、上訴人交通部之上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國100年12月15日
最高行政法院第六庭
審判長法官林茂權
法官楊惠欽法官吳東都法官陳金圍法官蕭惠芳以上正本證明與原本無異中華民國100年12月16日
書記官葛雅慎