裁判字號：最高行政法院98年判字第1213號判決
裁判日期：民國98年10月08日
裁判案由：勞保
最高行政法院判決
98年度判字第1213號上訴人甲○○訴訟代理人 黃旭田 律師被上訴人勞工保險局代表人乙○○上列當事人間勞保事件，上訴人對於中華民國96年10月24日臺北高等行政法院96年度訴字第904號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決除關於請求撤銷訴願決定及原處分暨該訴訟費用部分外，餘均廢棄，發回臺北高等行政法院。
其餘上訴駁回。
駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人於民國95年10月23日函請被上訴人發還勞保醫療費用共計新臺幣（下同）13,405,635元，及IBM-386電腦主機壹台之損害賠償金4,000,000元，並計付利息。案經被上訴人於95年11月1日以保給命字第09510237640號函（下稱95年11月1日函）上訴人略以：「……二、……全案業經最高法院於91年8月8日判決上訴駁回確定在案。本局爰依貴我雙方79年6月7日簽訂之協議書並依臺閩地區勞工保險特約醫療院所合約書（下稱系爭合約書）及勞工保險條例第70條規定，向該院追繳詐領之醫療給付4,468,545元及2倍行政罰鍰8,937,090元，共計13,405,635元，並以92年9月15日保給命字第09260031430號函（下稱92年9月15日函）核定在案，合先說明。三、又南港綜合醫院（下稱南港醫院）前暫置本局多年之IBM-386電腦主機壹台，因無法判讀，本局前於85年12月24日即以保給字第6029024號函（下稱85年12月24日函）請台端速派人領回，嗣於95年3月13日復以保給命字第09560154350號函（下稱95年3月13日函）催儘速告知處理方式，惟遲未獲復，請於文到15日函復，否則本局不再負保管責任。四、依照行政程序法第173條規定，……本案既經最高法院判決確定，本局行政處分亦已告確定，台端以同一事由一再聲明異議，依前開規定，嗣後本局不再函復。」等語。上訴人不服，提起訴願，經行政院勞工委員會以被上訴人95年11月1日函，僅係被上訴人就上訴人請求發還勞保醫療費用及IBM主機乙台事項之回復，並未創設新的法律效果，非屬對上訴人所為之單方行政行為，爰作成訴願不受理之決定。上訴人仍然不服，提起行政訴訟，除請求撤銷訴願決定及「原處分」(即被上訴人95年11月1日函)外，先位聲明請求被上訴人給付上訴人17,405,635元暨自78年10月1日起至清償日止之遲延利息；備位聲明請求被上訴人應作成准許返還扣留上訴人13,405,635元及自78年10月1日起至作成行政處分日止之遲延利息之行政處分，及作成准許給付上訴人4,000,000元及自78年10月1日起至清償日止法定遲延利息之行政處分，經原審以96年度訴字第904號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）被上訴人於最高法院91年度台上字第4377號判決後，作成92年9月15日函通知南港醫院應返還醫療給付及處以罰鍰共13,405,635元，並逕自於保留款內扣除，屬第1次行政處分。被上訴人85年2月1日85勞醫字第6001510號函（下稱被上訴人85年2月1日函）及前臺灣省政府85年2月1日（下稱臺灣省85年2月1日函）85保醫字第181199號函均未曾送達南港醫院，被上訴人復稱曾以92年9月15日函上訴人云云，然上開3函均未曾提及有關IBM-386電腦主機乙事，是以95年11月1日函之理由，已有變更或添加內容，實質上已為另一行政處分，係屬第二次裁決，得作為爭訟之對象。（二）上訴人之父 鄞成業 於66年11月1日正式以18,000,000元價格，將南港醫院所有房地產權讓售與上訴人，且於鄞成業過世後，南港醫院與被上訴人間公文往返均係以上訴人名義為之，另上訴人所涉刑事案件，亦均以上訴人為實際負責人，亦有臺灣高等法院88年度重上更(五)字第193號判決及最高法院91年度台上字第4377號判決可參。再者，上訴人之父將該院及相關之物移轉予上訴人，亦有上訴人之父66年10月23日手寫稿可稽，上訴人之大弟 鄞義賓 亦知此事，足認上訴人實為南港醫院所有人，上訴人自得以自己名義提起訴訟。又被上訴人92年9月15日函及95年11月1日函，雖分別以「南港醫院代表人甲○○」及「甲○○」為受文者，實則對象均為上訴人。另被上訴人稱其以78年8月30日(78)勞醫字第148158號函（下稱78年8月30日函）終止合約云云，惟該意思表示並未送達相對人即上訴人，故其自不生效力。
三、被上訴人則以：（一）訴外人鄞成業（即南港醫院負責人）於77年9月24日與被上訴人簽訂之系爭合約書，為被上訴人特約乙型住診醫療院所，負責醫師為鄞成業本人，其組織型態依75年11月24日公布之醫療法第4條及第24條規定為獨資。嗣臺灣士林地方法院檢察署檢察官以南港醫院實際負責人甲○○（即上訴人）及其他人員涉有不法方式向被上訴人詐領醫療費用達500餘萬元情事，以78年度偵字第4555號起訴書起訴。被上訴人乃依前開合約書第26條第1項第5款約定，以78年8月30日函終止合約，雙方（即被上訴人與南港醫院負責人鄞成業）並於79年6月7日協議，自應付該院醫療費用內保留15,000,000元，俟刑事判決確定結果，將應追繳之數額扣除後，返還該院。又被上訴人曾以85年2月1日函向該院追繳詐領之醫療費用，另依勞工保險條例70條規定，經前臺灣省政府以85年2月1日函併處以2倍罰鍰。又上訴人所涉刑事案件經最高法院91年度台上字第4377號判決確定。（二）與被上訴人簽訂合約及協議者係鄞成業（即上訴人之父），並非上訴人，而上開合約之醫療費用為財產權，鄞成業既已於89年11月16日死亡，依民法第1148條及第1151條規定，其權利與義務應由全體繼承人承受，並為公同共有。上訴人稱其受讓鄞成業所有南港醫院之動產與不動產云云，乃屬渠等間內部關係，並未通知被上訴人更易契約當事人，對被上訴人並無拘束力，上訴人自不得以此為據，自稱為上開合約之當事人。（三）縱使上訴人主張95年11月1日函為第二次裁決，惟上訴人於92年8月21日致函被上訴人，經被上訴人以92年9月15日函回復上訴人，上訴人未提起行政救濟，當已告確定。上訴人復以同一事件於95年10月23日致函被上訴人，則被上訴人上開95年11月1日函復上訴人，其性質即屬觀念通知之重覆處分，故上訴人提起本件訴訟不合程序。又因上訴人自稱係南港醫院之代表人，向被上訴人申請發還醫療費用，被上訴人方在92年9月15日函說明四，請其檢具全體繼承人或其他依法得繼受原行政處分所涉權利或利益之人共同出具收據及繼承系統表等相關資料，以憑辦理撥付事宜，且該函已送達上訴人委任之 鄭潤祥 律師收受，上訴人對該函並未提起行政救濟等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）經核95年11月1日函文之性質，乃被上訴人就上訴人請求發還勞保醫療費用及IBM-386電腦主機壹台乙節，說明先前被上訴人已依最高法院91年8月8日判決，以92年9月15日函核定追繳詐領醫療給付及2倍行政罰鍰在案，並曾以85年12月24日函及95年3月13日函請領回電腦主機或儘速告知處理方式，另請上訴人於文到15日函復處理方式，否則被上訴人不再負保管電腦主機之責，復告知將依行政程序法第173條規定不再函復之立場。95年11月1日函僅係單純之事實敘述或理由說明，既不因該項敘述或說明而創設新的法律效果，自非上訴人所稱第二次裁決，難謂其屬行政處分性質。訴願決定從程序上予以不受理，於法自無不合。上訴人復對之提起行政訴訟，求為判決撤銷訴願決定及95年11月1日函，暨請求判命被上訴人作成「准許返還扣留上訴人13,405,635元及自78年10月1日起至作成行政處分日止按年利率5%計算之利息之行政處分」及「准許給付上訴人4,000,000元及自78年10月1日起至清償日止按年利率5%計算之利息之行政處分」（即上訴人備位聲明第2項、第3項之課予義務訴訟部分），均非合法，應予駁回。（二）本件上訴人係主張本於其與被上訴人間之行政契約，依行政訴訟法第8條規定，逕提給付訴訟，請求被上訴人給付勞保醫療費用13,405,635元及其利息。經查，被上訴人依其組織法規係國家機關，為執行其法定之職權，就辦理勞保醫療業務，與各醫療院所締結合約，約定由醫療院所提供被保險人勞保住院及門診診療業務，以達促進勞工健康、增進公共利益之行政目的，故此項合約具有行政契約之性質（司法院釋字第533號解釋，其意旨可資參照）。上訴人固主張其得本於上開行政契約，請求被上訴人給付勞保醫療費用及利息，但查，本件行政契約之兩造當事人，係訴外人「鄞成業即南港醫院」與被上訴人，上訴人並非契約當事人，且南港醫院之負責人（負責醫師）為訴外人鄞成業，未曾辦理變更登記，依法上訴人自不具行政契約之權利義務主體地位，基於債之關係相對性，乃特定人得請求特定人為債之給付，是本件上訴人本於上開行政契約而提起給付訴訟之當事人不適格，欠缺訴權存在之要件，應認其訴為無理由而駁回之。又上訴人提起撤銷訴訟，並不合法，已如前述，則上訴人合併請求電腦主機價值4,000,000元之損害賠償及其利息部分，即失所附麗等由，而駁回上訴人在原審之訴。
五、本院按：
(一)原判決就被上訴人95年11月1日函並非行政處分，已敘明其得心證之理由，核無不合。上訴人以該函為行政處分請求撤銷該函及訴願決定，即屬無據。原判決駁回此部分之請求，於法無不合。至該函於「說明三」通知上訴人告知上訴人之IBM-386電腦主機之處理方式，並無關何實體事項之內容或理由，自無對被上訴人之何決定增加內容或變更理由問題。上訴意旨指摘被上訴人92年9月15日函未曾提及有關上訴人之IBM-386電腦主機之事，故95年11月1日函乃對此加以說明決定，其理由已有變更或添加內容，實質上已為另一行政處分，要屬第二次裁決無疑，自得作為行政爭訟之對象，原判決未審及此，有行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規或適用不當之違背法令云云，並不可採。
(二)行政訴訟法第41條：「訴訟標的對於第三人及當事人一造必須合一確定者，行政法院應以裁定命該第三人參加訴訟。」此規定係法律明定，在訴訟標的對於第三人及當事人一造必須合一確定之情形，藉由命第三人訴訟參加，取得屬於當事人之參加人地位(同法第23條)，以補正在固有必要共同訴訟，非全體共同訴訟人一同起訴或被訴有當事人不適格之瑕疵。是以在依上開規定之參加訴訟，準用同法第39條關於必要共同訴訟之規定(同法第46條參照)。因此，事實審法院就訴訟標的是否對於第三人及當事人一造必須合一確定，應依職權查明，以決定是否應命第三人參加訴訟。又繼承人有數人時，在分割遺產前，各繼承人對於遺產全部為公同共有(民法第1151條)。依原判決認定之事實，上訴人資為先位請求被上訴人給付勞保醫療費用13,405,635元及其遲延利息依據之臺閩地區勞工保險特約醫療院所合約書，其兩造當事人係獨資之訴外人鄞成業即南港醫院與被上訴人。而被上訴人於原審陳述鄞成業於89年11月16日死亡，且依上訴人於原審之陳述，鄞成業有數繼承人，非僅上訴人一人而已。果如此，上開本於臺閩地區勞工保險特約醫療院所合約書所生之勞保醫療費用13,405,635元及其遲延利息給付請求權（不具一身專屬性），於鄞成業死亡後，為其繼承人所公同共有，此部分請求係屬訴訟標的對於上訴人及其他繼承人必須合一確定，原審法院應以裁定命其他繼承人參加訴訟，以補正鄞成業之其他繼承人未一同起訴，當事人不適格之瑕疵。另上訴人請求被上訴人給付電腦主機價值4,000,000元之損害賠償部分，損害賠償之原因事實如發生於鄞成業死亡前，則此項損害賠償請求權為繼承人所公同共有；損害賠償之原因事實如發生於鄞成業死亡後，則此項損害賠償請求權係因其繼承人所公同共有之電腦主機所有權所生，亦屬繼承人所公同共有。此部分請求亦屬訴訟標的對於上訴人及其他繼承人必須合一確定，原審法院亦應以裁定命其他第三人參加訴訟，以補正鄞成業之其他繼承人未一同起訴，當事人不適格之瑕疵。詎原審法院逕以當事人不適格駁回上訴人此部分之訴，判決不適用行政訴訟法第41條不當。
(三)行政訴訟法第7條：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」此規定所稱之「行政訴訟」，並不限於撤銷訴訟及課予義務訴訟，尚包括一般給付訴訟。惟該合併提起之損害賠償如係國家賠償訴訟，則必須是基於與該行政訴訟同一原因事實，始得提起。此際，如該行政訴訟因有行政訴訟法第107條第1項第2款至第10款情形而不合法經駁回者，該國家賠償訴訟部分則不合法一併駁回(本院98年6月份第1次庭長法官聯席會議決議參照)。上訴人請求被上訴人給付電腦主機價值4,000,000元之損害賠償部分，未主張其請求權依據，原審法院亦未闡明其為主張，是上訴人此部分是否依國家賠償法為請求，尚有未明。而依原判決認定之事實，上訴人請求撤銷之被上訴人95年11月1日函，係對上訴人函請被上訴人發還勞保醫療費用13,405,635元及IBM-386電腦主機壹台之損害賠償金4,000,000元，並計付利息所為之回覆。足見上訴人請求被上訴人給付電腦主機價值4,000,000元之損害賠償之原因事實，早在被上訴人95年11月1日函之前已存在。換言之，上訴人請求撤銷被上訴人95年11月1日函之行政訴訟，與請求被上訴人給付電腦主機價值4,000,000元之損害賠償，非出於同一原因事實，即令該項損害賠償請求係基於國家賠償法，顯非屬依行政訴訟法第7條提起行政訴訟，再合併(附帶)提起基於同一原因事實而生之國家賠償請求。原判決以請求撤銷被上訴人95年11月1日函之撤銷訴訟不合法，即認該損害賠償請求失所附麗而應予駁回，尚有未合。
(四)從而，原判決關於撤銷訴願決定及原處分請求部分，並無違背法令之情形，上訴意旨求予廢棄，此部分為無理由，應予駁回。至原判決關於上訴人先位聲明請求被上訴人給付17,405,635元(勞保醫療費用13,405,635元及電腦主機價值4,000,000元之損害賠償)及其遲延利息部分，則有適用法規及不適用法規不當之違背法令事由，其或為上訴意旨所指摘，或為本院依職權調查所得，上訴人求予廢棄，此部分為有理由，應予廢棄。另原判決關於備位聲明部分，即請求被上訴人作成返還及給付共17,405,635元行政處分及其遲延利息部分，係以上開先位聲明無理由為條件，始得為判決，原判決關於先位聲明部分既遭廢棄，就備位聲明之判決部分，亦應一併廢棄。因廢棄部分，上訴人之請求有無理由，尚須由原審法院調查事實，自應發回原審法院更為審理。
六、據上論結，本件上訴為一部有理由、一部無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第260條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年10月8日
最高行政法院第五庭
審判長法官黃璽君
法官林文舟法官鄭忠仁法官吳東都法官陳金圍以上正本證明與原本無異中華民國98年10月9日
書記官郭育玎