裁判字號：高雄高等行政法院104年訴字第484號判決
裁判日期：民國105年12月01日
裁判案由：土壤及地下水污染整治法
高雄高等行政法院判決
104年度訴字第484號105年11月17日辯論終結原告敬惠工業股份有限公司代表人 王壽美 訴訟代理人陳魁元律師被告臺南市政府代表人 賴清德 訴訟代理人 張訓嘉 律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國104年9月22日環署訴字第1040042517號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣臺南市○○區○○段2085、2086、0000000000000000000000000000號土地（其中2087、2088、2089等3筆地號為原告所有、2085地號為訴外人 吳宗璟 所有、2086地號為訴外人 王正傳 所有、2095地號為訴外人和昌精密股份有限公司所有、2096地號為訴外人 方福裕 所有），經行政院環境保護署（下稱環保署）委託財團法人工業技術研究院（下稱工研院）執行「應用環境鑑識技術調查含氯碳氫化合物污染場址之污染來源計畫」，經工研院於民國103年8月作成「臺南市安定區地下水三氯乙烯污染來源鑑識報告」（下稱系爭鑑識報告）結果為：2087地號土壤中三氯乙烯濃度373毫克/公斤，超過土壤污染管制標準60毫克/公斤；地下水中三氯乙烯濃度2085地號19.7毫克/公升、2087地號2.21毫克/公升、2088地號0.12毫克/公升、2089地號0.731毫克/公升、2095地號0.291毫克/公升、2096地號0.744毫克/公升，均超過第二類地下水污染管制標準0.05毫克/公升；另考量地下水流動特性，建議2086地號應一併公告進行管制。環保署乃於103年11月21日召開「臺南市敬惠工業股份有限公司後續公告討論會議」，結論認經調查結果判定為污染來源明確，乃以103年12月1日環署土字第1030101071號函請被告依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）相關規定儘速進行場址公告及劃定管制區事宜。被告乃據以依土污法第12條第2項、第16條、第17條暨同法施行細則第10條規定，以104年4月7日以府土環字第0000000000A號函檢送同日府環土字第0000000000B號及第0000000000C號公告（即本件原處分）通知原告安定段2087地號為土壤污染控制場址及污○○○區○○○段20
85、2086、2087、2088、2089、2095、2096等7筆地號為地下水污染控制場址及污染管制區，並自公告日起對管制區內之土地使用及人為活動予以管制或限制。原告對原處分公告其所有安定段2087地號土地為土壤污染控制場址及污染管制區，原處分公告其所有安定段2087、2088、2089地號土地為地下水污染控制場址及污染管制區不服，遂循序提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
(一)依土污法第12條第2項規定，唯有「土壤污染或地下水污染來源明確」且「其土壤或地下水污染物濃度達管制標準者」二項要件均具備時，主管機關始可公告為控制場址。被告僅以原告所有2087、2088、2089地號土地地下水中三氯乙烯濃度檢測值超標為依據，即認定污染源來源明確，有未盡調查之重大違誤，應予撤銷。蓋依土污法施行細則第8條規定及土污法之立法目的，所謂「污染來源明確」，應係指該污染之物質係從何而來，亦即已有確實之資訊可判斷或確認造成污染之根源（參本院100年度訴字第377號、最高行政法院101年度判字第548號、102年度判字第50號判決）。原告於82年停業後，未在系爭土地從事任何營業活動，且在停業前，亦未曾從事可能產生「三氯乙烯」污染物之營業活動，此有改制前臺南縣政府99年10月20日府環水字第0990226306號函「單就貴公司(即原告)僅從事桌巾及相關製品裁剪、縫紉及加工之運作行為研判，初步排除與台南縣○○鄉○○段○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○號場址地下水檢出三氯乙烯污染物之直接相關性」可稽，足證原告並無製造污染物之行為。
(二)系爭鑑識報告主觀認定污染來源就在2087地號內，地下水流向是向東或東北由控制場址流出，此種認定方式不僅不客觀，亦與環保署廢棄工廠土壤及地下水污染潛勢第四期調查計畫報告中圖98-47-5所指「本區域依水位圖推估地下水流向大致由東南向西北」明顯不符。又系爭鑑識報告圖六「廠址之汙染概念俯視圖」亦與99年度土壤及地下水汙染調查及查證工作計畫報告圖五「敬惠工業及附近區城地下水中TCE污染濃度模擬推估分布示意圖」明顯不符，可見行政機關早已主觀認定污染源在2087地號內，主導各式調查去支持其主張，並非用事實證據來認定污染源。
(三)本件重點在污染來源之確認，後續方能調查其傳遞路徑與可能污染範圍，進而適當處理污染問題，然行政機關已先設定污染來源於原告廠內之立場，系爭鑑識報告之可信度令人起疑：
1、由證人 許心蘭 博士（即工研院環境污染鑑識研究室資深研究員、系爭鑑識報告製作人）於105年2月23日及同年6月8日到庭證述：「（法官問：環保署委託你們這個計畫之內容是什麼？希望透過這個計劃瞭解何事項？）主要的目的是釐清污染來源的位置，並沒有預設什麼地方，所以我們依據過去所有的資訊，再加上我們找到的資訊，來找出污染來源。」「（法官問：所謂過去的資訊所指為何？）我們接這個計畫之前所有的調查資訊，譬如說：環保署之前有調查過，環保局也有作地下水的調查等資料。」「（法官問：這些資料都有交給你們？）是的，有具體的檢測資料。」「（法官問：檢測地點與找尋污染來源是否為二件事情？）來源有其分佈位置，而位置就是地點，但就我的認知，地點是一個點，位置是一個分佈的概念。」等語可知，工研院受委託釐清污染來源，所收集的資料都是前案（本院100年度訴字第377號）敗訴所檢測的資料，僅以原告廠區的位置做為調查的地點，沒有就原告廠區範圍以外的地點做MIP檢測，故系爭報告恐有先入為主的錯誤。
2、再由「（法官問：妳於系爭土地有找到污染來源是在土壤，為何三氯乙烯會存在於土壤中？）因為這個場址是被處理過的，我們無法知道三氯乙烯的純相從哪裡來的，也無法連結到污染行為人，所以我們僅能就現地找尋污染來源。」「（法官問：請你說明是如何透過科學調查的方式，將地下水源與系爭土地的土壤間的污染做連結？又採樣點是如何選定？）調查是分階段的，我們有歷史的地下水污染濃度的資訊，再增加幾口井以取得更多的數據資料，我們就可以從這些地下水的資訊去限縮判斷污染來源的範圍，並在這個範圍中利用MIP的篩選，而該儀器是針對地下水不同的深度，就其污染做細部的調查，我們至少有作6點的MIP。」「法官問：何謂MIP？）就是針對鹵素濃度的偵測設備，從地表往下緩慢的推進，在推進的過程中一直偵測，而鹵素在自然環境中很少存在，而這個場址有採過水樣，所以我們知道有含氯的污染物存在，所以才會用這種偵測器來篩選，在每一個深度都可以告訴我資訊。」「（法官問：最深是到那一個深度？）最深打到10米，一般污染來源會跟高濃度的土壤有關，而要採到高濃度的土壤很困難，所以我先鎖定位置再鎖定深度的方式來調查。」「（法官問：MIP的取樣點有幾個點？）至少有6點。」「（法官問：有無其他輔助的採樣？還是只有那6個採樣點？）不只6個點，從MIP所採到高濃度的地方，我們馬上去採水樣，再送實驗室檢測確認此高訊號是否反應高濃度的三氯乙烯濃度，所以我們才得以確認污染來源就在該處附近，故採土壤樣品的時候，才會鎖定那個地號及深度。」等語可知，系爭鑑識以歷史地下水濃度的資訊再加上新取得的數據資料，然後再限縮判斷並以污染濃度較高之被污染土壤當做是污染來源的範圍，無異是先射箭再畫靶，因為由證人的供述，其所執行的檢測僅能調查土壤及地下水污染分佈，及土壤中之純相三氯乙烯與地下水中溶解相三氯乙烯關係，該檢測根本無助於釐清污染物真正來源，因此系爭鑑識報告所作成的結論有違論理法則。
3、本院100年度訴字第377號已明確說明土污法施行細則第8條規定，自非指場址內確有污染之物質或該污染之物質其位置已屬明確而言，其應係指該污染之物質係從何而來，亦即已有確實之資訊可判斷或確認造成污染之根源，否則土污法第12條第2項僅須規定場址之地下水污染物濃度達地下水污染管制標準者，主管機關即得公告為控制場址，而地下水污染來源明確之規定將成為贅文，無適用之餘地。系爭鑑識報告結論，僅能認定土壤中污染物與水中污染物來自同一污染源，被告因此認定2087地號土壤為污染來源，即有違誤。
4、再從證人作證時陳稱：「（原告訴訟代理人問：請法官（以電子卷證方式提示本院卷第428-429頁之陳報事項於電子螢幕上）請證人就問題一：土壤呈現紅色，就一定可以證明是DNAPL的存在？有無例外？有無可能是土壤含其他金屬而導致土壤變成紅色？）我們使用的染劑是屬於油溶性的染劑，除非碰到油相的東西，不然不會顯色，所以這是美國用來測試環境裡面土壤中有無含DNAPL的方法，至於染劑是否會受到土壤中重金屬的影響，其實土壤中存有的重金屬譬如有鈣，如果會受到影響，應該是整片都會顯色才是，而不會只有局部，故可以彰顯其不會受到土壤裡面重金屬的影響。」「（原告訴訟代理人問：經過你們測試只有局部呈現紅色，是否表示DNAPL只有局部？）是的，是零星分散在土壤中。」「（原告訴訟代理人問：是否就妳的檢驗，有DNAPL才會呈現紅色？）是的，必須有油相的存在，並搭配這個地方的化合物檢測，經檢測的結果含有非常高的三氯乙烯，如果有石油的存在，會也呈現紅色，畢竟它也是油相而非水相，但如果經過分析也可以知道，可是沒有檢測出有石油存在。」等語可知，原告廠內的土壤檢測呈現少數紅色，只能說明可能有DNAPL存在，而且是零星分散在土壤中，既然會零星分散在土壤中，就表示也有可能分散在非原告廠區位置的土壤。
5、另證人證述：「一開始的範圍並非針對原告，包括場外部分，而102年當時最高濃度是在原告的東側，是在做MIP限縮的時候，高濃度才指向原告場內。」等語，可證明在工研院受囑託調查之前，污染濃度最高處是在原告廠區外的東側位置（19.7mg/L），但證人在做MIP限縮時，就該東側位置有無做MIP？如果有，其數據及結果為何？均未見系爭鑑識報告說明，被告遽採不利原告之證據，尚嫌速斷。
6、由證人證述：「向上游追查這是原則，但尚須參考水流是否為穩定的方向，如果是農地或是下雨都有可能改變水流，如果評估時間點剛好有改變流向的話，可能會錯估，所以還是會搭配監測井去看MIP顯示2087地號那邊濃度最高的地方去找尋，並在MIP的地方做多深度的採樣，也驗證那個地方地下水濃度很高。我之所以這樣做是因當時MIP測出濃度很高的地方沒有設監視井，而MIP可以告知的不是污染濃度，而是地下水中所含鹵素濃度，故需要再去驗證是否正相關。」等語可知，系爭鑑識報告結論是原告廠區內污染濃度最高再搭配MIP所測得地下水滷素含量最高所下的結論。但地下水濃度高，可能是土壤污染，也可能外地移流進來，即使是土壤溶解污染，也有可能是其它被同一污染源污染之土壤所致，斷不能以此斷定原告廠區2087地號為污染源。此由證人證稱：「土壤因地下水含有三氯乙烯流動經過導致污染，學理上確實有可能發生，土壤也有可能會吸附相（吸附造成），但我們從2087號採到的是純相的DNAPL，而因吸附造成的濃度都比較低。」等語益明。
7、至證人證述沒有在場址外找到另外的污染團塊，應係其所為推測，並非實際檢測之結果，因為場址外土壤範圍並沒有全部採樣檢測。且證人也說三氯乙烯一般移動都是在洩漏初期，所以如果沒有明確查出污染物三氯乙烯洩漏及傳遞途徑，如此將無法正確判斷污染物可能存在之全部範圍，事後之檢測均只是技術上推論，可能存在許多的誤差。此觀之前經本院100年度訴字第377號判決撤銷之調查報告及本件系爭鑑識報告，兩份報告推估污染分佈圖即有明顯之差異，且均未就污染來源予以調查，反而以被污染土壤及地下水三氯乙烯濃度高低推論，顯然失真。
8、由證人證述：「污染物在地下並非僅有流動，還有擴散的作用，而擴散是與流動方向無關，所以會向四面八方擴散污染，如果有地下水流動，會造成污染較大，而上游比較會受限。而擴散的原理就像煮了一盤菜，縱然沒有風，四周還是會聞道香味。」等語可知，系爭鑑識報告應該只能證明2087地號土壤污染濃度比其它調查位置高，但污染物有擴散作用，所以不能排除2087地號是遭不明污染源以不明傳遞方式所污染，因此雖然本次調查依碳、氯同位素分析方法呈現線性關係，僅能證明土壤與地下水污染為同一來源，但並無法確認造成本場址污染之根源，故系爭鑑識報告不適合用來證明2087地號土地為污染源等情。並聲明判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以︰
(一)原處分公告安定段2087地號為土壤污染控制場址及污○○○區○○○段2087、2088、2089地號土地為地下水污染控制場址及污染管制區，於法有據：
1、依最高行政法院103年度判字第271號判決意旨，土壤係一固定位置之介質，其污染地點係屬固定，並無污染來源不明確之問題，與地下水係一流動介質，其污染源不固定，兩者性質並不相同，此觀土污法第17條將「土壤污染管制區」與「地下水污染管制區」加以區分，及土污法第27條將「污染來源不明確者」限於地下水污染，而不及於土壤污染，及土污法施行細則第8條將「污染來源明確」之定義限於地下水污染，而不及於土壤污染等規定自明。再者，土污法於行政院提送立法院審議之原名為「土壤污染整治法」，亦即僅就土壤污染整治相關事項進行規範，而不及於地下水污染問題，其第11條第2項原僅規定「土壤中污染物濃度達土壤污染管制標準者，所在地主管機關應報請中央主管機關公告為土壤污染控制場址」，並未將「來源明確」列為公告土壤污染控制場址之要件，因其後於立法院進行討論時，立法委員認為土壤污染常有擴及至地下水之現象，應將地下水污染一併列入管制範圍，故除修改法律名稱外，並將地下水污染得公告為控制場址之規定納入該條項，此時始出現所謂「地下水污染來源明確」之規範用語。據上可知土污法第12條第2項所謂「污染來源明確」之要件僅係針對地下水污染，而不及於土壤污染，其理由即在於土壤係位置固定之介質，若某地之土壤遭受污染，除非人為因素或其他風力或水力之擴散或搬移作用，其污染物質將固定存在於同一位置。然而，相較於土壤而言，地下水係一流動性之介質。換言之，地下水通常不會固定存在於特定之位置，其污染物亦會隨之移動（雖然一般移動緩慢，尤其比水重之DNAPL池1年可能僅移動1至2公尺），有少部分污染物可能會溶解。因之，在地下水污染情形，有必要確認非溶解相污染團塊DNAPL池之位置，始能認定污染來源明確，是以立法時針對地下水污染之情形方會在「污染物質逾管制標準」之外，增列「污染來源明確」之要件。
2、自系爭鑑識報告採樣分析結果可知，原告所有2087地號土壤中三氯乙烯濃度檢測結果為373毫克/公斤，超過土壤污染管制標準60毫克/公斤；另2087地號標準監測井R00450、2088地號標準監測井R00612及2089地號標準監測井R00451，於102年10月三氯乙烯濃度檢測結果分別為2.21毫克/公升、0.12毫克/公升與0.731毫克/公升，均超過第二類地下水污染管制標準值0.05毫克/公升。
3、又系爭鑑識報告於2087地號進行土壤採樣檢測結果，直接證實2087地號土壤中有三氯乙烯之存在，並指出「由於DNAPL殘留於土壤中，導致安定段2087地號的土壤中三氯乙烯濃度超過管制標準，計有13處的土壤樣品檢驗出三氯乙烯超過土壤管制標準」。再者，系爭鑑識報告亦指出「由於土壤中存在的DNAPL會緩慢溶出到地下水中，經由地下水流動而造成周圍地區的污染」「原告公司所在位置的地下水流向如圖8所示，經過污染來源區域之地下水流向往東（豐水期）或東北（枯水期），流出原告公司場外之後，轉而偏北，因此，造成東側R00672以及北側R00450、R00670、R00671、R00673等監測井中檢出三氯乙烯超過管制標準。彙整曾經超過管制標準之監測井歷年數據如圖9所示，顯示三氯乙烯濃度由污染來源往下遊方向逐漸降低。」「同一來源之三氯乙烯降解結果，其濃度與穩定同位素特徵會符合Rayleigh關係，即穩定同位素比值與濃度對數呈線性關係。……沒有存在其他三氯乙烯污染來源的跡象。」綜合系爭鑑識報告調查結果，足徵地下水中三氯乙烯之污染來源位於原告所有2087地號土地，可謂污染來源明確。
4、再依系爭鑑識報告調查結果，顯示原告所有2087、2089地號上之監測井R00450、R00451歷年檢測結果於99年2月及7月、102年6月及10月均有三氯乙烯污染濃度超標之事實，2088地號之監測井R00612檢測結果於102年5月及10月三氯乙烯污染濃度亦有超標事實，足徵原告所有3筆地號土地之地下水，確實持續遭受三氯乙烯存在之污染，非屬一時性之污染。
5、綜上，針對本件土壤污染部分，因原告所有2087地號土地已經系爭鑑識報告調查結果發現土壤中存在三氯乙烯污染團塊DNAPL，且土壤中三氯乙烯濃度超過土壤污染管制標準，而土壤並無污染來源明確之問題，業如上述，故被告依土污法第12條第2項公告原告所有2087地號土地為土壤污染控制場址暨管制區核屬於法有據；至於本件地下水污染部分，依前開地下水「污染來源明確」之要件，係以可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置即為已足，本件既可確認造成地下水污染之物質與位置為原告2087地號土壤中存在之三氯乙烯DNAPL，造成地下水污染之位置與物質均屬明確，從而被告公告原告所有2087、2088、2089地號土地為地下水污染控制場址與管制區，於法亦無違誤。
(二)本件原處分所依據之系爭鑑識報告，目的係為進行污染來源之調查，其中所為之相關調查與檢測，乃至於監測井設置與土壤採樣點之選定等，均屬環保單位之專業判斷與職權行使範圍。本件土壤採樣位置與深度之選定，係依照歷史數據、新設標準監測井監測數據、薄膜界面探測系統(即MIP)，以及多深度簡易井等資料加以決定，並無可議：
1、薄膜界面探測系統（MembraneInterfaceProbe,MIP）係由美國Geoprobe公司所研發，具有即時掌握污染濃度及分佈之特性，其調查結果又可作為後續土壤及地下水採樣位置與深度之依據。本件污染場址由於污染範圍較大，故污染調查初始即以MIP外接偵測器ECD、DELCD與EC之方式（偵測器ECD可偵測氯化物與氧化物；DELCD可偵測含鹵化物；EC則係測導電度），藉由MIP之偵測訊號來理解本場址之細部污染情形，並策略限縮調查污染來源之區域。由於本件污染物質即三氯乙烯同時為氯化物與含鹵化物，故以MIP連接前揭偵測器所測得之訊號，可作為本污染場址土壤與地下水三氯乙烯污染濃度之參考指標，而本件即是以MIP之調查結果來決定土壤採樣點應限縮於何區域。
2、本件MIP即時限地偵測計有M-1至M-11共11個偵測點位，經由MIP與多深度採樣管分析報告可知，均以2087地號內之M-9處訊號最高（亦即剖面圖中顏色最深處），而M-9處之三氯乙烯濃度經查亦屬最高，分別為24.67mg/L、40.51mg/L，濃度最高處更超過第二類地下水污染管制標準（三氯乙烯0.05毫克/公升）800倍，故後續調查即決定以2087地號內M-9附近亦即監測井R00452之北側區域作為土壤調查、採樣位置，亦確實於該區土壤中找到高濃度三氯乙烯DNAPL，亦證明三氯乙烯的污染來源位於2087地號內。
(三)土污法施行細則第8條之規定，土污法第12條第2項所稱地下水污染來源明確，指依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊。該細則係土污法第56條規定，就「地下水污染來源明確」定義為細節性或技術性規定，並無不符立法意旨或逾越母法規定，法院自得予以適用。又上述規定所稱之地下水污染來源明確，僅以地下水污染之物質或位置等資訊，依主管機關查證、調查結果及資料，得以判斷或確認者，即為已足。至於場址之污染行為人是否已查明、導致污染結果之其他原因為何（污染物質以外之原因，如由何一工廠之何項製程所產生之污染），與污染來源是否明確並無關聯，並非該等場址應否公告為控制、整治場址之要件，有最高行政法院103年度判字第580號、101年判字第850號判決可資參照。據上可知，地下水污染來源明確之認定，與污染行為人明確之認定係屬二事。原處分並未涉及污染行為人之認定，原告一再主張污染來源明確應係指污染所由生須達確信程度、造成地下水污染結果之原因行為明確，復主張其於停業後未從事營業活動、停業前亦未曾從事可能生產「三氯乙烯」之營業活動、無製造污染物之行為云云，實為污染行為人認定之問題，與污染來源是否明確無涉。
(四)原告以環保署98年執行之「廢棄工廠土壤及地下水污染潛勢第四期調查計畫」中圖98-47-5「敬惠工業地下水等水位推估圖」地下水流向係由東南向西北，與系爭鑑識報告所測之地下水流向明顯不符，主張行政機關早已主觀認定污染源、主導各式調查去支持云云。本件系爭鑑識報告係以量測調查範圍內不同監測井地下水位之方式，自各監測井水位計算結果判讀地下水流向，得出地下水流向往東（豐水期）或東北（枯水期）之結果，客觀有據。又地下水文並非如河川流向為單一固定不變，而係有時會受降雨、周遭抽取地下水等因素之影響，自難概括認定控制場址所在位置之地下水流向自98年後於任何情形下均固定且未曾變動。況且，原告所提環保署98年執行之「廢棄工廠土壤及地下水污染潛勢第四期調查計畫」中就有關原告即敬惠工業地下水文部分之文字說明，觀察可發現當時原告廠區內監測井MW000000-00、MW000000-00與MW000000-00，所測得之單井流向分別為西往東偏南、西往東偏南、西南往東北方向流動，該計畫期末報告第3-346頁亦可見：「單井地下水流速流向測定結果方向與水位推估方向不符，由於廠區周圍多為工廠、民宅及農地，推測因鄰近抽水或因淺層地下水位易受地表補注、地表下構造不穩定有關」等語之說明，足徵本件控制場址所在位置地下水文區域本變動極大，故地下水流向確實有變動可能。再者，系爭鑑識報告之污染概念模式俯視圖（第6頁之圖六），乃客觀根據土壤及地下水調查結果之採樣數據所繪製，係經由18個土壤採樣數據與13口監測井數據所建構而成，故並非如原告所述係主觀、非用事實證據來認定污染源。
(五)原告主張系爭鑑識報告僅以原告廠區位置作為調查地點，未就廠區範圍以外地點作MIP檢測，復稱被告所為檢測係先射箭再畫靶、無助釐清污染來源云云，並非實情，系爭鑑識報告於原告場址內、外均有作MIP偵測點之測量，且測量結果顯示原告場址內之MIP偵測點位(即M-9)三氯乙烯濃度最高，並且明顯高於原告場址外之MIP偵測點位，進而依此客觀數據，判定三氯乙烯污染來源位於原告場內。原告復稱被告委託釐清污染來源的位置皆為前案檢測資料云云，然系爭鑑識報告認定原告所有2087地號土地為三氯乙烯污染來源之依據，除有參酌先前檢測數據外，另重新作成土壤及地下水之調查，其中污染概念模式俯視圖（第6頁之圖六）乃客觀根據土壤及地下水調查結果之採樣數據所繪製，係經由18個土壤採樣數據（第7頁之表2；採樣位置參考同頁之圖7）與13口監測井數據（採樣位置參考第6頁之圖6）所建構而成。此外，原告一再陳稱系爭鑑識報告調查檢測結果，僅得認定土壤中污染物與水中污染物來自同一污染源云云，惟系爭鑑識報告所做之「穩定同位素」分析技術，其目的在於進一步確認調查範圍內之監測井所檢測出地下水中三氯乙烯污染並無存在其他三氯乙烯污染來源之跡象，此乃因同一來源之三氯乙烯降解結果，其濃度與穩定同位素特徵會符合Rayleigh關係，亦即穩定同位素比值與濃度對數會呈線性關係；反之，倘存在其他三氯乙烯污染來源，穩定同位素比值與濃度對數則不會呈線性關係且明顯偏離，系爭鑑識報告即是藉此方式排除三氯乙烯污染源來自他處之疑慮；據上，系爭鑑識報告調查範圍內監測井之三氯乙烯降解特徵均無顯著偏離Rayleigh關係（第8-9頁與圖10），足徵本件地下水中三氯乙烯污染係來自同一污染來源，亦即原告所有之2087地號土地。
(六)另本件污染場址經被告委託臺灣檢驗科技股份有限公司（下稱臺檢公司）為MIP檢測，自臺檢公司檢測後所繪製之MIP3D圖像所顯示之高污染潛勢區，與本件原處分作成所依據之系爭鑑識報告發現三氯乙烯純相之位置相符合，亦即3D圖像所示之高污染潛勢區，以及本件污染場址發現三氯乙烯污染團塊（即純相三氯乙烯）處，均位於原告所有2087地號之範圍內等語，資為抗辯。並聲明判決：駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有系爭鑑識報告（外放）、環保署103年12月1日環署土字第1030101071號函（第119-120頁）、原處分（第26-33頁）及訴願決定書（第37-55頁）等件附本院卷可稽，洵堪認定。
兩造爭執之重點為：本件系爭場址污染物三氯乙烯污染來源是否明確？被告依據系爭鑑識報告，認定污染來源存在於原告所有安定段2087地號土地之土壤間隙間，污染來源明確，而以原處分公告安定段2087地號土地為土壤污染控制場址及污染管制區，原告所有安定段2087、2088、2089地號土地為地下水污染控制場址及污染管制區，有無違誤？茲將本院之判斷分述如下：
(一)按土污法第12條第1項及第2項規定：「各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。」第16條規定：「直轄市、縣（市）主管機關應視控制場址或整治場址之土壤、地下水污染範圍或情況，劃定、公告土壤、地下水污染管制區，並報請中央主管機關備查；土壤、地下水污染範圍或情況變更時，亦同。」第17條規定：
「土壤、地下水污染管制區內禁止下列行為。但依法核定污染控制計畫、污染整治計畫或其他污染改善計畫之執行事項，不在此限：一、置放污染物於土壤。二、注入廢（污）水於地下水體。三、排放廢（污）水於土壤。四、其他經主管機關公告之管制行為。土壤污染管制區內，禁止下列土地利用行為，並得限制人員進入。但經中央主管機關同意者，不在此限：……二、新建、增建、改建、修建或拆除非因污染控制計畫、污染整治計畫或其他污染改善計畫需要之建築物或設施。三、其他經中央主管機關指定影響居民健康及生活環境之土地利用行為。地下水污染管制區內，直轄市、縣（市）主管機關得禁止飲用、使用地下水及作為飲用水水源。」又土壤污染管制標準第5條規定：「污染物之管制項目及管制標準值如下：……三氯乙烯60毫克/公斤。」地下水污染管制標準第4條規定：「污染物之管制項目及管制標準值如下：第二類之地下水……三氯乙烯0.05毫克/公升。」
(二)依土污法第2條第1、2、4、5款之規定，土壤係一固定位置之介質，其污染地點係屬固定，與地下水係一流動介質，其污染源不固定，兩者性質並不相同，此觀土污法第17條將「土壤污染管制區」與「地下水污染管制區」加以區分，及土污法第27條將「污染來源不明確者」限於地下水污染而不及於土壤污染，及土污法施行細則第8條將「污染來源明確」之定義限於地下水污染而不及於土壤污染等規定自明。又土污法第12條第2項暨同法施行細則第8條規定之地下水污染來源明確，指依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊；是項規定係基於地下水具流動性質，若無法確認其地下水污染從何而來，即貿然投入改善工程，將無法有效發揮功能，耗費行政資源及改善經費；故上述規定所稱之地下水污染來源明確，僅以地下水污染物及位置等資訊，依主管機關查證、調查結果及資料，得以判斷或確認者，即為已足。至於系爭場址之污染行為人是否已查明、導致污染結果之其他原因為何（污染物質以外之原因，如由何一工廠之何項製程所產生之污染），與污染來源是否明確並無關聯，並非該等場址應否公告為控制、整治場址之要件。
(三)經查，本件原告所有安定段2087地號、2088地號、2089地號、2090地號、2091地號等5筆土地，前經環保署執行「98年度廢棄工廠調查計畫污染場址查證工作」，調查結果前開5筆土地地下水中三氯乙烯濃度檢測值為2.7毫克/公升，超過地下水污染管制標準0.05毫克/公升，復經被告於99年7月9日就前開5筆土地進行地下水污染查證擴大調查，發現地下水中三氯乙烯濃度最高檢測值為2.74毫克/公升，仍超過地下水污染管制標準0.05毫克/公升達54倍，經被告以99年11月11日府環水字第0000000000A號公告前開5筆土地為地下水污染控制場址，原告不服，循序提起行政訴訟，前經本院100年度訴字第377號判決略以：⑴被告於前開5筆土地雖調查出其地下水污染物濃度達地下水污染管制標準，惟地下水污染來源並不明確。被告將前開5筆土地公告為污染場址，於法自有違誤。前開5筆土地雖經被告查明確有三氯乙烯超過管制標準之情事，惟亦經被告及環保署認定原告與該污染並無直接關連，是亦無從僅因前開5筆土地確遭有三氯乙烯之污染，遽認該5筆土地即為三氯乙烯之污染來源之所在。⑵觀諸該地下水污染控制場址面積甚廣，該5筆土地均各自明確可分，其中安定段2090地號、2091地號土地，更與受污染處有相當之距離，為何不能以公告廠區部分地號方式管制，被告未具體說明；另被告為何得依檢驗科技公司以「克利金法」作成之污染模擬推估圖，推算可能污染範圍，據以認定為污染範圍，並公告為控制場址，尚乏任何法令上之依據，是縱認安定段2087地號、2089地號土地其污染來源確屬明確，被告依法確得將其公告為控制場址，惟被告將未受污染之其餘3筆土地併公告為控制場址，亦於法不合，因而將訴願決定及被告99年11月11日府環水字第0000000000A號公告撤銷。被告不服，提起上訴，經最高行政法院101年度判字第548號判決上訴駁回確定等情，業經調取本院100年度訴字第377號及最高行政法院101年度判字第548號97年度訴字第618號卷閱明無訛。
(四)次查，被告為釐清前開污染場址地下水中污染物質三氯乙烯之污染來源，乃於102年委由環保署「應用環境鑑識技術調查含氯碳氫化合物污染場址之污染來源計畫」進行污染來源之調查（詳見系爭鑑識報告第1頁1.1緣起），經環保署委託工研院執行該計畫，工研院並於103年8月作成系爭鑑識報告，調查鑑識結果安定段2087地號土壤中三氯乙烯濃度最高達373毫克/公斤，超過土壤污染管制標準，並指出「由於DNAPL殘留於土壤中，導致安定段2087地號的土壤中三氯乙烯濃度超過管制標準，計有13處的土壤樣品檢驗出三氯乙烯超過土壤管制標準」（詳見系爭鑑識報告第6-7頁及表2）；安定段2087、2088、2089地號地下水中三氯乙烯濃度分別為2.21毫克/公升、0.12毫克/公升、0.731毫克/公升（詳見系爭鑑識報告附件8地下水檢測報告），均超過第二類地下水污染管制標準（0.05毫克/公升）。另系爭鑑識報告於安定段2087地號進行土壤採樣檢測結果，發現三氯乙烯存在於安定段2087土壤間隙中，確為污染來源，且其土壤及地下水污染現象均與此污染來源相符，並有水文及穩定同位素結果佐證（詳見系爭鑑識報告第11頁）。被告乃據以原處分公告原告所有安定段2087地號土地為土壤污染控制場址及污○○○區○○○段2087、2088、2089地號土地為地下水污染控制場址及污染管制區，並自公告日起對管制區內之土地使用及人為活動予以管制或限制，揆諸前揭規定及說明，並無不合。
(五)原告雖主張所謂「污染來源明確」，應係指該污染之物質係從何而來，亦即已有確實之資訊可判斷或確認造成污染之根源，系爭鑑識報告只能證明2087地號土壤污染濃度比其它調查位置高及土壤與地下水污染為同一來源，但並無法確認造成本場址污染之污染源為2087地號土地，且其在82年停業前，未在系爭土地從事可能產生「三氯乙烯」污染物之營業活動，其並無製造污染物之行為等情。惟土污法第12條第2項暨同法施行細則第8條規定之地下水污染來源明確，僅以地下水污染物及位置等資訊，依主管機關查證、調查結果及資料，得以判斷或確認者，即為已足，至於系爭場址之污染行為人是否已查明、導致污染結果之其他原因為何（污染物質以外之原因，如由何一工廠之何項製程所產生之污染），與污染來源是否明確並無關聯，並非該等場址應否公告為控制、整治場址之要件，已如前述。其中判斷或確認之方式，如業經環保主管機關就造成地下水污染之物質，已排除調查範圍以外之污染干擾，並合理論述該物質傳輸至採樣地點之途逕，得據以進行後續相關改善工程者，應認為地下水污染來源已屬明確。查系爭鑑識報告略以：「2.2污染來源與周圍污染之因果關係……2.標準監測井之地下水濃度……因果論述：敬惠公司所在位置的地下水流向如圖8所示，經過污染來源區域的地下水流向往東（豐水期）或東北（枯水期），流出敬惠公司場外之後，轉而偏北，因此，造成東側R00672以及北測R00450、R00670、R00671、R00673等監測井中檢出三氯乙烯超過管制標準。彙整曾經超過管制標準之監測井歷年數據如圖9所示，顯示三氯乙烯濃度由污染來源往下游方向逐漸降低。3.地下水三氯乙烯之穩定同位素特徵……因果論述：同一來源之三氯乙烯降解結果，其濃度與穩定同位素特徵會符合Rayleigh關係，即穩定同位素比值與濃度對數呈線性關係。圖10中的實線為利用Rayleigh關係做回歸的結果，虛線為實線±品管的準確度誤差範圍，結果顯示碳與氯之穩定同位素特徵變化均大致符合Rayleigh關係式，雖然R00671與R00673第10公尺深水樣的碳穩定同位素稍微落在關係式的範圍外，但因該些水樣的氯穩定同位素符合Rayleigh關係，且00673的19公尺深水樣之碳穩定同位素亦符合Rayleigh關係，所以現有監測井之三氯乙烯特徵沒有顯著的偏離Rayleigh關係，亦即沒有存在其他三氯乙烯污染來源的跡象。第三章鑑識結論：本案於安定段2087地號土地內發現有三氯乙烯DNAPL存在於土壤間隙中，確為污染來源，且本場址之土壤與地下水污染現象均與此污染來源符合因果關係，並且有水文及穩定同位素結果等加以佐證。本場址之土壤與地下水中三氯乙烯超過管制標準的地號計有：土壤超過管制標準─安定段2087地號。地下水超過管制標準─安定段2085、2087、2088、2089、2095與2096地號土地內。………」（參鑑識報告第6頁至第11頁）等語，足認造成地下水污染來源之三氯乙烯確實位於安定段2087地號之土壤中，該污染來源已造成2087、2088、2089地號土地（含2085、22095與2096地號土地）之地下水受到三氯乙烯污染。原告主張系爭場址不符合地下水污染來源明確之要件，系爭鑑識報告只能證明2087地號土壤污染濃度比其它調查位置高，及土壤與地下水污染為同一來源，但並無法確認造成本場址污染之污染源為2087地號土地云云，並非可採。至其主張無製造污染物三氯乙烯之營業活動云云，實為污染行為人認定之問題，原處分並未涉及污染行為人之認定，與污染來源是否明確無涉。
(六)原告又以環保署98年執行之「廢棄工廠土壤及地下水污染潛勢第四期調查計畫」中圖98-47-5「敬惠工業地下水等水位推估圖」地下水流向係由東南向西北（本院卷第257頁），與系爭鑑識報告所測之地下水流向明顯不符，主張行政機關早已主觀認定污染源、主導各式調查去支持云云。查地下水文並非如河川流向為單一固定不變，而係有時會受降雨、周遭抽取地下水等因素之影響，自難概括認定場址所在位置之地下水流向，自98年後於任何情形下均固定且未曾變動。況且原告所提環保署98年執行之「廢棄工廠土壤及地下水污染潛勢第四期調查計畫」中就有關原告即敬惠工業地下水文之說明略以：「該廠地下水流向於MW000000-00、MW000000-00與MW000000-00監測井，所測得之單井流向分別為西往東偏南、西往東偏南、西南往東北方向流動，………單井地下水流速流向測定結果方向與水位推估方向不符，由於廠區周圍多為工廠、民宅及農地，推測因鄰近抽水或因淺層地下水位易受地表補注、地表下構造不穩定有關」等語（詳見本院卷第202頁），足徵本件控制場址所在位置地下水文區域本變動極大，故地下水流向確實有變動可能。再者，系爭鑑識報告之地下水之等水位推估圖（第9頁之圖8），乃客觀根據土壤及地下水調查結果之採樣數據所繪製，係經由13口監測井（詳見圖6場址之污染概念模式俯視圖）數據所建構而成，故並非如原告所述係主觀、非用事實證據來認定污染源。是原告此部分證據，尚難以作為有利原告事實之認定。
(七)原告另主張系爭鑑識報告僅以原告廠區位置作為調查地點，未就廠區範圍以外地點作MIP檢測云云，查本件MIP即時限地偵測計有M-1至M-11共11個偵測點位，其中M-4、M-5、M-6、M-7、M-8與M-9位於原告所有2087地號土地內，其餘M-1、M-
2、M-3、M-10、M-11則位於訴外人王正傳所有2086地號土地內，業據被告提出由MIP與多深度採樣佈點位置圖附本院卷（第378頁）可稽，是原告前開所稱並非實情。原告復主張系爭鑑識報告所為土壤採樣、檢測結果，雖使用疏水性染劑在2087地號檢測結果呈現局部紅色，然此僅得說明該地號可能、但非一定有三氯乙烯DNAPL存在，且測得DNAPL既係零星分散，亦可能分散於非原告廠區位置土壤云云。惟查，系爭鑑識作業於安定段2087地號進行土壤採樣、檢測之結果，直接證實2087地號土壤中有三氯乙烯之存在（第3-5頁），系爭鑑識報告並指出「由於DNAPL殘留於土壤中，導致安定段2087地號的土壤中三氯乙烯濃度超過管制標準，計有13處的土壤樣品檢驗出三氯乙烯超過土壤管制標準」，已如前述，可知原告所有2087地號土地經檢測含有三氯乙烯污染團塊，且該地號土地多處均有三氯乙烯超過土壤管制標準之情形。此外，因土壤屬固定不動之介質，其污染地點係屬固定，是以若某地土壤遭受污染，其污染物質原則將固定存在於同一位置，系爭鑑識作業既於原告2087地號土壤間隙直接發現高濃度之三氯乙烯污染團塊，亦無任何證據顯示該污染係經風力或人為搬移等外力所致而存在於原告土地，則被告認定本件三氯乙烯污染源係來自於安定段2087地號土地，自無不合。
(八)綜上所述，原告之主張均無可採，被告認定本件污染物三氯乙烯污染來源存在於安定段2087地號土壤間隙間，污染來源明確，而以原處分公告原告所有安定段2087地號土地為土壤污染控制場址及污染管制區，原告所有安定段2087、2088、2089地號土地為地下水污染控制場址及污染管制區，經核並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告請求均予撤銷，尚難認為有理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後認與本判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國105年12月1日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官戴見草
法官孫奇芳法官孫國禎以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國105年12月1日
書記官楊曜嘉