臺北高等行政法院106年度訴字第441號判決

裁判字號：臺北高等行政法院106年訴字第441號判決

裁判日期：民國107年09月13日

裁判案由：公職人員選舉罷免法

臺北高等行政法院判決
106年度訴字第441號107年8月23日辯論終結原告時代力量兼代表人 黃國昌 共同訴訟代理人 曾威凱 律師
郭德田 律師 蔣昕佑 律師被告中央選舉委員會代表人 陳英鈐 （主任委員）訴訟代理人 蔡金誥
唐效鈞 柯孟君 上列當事人間公職人員選舉罷免法事件，原告不服行政院中華民國106年1月26日院臺訴字第1060162676號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：本件被告代表人原為 劉義周 ，嗣於訴訟進行中依序變更為 林慈玲 、陳英鈐，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
貳、事實概要：被告以原告時代力量之代表人即原告黃國昌於民國104年12月23日以「時代力量選前造勢活動」為名，向臺北市政府警察局中正第一分局（下稱中正一分局）申請於第14任總統副總統及第9屆立法委員選舉（下稱系爭選舉）競選活動期間之105年1月9日，在臺北市○○區○○路舉辦造勢活動（下稱系爭活動），因系爭活動已逾下午10時，先經臺北市選舉委員會（下稱市選委會）監察小組委員（下稱選監委員）於下午10時3分許開立涉嫌妨害選舉罷免通知書（下稱涉妨選罷書）交其工作人員收執。嗣因系爭活動仍繼續進行而未停止，經市選委會選監委員先為口頭勸止不聽，即陸續開立「競選活動違法勸止書」、「競選活動違法制止書」及「競選活動違法經口頭（書面）勸止並經制止不聽通知書」（下分別稱勸止書、制止書、制止不聽書），依序交其工作人員收執後，然系爭活動仍不停止，選監委員次於同日下午10時20分許開立第2張涉妨選罷書交其工作人員收執。
案經被告第484次委員會議決議，原告時代力量已違反行為時公職人員選舉罷免法（下稱選罷法）第56條第1款前段規定，經制止不聽，仍繼續從事公開競選活動，繼續違反上開規定，先後有二違規行為，且其係政黨舉辦之競選活動，依行為時選罷法第56條第1款、第110條第5項及第6項規定，以105年10月3日中選法字第1053550344號及第0000000000號裁處書（下合稱原處分），分別處原告時代力量（政黨）及其代表人即原告黃國昌罰鍰各新臺幣（下同）50萬元，二行為合計各處罰100萬元。原告不服，提起訴願，經無理由駁回後，遂提起本件行政訴訟。
參、本件原告主張略以：
一、選罷法第56條第1款係禁止行為人於競選或罷免活動期間之上午7時前或下午10時後，從事公開競選、助選或罷免活動，並以該活動有妨礙居民生活或社會安寧者為要件，本件被告自應由就系爭活動有何「妨害居民生活或社會安寧」違法事實之存在負舉證責任。系爭活動舞台設於臺北市（本件論及地點均位於臺北市○○○路○段立法院群賢樓前方，立法院及其研究大樓旁，另一側為教育部、行政院人事行政總處、外交部領事事務局、標準檢驗局臺北總局等行政辦公處所以及臺北市私立開南高級商工職業學校（下稱開南商工），附近餐廳等商家早已打烊，相關音響設備亦面對民眾而朝向林森南路方向，與臺大兒童醫院、臺大醫院之直線距離分別約178.34公尺、284.89公尺，於此等距離之下，臺大兒童醫院、臺大醫院內部是否仍得以聽聞系爭活動之聲響而遭受影響，顯非無疑，遑論系爭活動舞台與臺大兒童醫院、臺大醫院間尚有諸多建物，聲音、光線之傳遞均受建物阻隔，在被告當時並未實施噪音監測，自不得僅以系爭活動燈光明亮、使用音響設備及呼喊口號，遽認原告等有妨害居民生活或社會安寧之情事。系爭活動係為系爭選舉造勢，屬政治性集會，當屬憲法保障人民集會遊行權利之行使，基於維護民主政治之健全發展，及保障人民參政權利，國家本應予最大程度之尊重，不得任意限制，周遭顯無一般民眾住家，系爭活動雖未於下午10時及時結束，亦難謂有妨礙「潛在居民」生活之可能。故被告漏未審酌選罷法第56條第1款但書規定之情形即率為裁處，原處分顯非適法。
二、系爭活動約有3千人參與，性質上屬大型政治性集會，被告如欲對其加以限制，至少應以同於限制集會遊行之相同標準為之，並考量群眾活動之人數、動線等具體情況，依臺灣高等法院98年度矚上易字第1號刑事判決意旨，被告至少應有數次勸阻，且每次勸阻均給予相當之緩衝期間；惟被告以系爭造勢活動一經逾越下午10時即認有一違規行為而逕予處罰，未先行加以勸阻後為之，更無給予任何緩衝時間，自不能期待原告時代力量能於下午10時立即結束系爭造勢活動。又系爭活動縱認妨礙居民生活或社會安寧，亦出於以單一違反選罷法第56條第1款之意思持續進行系爭造勢活動，應屬一行為，依最高行政法院98年度11月份第2次及105年度10月份第1次庭長法官聯席會議（下稱聯席會議）決議意旨，須待被告為裁處後，該違規行為之單一性始遭切斷，而本件違規行為既未經被告先以裁處切斷，自仍非數個行為，故被告認定原告有二行為而連續處罰，顯與一行為不二罰原則相違。
再者，原告時代力量雖於105年1月9日下午10時7分至18分間之密接時間內，接連接獲選監委員分別開立之勸止書、制止書、制止不聽書、涉妨選罷書等書面，然當時系爭活動已進入尾聲，並約於該日下午10時20分許即結束系爭活動，被告未審酌按次連續處罰之間隔期間是否過密，以致多次處罰是否有過當、甚至重複處罰之情形，且未考量原告尚需安排現場3千人離場動線、協助依序離開等情，率以原告「經制止不聽」，遽認定原告於短短18分鐘內有二次違規行為，予以連續處罰，該二次處罰之間隔期間顯然過密。另審諸本件所保障之法益僅為「潛在」之居民生活及社會安寧，而系爭活動超出選罷法第56條第1款所規範之時間僅約20分鐘，身為新興且相對弱勢之政黨及其代表人遂分別遭裁處100萬元之鉅額罰鍰，顯對於原告之集會自由為過度之限制，不利於我國民主社會之健全發展，故原處分手段顯非合於最小侵害性，有違比例原則。
三、前揭最高行政法院105年10月份第1次聯席會議決議對行為人出於違反藥事法第65條不作為義務之單一意思，多次重複刊播藥物廣告者，即認定該多次違規行為在法律上應評價為一行為，於主管機關裁處後，始切斷違規行為之單一性。而按次連續處罰既以違規事實持續存在為前提，而使行政機關每處罰一次即各別構成一次違規行為，顯以合理且必要之行政管制行為，作為區隔違規行為次數之標準，除法律將按次連續處罰之條件及前後處罰之間隔及期間為明確之特別規定，或違規事實改變而非持續存在之情形者外，則前次處罰後之持續違規行為，即為下次處罰之違規事實，始符所謂「按次連續處罰」之本旨，有最高行政法院98年度11月份第2次聯席會議就案例事實所涉郵政法第40條所為決議可資參照。而本件所涉選罷法第110條第5項，與郵政法第40條均係規定經主管機關通知停止或制止後行為人仍未停止違規行為時，得按次連續處罰，上開二條文之構成要件極為相似，則就違規事實一直存在之情形，如何區隔該繼續行為並連續處罰，自應為相同之認定，即以主管機關之裁處切斷違規行為之單一性，始無重複處罰之虞。選罷法第110條第5項未就按次連續處罰之條件及前後處罰之間隔及期間為明確之特別規定，復未授權由主管機關自行決定，則依最高行政法院98年11月份第2次聯席會議決議意旨，自應以被告機關之裁處，作為評價及計算法律上違規次數之依據。本件被告係於105年10月間作成原處分，在該次裁處書中逕認原告有二次違規行為，並非於105年1月9日系爭活動當日作成罰鍰處分並當場交付原告後，再行作成第二次罰鍰處分，與上開聯席會議決議意旨未符，顯違背一行為不二罰原則，而應予撤銷。
四、選監委員 游成淵 固於105年1月9日下午10時許開立涉妨選罷書交由原告時代力量黨員 潘儀 收執；另於同日下午10時7分、12分分別開立勸止書、制止書交由潘儀收執；嗣於同日下午10時15分、18分、24分開立制止不聽書、第2張涉妨選罷書、第2張勸止書，並於同日下午10時24分將前開3紙書面交由潘儀收執。然潘儀並非有權決定系爭活動結束與否之人，其尚需自舞台後方行走至舞台旁，並覓得原告黃國昌或黨秘書長 陳惠敏 後，始能夠將上開已開立勸止書、制止書等情形轉達予現場負責人，則選監委員於短短5分鐘、3分鐘之間隔內，接連開立勸止書、制止書及制止不聽通知書，無異於原告方知悉遭受勸止之時，隨即認定原告不聽勸止而開立制止書，嗣於3分鐘後，原告頃接獲制止書時，隨即認定原告有不聽制止之情事，而相繼開立制止不聽書、第2張涉妨選罷書、第2張勸止書。是選監委員全然未慮及透過潘儀傳遞消息所耗費之時間，遂於5分鐘、3分鐘之極為短促之間隔內，接連開立上開書面，而未予審酌原告是否確有經勸止、制止仍拒絕聽從之主觀故意，已實質違反被告所訂定委員執行職務監察手冊（下稱監察手冊）「玖、處理程序」三、違法事件連續處罰之處理程序，其制止程序顯有瑕疵，則被告竟仍據此認定原告等係經制止不聽，而作成連續處罰，應難認其裁罰處分合法有據。
五、是原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
肆、被告主張略以：
一、據中正一分局核定集會遊行通知書說明四所載，系爭活動集會處所周邊政府、民間辦公機關、醫院及學校林立，應遵守噪音管制法等相關規定，以維護周邊民眾生活作息及病患休養環境品質等事項以觀，系爭活動舉辦場地附近仍有住家且設有醫院機構，而一般人生活作息於下午10時已屬休歇時刻，病患休養更甚，而活動現場燈光明亮並經由音響擴大音效，是即難認全然不妨礙居民生活，且系爭活動現場主持人糾集群眾吶喊，原告主張無妨礙居民生活或社會安寧之事實，自無理由。
二、系爭活動逾下午10時仍繼續為之，已違反選罷法第56條第1款規定，並經選監委員當場填具涉妨選罷書交由負責傳達現場訊息之系爭活動現場聯絡人、且具原告時代力量黨部幹部之潘儀，自係允適。嗣系爭活動仍繼續進行，選監委員依規定循序開立勸止書、制止書及制止不聽通知書後，填具第2張涉妨選罷書交代理人潘儀收執。惟原告仍任令造勢活動繼續進行至完成演說等所有節目再結束活動，核已構成2個違規行為。系爭活動是否停止，活動之負責人本得指揮決定，並宣布停止相關造勢活動，而參加集會之群眾是否於活動停止後即時散去，苟有其他助選之事實，得成立另一違規行為外，其與本件原告之違規行為事實，並無何關聯。又競選活動期間逾時之連續處罰，立法政策上業以法律明文「經制止不聽者」作為區隔，非任由被告恣意為之。況依各級選舉委員會執行監察職務準則（下稱監察準則）第9條第2項規定，對違反選罷法第56條規定之事件，特別增訂口頭或書面勸止程序，仍不停止時，再施以書面制止等程序，以作為連續舉發時間隔時間之緩衝。系爭活動逾時約27分鐘左右，被告依法定程序制止並論以二行為，自無不合。
三、是被告聲明：駁回原告之訴。
伍、上開事實概要欄所述之事實，有中正一分局104年12月26日北市警中正一分督字第10431955001號核定集會遊行通知書、系爭活動現場光碟、105年1月9日下午10時涉妨選罷書、同日下午10時7分勸止書、同日下午10時12分制止書、同日下午10時15分制止不聽書、同日下午10時18分涉妨選罷書、同日下午10時21分勸止書、原處分及訴願決定等件附於原處分卷（下稱原卷）、訴願卷及本院卷可稽。是本件應審酌之爭點即為：原告時代力量舉行之系爭活動，是否符合選罷法第56條第1項但書「不妨礙居民生活或社會安寧之活動」之要件；原處分是否有違比例原則及一行為不二罰原則。
陸、茲就兩造之上開爭執，析述如下：
一、按「政黨及任何人，不得有下列情事：一、於競選或罷免活動期間之每日上午7時前或下午10時後，從事公開競選、助選或罷免活動。但不妨礙居民生活或社會安寧之活動，不在此限。」「（第5項）違反第53條或第56條規定者，處新臺幣50萬元以上500萬元以下罰鍰；違反第56條規定，經制止不聽者，按次連續處罰。（第6項）……；違反第53條或第56條規定者，依前項規定，併處罰其代表人及行為人。」為行為時選罷法第56條第1款、第110條第5項、第6條後段所規定。次按「本準則依……及公職人員選舉罷免法（以下簡稱公職選罷法）第12條第4項規定訂定之。」「（第1項）監察小組委員執行監察職務，對涉有違反公職選罷法……、第56條、……規定之案件，應蒐集相關事證，經提請監察小組會議議決後，陳報所屬選舉委員會，依公職選罷法……、第110條……第4項至第6項、……之規定處罰。（第2項）違反公職選罷法第56條之規定，監察小組委員除依第1項規定處理外，其違反情事經口頭或書面勸止，仍不停止時，應以書面制止，制止不聽者，應按次蒐集相關事證，經提請監察小組會議議決後，陳報所屬選舉委員會依公職選罷法第110條第5項規定，予以連續處罰。（第3項）前二項規定適用於立法委員選舉時，所屬選舉委員會應檢具事證轉報中央選舉委員會處罰。」為監察準則第1條、第9條第1項至第3項所規定。
上開監察準則之規定，乃被告基於公職人員選舉罷免事項中央主管機關之地位，為協助下級機關或屬官就選罷法第56條、第110條之規定統一解釋法令、認定事實及行使裁量權而訂頒的解釋性規定，尤其就選罷法第110條第5項關於「經制止不聽者」之程序細緻化區分為口頭或書面勸止，仍不停止時，再以書面制止，制止不聽者，始應按次處罰，上開程序更能符合選罷法第110條第5項之規範意旨，且未逾越母法之授權，是被告自應於相關案例予以適用。
二、原告時代力量負責人即原告黃國昌委託其黨部幹部潘儀為代理人，具名代理原告時代力量申請路權、系爭活動之舉行，經中正一分局核定系爭活動地點在濟南路1段（中山南路〈不含〉以東至林森南路〈不含〉以西）全線道路，活動時間為105年1月9日7時起至下午10時止（上午0至7時及下午10至12時分別為舞臺架設及拆除時間）。原告時代力量進行系爭活動已逾當日下午10時，復經選監委員分別開立涉妨選罷書、勸止書、制止書及制止不聽書，並先後交由系爭活動現場聯絡人潘儀收執，仍遲至當日下午10時27分始行結束，妨礙居民生活及社會安寧等情，有中正一分局104年12月26日核定集會遊行通知書（代理人載明為潘儀）、系爭活動光碟、選監委員分別開立之涉妨選罷書、勸止書、制止書、制止不聽書、陳述意見通知書、潘儀陳述意見書（表明其係系爭活動現場聯絡人，負責訊息傳遞）等件附卷可稽（原卷第6至
12、39至45頁），合先敘明。
三、按「醫療機構應保持環境整潔、秩序安寧，不得妨礙公共衛生及安全。」為醫療法第24條第1項所規定。原告雖先以：
系爭活動雖逾當日下午10時仍未結束，惟以系爭活動舞台設置地點附近係立法院群賢樓、立法院及其研究大樓、教育部、行政院人事行政總處、外交部領事事務局、標準檢驗局臺北總局等行政辦公處所以及開南商工，附近餐廳等商家早已打烊，與臺大兒童醫院、臺大醫院之直線距離甚遠，且附近應無住家，被告並未舉證證明附近有何住家存在，亦未提出系爭活動之噪音檢測證明，是系爭活動符合選罷法第56條第
1項但書「不妨礙居民生活或社會安寧之活動」之要件，被告自無從處罰原告等情為主張。茲以：
㈠經核中正一分局核定集會遊行通知書（原卷第39至42頁）
，其中說明四所載略以，系爭活動集會處所周邊政府、民間辦公機關、醫院及學校林立，故原告自應遵守噪音管制法相關規定，以維護周邊民眾生活作息及病患休養環境品質。而系爭活動現場與臺大醫院、臺大兒童醫院之間，分別僅相隔約284公尺、103公尺，此有被告所提google地圖附卷可稽（本院卷第132至133頁），以臺大醫院、臺大兒童醫院為我國極具重要性之醫療院所，而絕大多數之住院病患亟需安靜之環境休養，除為前揭醫療法第24條第1項所明定外，亦為眾所週知之事，是系爭活動現場與臺大醫院、臺大兒童醫院距離之近，難謂無妨害病患之生活或社會安寧。
㈡原告雖主張系爭活動現場附近應無民宅等情，惟查系爭活
動所在路段即中山南路（不含）以東至林森南路（不含）以西之濟南路1段，其路旁即有15層樓高、門牌號碼為濟南路1段1至30號之元利群英大樓社區，此有被告所提之濟南路1段周邊民宅相關資料及相片3幀在卷可查（本院卷第166至170頁），足認系爭活動現場附近仍有住家，原告此部分主張附近應無民宅之情與證據及事實未合，自無可採。
㈢系爭活動現場旁已有民宅住家，附近更設有我國極為重要
之醫療院所即臺大醫院、臺大兒童醫院，而一般人生活作息至下午10時已屬休歇時刻，住院病患休養所要求之安寧程序當為更甚。惟查，原告時代力量舉辦系爭活動，其目的並非靜坐祈福，而係系爭選舉前之造勢活動，且由原告自承參與群眾高達3千餘人，性質上屬大型政治性集會，現場架設有舞臺、燈光等設備，有原告所提系爭現場光碟截圖畫面附卷可查（本院卷第156頁），另酌以系爭活動申請人暨現場聯絡人潘儀於原處分作成程序中表示「因晚會活動節目正進行中，特別來賓正於舞台上進行演說」等語（見原卷第45頁潘儀陳述意見書），是以對多達3千餘人進行演說，自當輔以麥克風及音響設備方足以將聲量傳入每一位參與者之耳內；另酌以系爭活動現場與臺大醫院、臺大兒童醫院之間之距離分別僅約284公尺、103公尺之近，已如前述，則被告認定系爭選前造勢活動於逾下午10時後所發出之聲響，當已妨害居民、住院病患生活及社會安寧，自與證據及事實相符，亦與經驗法則無違，洵足可採，且此自不以被告以執噪音檢測器測出分貝數為必要，是系爭活動已違反選罷法第56條第1款前段之規定，而未符同款但書「不妨礙居民生活或社會安寧之活動」之要件，是原告主張系爭活動並不妨礙居民生活或社會安寧之活動，容與證據及事實未合，自無足採。
㈣按「人民有集會及結社之自由。」「人民有選舉、罷免、
創制及複決之權。」「凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序公共利益者，均受憲法之保障。」「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」為憲法第14條、第17條、第22條及第23條所規定。至於原告另以：系爭活動係為系爭選舉造勢，基於維護憲法保障民主政治之健全發展、人民參政權利及集會遊行權利，國家本應予最大程度之尊重，被告自不得任意限制等情為主張。經查，原告主張參政權及集會遊行之自由，確為憲法所規定，然權利及自由之行使並非毫無限制，在防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者，自得以法律限制之。是立法者一方面為保障人民參政權及集會遊行行使之自由，另一方面為維持人民深夜居住安寧之社會秩序，為調和此二面向權利自由之衝突，而有選罷法第56條第1款之立法，即於競選期間每日當中近2/3之時段（上午7時至下午10時），得從事公開競選、助選之活動；至於當日其餘9個小時（上午0至7時、下午10至12時）則係由全民共享安寧之休息、睡眠時刻，此項立法融合全國人民各種面向權利自由及需求之保護，及彼此間發生衝突時何項權利自由應為退讓，難謂有何不允適之處。是國家在人民依上開規定行使參政權及集會自由時，當予最大程度之尊重；惟在公開競選、助選活動逾下午10時後，此時從政者、參政者更應依上開規定，對於保持人民（居民）居家生活及社會安寧的環境予以最大之尊重，尤以系爭活動現場附近有至為明顯（非原告所稱「潛在」）之住家甚或極需安寧之住院病患之情形，更應依循上開規定為之，準時宣佈結束系爭活動；而非任由系爭活動持續進行，逾越法律界線進而因果倒置，反以單一面向執被告不尊重參政權及集會自由為由，指摘被告依法行政之舉措，是原告此部分之主張，洵無足採。
四、按「則公職人員選舉、罷免，依本法之規定。」「為保障人民集會、遊行之自由，維持社會秩序，特制定本法。」「（第1項）集會、遊行，經該管主管機關命令解散而不解散者，處集會、遊行負責人或其代理人或主持人新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰。（第2項）集會遊行負責人未盡第22條第2項但書之責，致集會遊行繼續進行者，處新臺幣3萬元以下罰鍰。」「集會、遊行經該管主管機關命令解散而不解散，仍繼續舉行經制止而不遵從，首謀者處2年以下有期徒刑或拘役。」分別為選罷法第1條、集會遊行法（下稱集遊法）第1條、第28條、第29條所規定。原告雖次以：系爭活動約有3千人參與，性質上屬大型政治性集會，被告至少應以同於限制集會遊行之相同標準為之，並考量群眾活動之人數、動線等具體情況，參酌依臺灣高等法院98年度矚上易字第
1號刑事判決意旨，被告至少應有數次勸阻，且每次勸阻均給予相當之緩衝期間，惟被告於系爭活動一逾下午10時，未加勸止即違規而逕予處罰，自不能期待原告時代力量能於下午10時立即結束系爭造勢活動等情為主張。茲以：
㈠按因選舉而產生之競選、助選、造勢等活動固經常以集會
、遊行之方式進行，但集會遊行並不以選舉目的為限，此可由前揭選罷法第1條及集遊法第1條之立法意旨，可知該二法律之規範目的仍有不同。原告為舉辦系爭活動，固係依集遊法相關規定向現場轄區之中正一分局申請核准，惟系爭活動之目的為系爭選舉競選、助選造勢，是系爭活動從事公開競選、助選活動時間如已逾下午10時，自係違反選罷法第56條第1款之規定，此時選罷法應係集遊法之特別規定，而無再行適用集遊法相關規定要件之必要。
㈡按「（第1項）違反……者，處新臺幣1萬元以上10萬元以
下罰鍰。（第2項）違反……第55條（按即現行第56條第
1款）、……之規定……『經監察人員制止不聽』者，亦同。」為96年11月7日選罷法第110條（即現行規定）修正前之83年7月23日修正選罷法第97條第1項、第2項所規定，相較於現行選罷法第110條第5項規定，最重要之不同係將上開修正前選罷法第97條第2項所定「經監察人員制止不聽」之要件刪除，其刪除理由，無非係公開競選、助選之方式容出於多端，或有選監人員無法立即於現場為制止行為，若因此而無從裁處，自與選罷法上開規定之規範目的不符。再對照上開集遊法第28條、第29條之規定均以「經該管主管機關命令解散而不解散者」為要件，則原告所舉相關刑案判決中言及該管主管機關有數次勸阻行為，乃在完成上開「命令解散」之要件，此與選罷法第56條第1款前段並無以「經監察人員制止不聽」為要件完全不同，自不能以不同規範目的之集遊法刑案案例，進而主張原處分有所不當。更有甚者，本件選監委員於開立第1張涉妨選罷書前，曾於當日下午9時42分即先行告知系爭活動現場聯絡人潘儀系爭活動應依法於下午10時結束，只要超過時間，過了下午10時，就可能處罰50萬元，若再不結束則可能繼續處罰等語（見本院卷第180頁勘驗筆錄），亦足證原告實有非常充裕之時間可預備結束系爭活動，即選監委員亦曾先為口頭勸止之行為，而非原告所稱係突襲所為，是原告此部分之主張，亦無從免除其因違反集遊法第56條第1款所應負之行政責任，選監人員於當日下午10時3分許開立涉妨選罷書交予潘儀收執，原處分據以認定原告第1個違反選罷法第56條第1項前段之行為成立，並據以各裁處罰鍰50萬元，洵屬合法允適。
五、按「為健全郵政發展，提供普遍、公平、合理之郵政服務，增進公共利益，特制定本法；……」「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第六條第一項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。……」「藥事之管理，依本法之規定；……」「非藥商不得為藥物廣告。」「違反第65條或第80條第1項第1款至第4款規定之一者，處新臺幣20萬元以上500萬元以下罰鍰。」分別為郵政法第1條前段、第6條第l項、第40條第1款、藥事法第1條第1項前段、第65條、第91條第1項所規定。原告雖繼以：
系爭活動縱認有違選罷法第56條第1項前段，係出於以單一違反意思持續進行，應屬一行為，被告在未為第1次裁處切斷該違規行為之單一性，即因選監委員於同日下午10時20分許開立第2張涉妨選罷書，而認當日有二違規行為並分別裁處，有違最高行政法院98年度11月份第2次及105年度10月份第1次聯席會議決議意旨及一行為不二罰原則，原處分自有違誤等情為主張。茲以：
㈠依選罷法第56條第1款規定，政黨及任何人於競選活動期
間之下午10時後從事公開競選或助選活動，依同法第110條第5項裁處，經制止不聽者，按次連續處罰。是以，競選或助選活動如有逾時，即構成上開規定之違反，至競選活動逾時之連續處罰行為數之認定，立法政策上業以法律明文「經制止不聽者」作為區隔依據。次依監察準則第9條第2項規定，違反選罷法第56條之規定，選監委員除依第1項規定處理外，其違反情事經口頭或書面勸止，仍不停止時，應以書面制止，制止不聽者，應按次蒐集相關事證，經提請監察小組會議議決後，陳報所屬選舉委員會依公職選罷法第110條第5項規定，予以連續處罰。復依監察手冊「玖、處理程序」三、違法事件連續處罰之處理程序為：⒈口頭或書面勸止，書面勸止時，應填具勸止書。⒉口頭或書面勸止不聽者，應填具制止書送交違法行為人。⒊經送達制止書，違法行為人收受或拒收後，仍不聽制止者，應填具制止不聽書通知所屬選委會。經查，本件系爭活動逾下午10時仍繼續為之，已如前述，即已違反選罷法第56條第1款規定。嗣系爭活動仍繼續進行，選監委員先於下午10時3分開立第1張涉妨選罷書，因系爭活動仍在繼續進行，依規定循序開立勸止書、制止書及制止不聽書後，再填具第2張涉妨選罷書交系爭活動之聯絡人潘儀收執，惟原告仍任令系爭活動繼續進行至完成演說等所有節目始結束活動，除有選監委員前揭開立之涉妨選罷書、勸止書、制止書、制止不聽書等文件附卷可查（本院卷第38至43頁），並據本院當庭勘驗系爭活動現場光碟，經詳細製作勘驗筆錄附於106年12月19日、107年7月7日準備程序筆錄內（本院卷第179至181、214至216頁），且對兩造提示並由兩造表示意見甚明，是被告認本件原告已構成兩個違反選罷法第56條第1項前段之行為，尚難認有何違誤。㈡原告雖主張系爭活動係出於以單一違反選罷法第56條第1
項前段之意思持續進行，應屬一行為，被告在未為第1次裁處切斷該違規行為之單一性而為兩次裁罰，自有不當，並援引最高行政法院98年度11月份第2次及105年度10月份第1次聯席會議決議意旨。惟核，上開兩項聯席會議之原因事實，分別係違反郵政法第6條第1項、藥事法第65條之規定，而依前揭郵政法第1條前段、藥事法第1條第1項前段所載該二法律之立法意旨，相較於選罷法係規範公職人員選舉、罷免為目的，彼此間迥不相同。次以，選罷法第56條第1項前段既係規定政黨或任何人不得於每日上午7時前或下午10時後從事公開競選、助選或罷免活動，其規範目的即在維護全體人民自深夜、凌晨至清晨止最需要睡眠、休息之時段內之生活及社會安寧，係特別就「時間要件」所為之規定，若公開競選、助選活動逾時違規時間持續到愈晚，應認對上開規範所保護之法益侵害程度愈係重大。再者，選罷法第56條第1項前段之違規行為，依常理觀之，其違規時間不可能超過1日即24小時，易言之，其違規行為通常至多持續至活動翌日清晨，亦會因群眾逐漸散去而告結束，此與上開二聯席會議決議所涉郵政法第6條第1項、藥事法第65條之持續違規行為通常長達數日甚或經年累月，在本質上自有不同；另揆諸被告於組織上係採合議制，被告之委員會均係於違規日後甚久始為召集，不能期待於違規當日隨即召開、討論、作成裁罰決議並當場交付裁處書之情況下，是立法者既規定「經制止不聽」為要件，輔以現場既有選監委員代表被告或市選委會行使監察職務，依監察準則、監察手冊先後進行口頭或書面勸止、書面制止等程序，並依序開立勸止書、制止書、制止不聽書並行交付後仍持續違規進行，此時再度開立涉妨選罷書，除已完備選罷法第56條第1項前段「經制止不聽」之要件外，自應以此選監委員制止不聽前所交付各種具公權力行使之書面，以「經制止不聽」要件完備作為切斷該違規行為單一性之依據。否則，若置本件選罷法第56條第1項前段之前揭特性不顧，逕採依行為態樣迥不相同之上開聯席會議意旨，而以「被告第1次裁處」作為切斷該違規行為單一性之意旨，則此時違規之行為人因不可能受到第2次裁罰，於收受第1張涉妨選罷書豈非猶如取得免死金牌一般，反而造成其可通宵達旦、無止盡地持續公開競選、助選活動，則此時現場附近之居民何辜，將導致選罷法第110條第5項「經制止不聽者，按次連續處罰」之規定形同具文，自不合理。是原告於收受第1次涉妨選罷書後，經制止不聽仍持續進行系爭活動，是選監委員嗣後開立第2張涉妨選罷書，被告據此按次連續處罰，自無何違反一行為不二罰原則可言，原告此部分之主張，亦非可採。
六、原告雖續以：其於105年1月9日下午10時7分至18分間之密接時間內，接連接獲選監委員分別開立之勸止書、制止書、制止不聽書、涉妨選罷書等書面，然當時系爭活動已進入尾聲，並約於該日下午10時20分許即結束系爭活動，被告未審酌按次連續處罰之間隔期間是否過密，且未考量潘儀應有相當時間覓得原告黃國昌或黨秘書長陳惠敏以轉交書面，更未慮及現場高達3千群眾之散場方式及秩序，即認定原告有兩次違規行為並各為裁處，除有違監察手冊之規定外，更有違比例原則等情為主張。茲以：
㈠依前揭監察準則第9條第2項規定，違反公職選罷法第56條
之規定，選監委員除依第1項規定處理外，其違反情事經口頭或書面勸止，仍不停止時，應以書面制止，制止不聽者，應按次蒐集相關事證，經提請監察小組會議議決後，陳報所屬選委會依選罷法第110條第5項規定，予以連續處罰，另依前揭監察手冊「玖、處理程序」三、違法事件連續處罰之處理程序等規定，是關於選罷法第56條第1項之違規情事，係得以「口頭或書面」勸止，惟於書面勸止時，應填具勸止書；「口頭或書面」勸止不聽者，即應填具制止書送交違法行為人。經查，當日下午10時3分許，選監委員開立第1張涉妨選罷書交由潘儀簽收時，已一再提醒如仍不結束，15分時會開（罰）第2次（選監委員表示已經下午10點1分，其須開單了，如果原告再不結束，其15分鐘後還會繼續開單，並告知趕快結束等語，見本院卷第215頁勘驗筆錄），此時距選監委員於下午10時18分許開立制止不聽書尚有近15分鐘時間，足供原告預備終止系爭活動，故原告只需立即宣布終止系爭活動，即可避免再次發生違規情事。從而，選監委員於當日下午10時3分開立第1張涉妨選罷書交由潘儀簽收時，已同時為口頭勸止之行為；且於當日下午10時5分48秒時，復對潘儀再次勸止（選監委員向潘儀表示：「我15分就會開第2次……不要跟你們的荷包過不去……。」潘儀說：「好！好！。」見前揭卷同頁勘驗筆錄）。嗣於同日下午10時9分時填具勸止書，下午10時13分交由代理人潘儀收執（見前揭卷同頁勘驗筆錄），自符合上開程序規定。縱以選監委員係於短時間內陸續交付勸止書及制止書之事實，酌以其於下午10時3分開立第1張涉妨選罷書交由潘儀簽收時早已口頭勸止，復於下午10時5分48秒再次勸止，雖嗣後始交付書面勸止書，復交付制止書，然此時應得認行為人業經「口頭勸止不聽」始開立並交付制止書，亦無原告所稱有何「時間『過密』」之情形，而有違監察手冊之規定。
㈡至於原告主張因選監委員同時開立勸止書及制止書，且系
爭活動負責人尚未自潘儀手中接獲勸止書前，根本不知已遭勸止，自無勸止不聽等情，然查選監委員早已對系爭活動之代理人及聯絡人潘儀一再口頭勸止，縱嗣後始交付書面勸止書及制止書，亦不影響其業經口頭勸止，仍繼續從事系爭競選活動之事實，故原告自有「經勸止不聽」之情事，監察小組委員開立制止書，自屬適法；至潘儀是否轉達活動負責人，乃原告時代力量等內部訊息傳遞問題，不影響本件違規事實之成立。而系爭活動係延宕至當日下午10時27分，因舞台上之女性司儀喊最後一聲謝謝而告結束，選監委員旋於下午10時29分表示系爭活動已宣佈結束等事實，亦有勘驗筆錄在卷足憑（本院卷第181頁），足認選監委員或被告悉無以「現場群眾須全部離場」為要件，始謂系爭活動結束，則原告所稱現場高達3千群眾散場方式及秩序究係為何，亦無影響本件原處分之適法性。
㈢原告時代力量為政黨，於系爭選舉競選期間之105年1月9
日下午10時後，從事公開競選、助選之系爭活動，並已妨礙居民生活及社會安寧，於收受第1張涉妨選罷書後，經制止不聽，仍持續進行系爭活動，並收受第2張涉妨選罷書，自係兩度違反選罷法第56條第1款前段之規定，兩次違章行為事證明確，且係故意為之，依行政罰法第7條規定自應處罰，並應依選罷法第110條第5項規定按次連續處罰；原告黃國昌係原告時代力量之代表人，依同法同條第
6項後段規定亦應併予處罰。被告參酌原告違反本件行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，依法定最低額度，分別處原告罰鍰各50萬元，二行為合計各100萬元，揆諸首揭規定並無違誤，亦無裁量怠惰、裁量逾越或裁量濫用之違法情事，更與行政罰法第18條第1項之規定相符，均屬合法，原告主張本件不應裁罰，或裁罰金額有違比例原則等情，自無可採。
柒、綜上所述，本件原告之主張，並無可採。被告論事用法，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
捌、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及陳述，經本院詳加審酌，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
玖、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第104條、第98條第1項前段、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中華民國107年9月13日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法官許瑞助
法官蕭忠仁法官鍾啟煌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國107年9月13日
書記官吳芳靜