臺北高等行政法院106年度訴字第787號判決

裁判字號：臺北高等行政法院106年訴字第787號判決

裁判日期：民國106年12月28日

裁判案由：巷道爭議

臺北高等行政法院判決
106年度訴字第787號106年11月30日辯論終結原告 李蓮壽 訴訟代理人 林堡欽 律師複代理人 陳如梅 律師被告花蓮縣政府代表人 傅崐萁 （縣長）訴訟代理人 潘俐佳
鄭旭宏 陳信甫 上列當事人間巷道爭議事件，原告不服內政部中華民國106年4月24日台內訴字第1060021175號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
被告應遵照本判決之法律見解對於原告民國103年7月10日申請書作成行政處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告向被告申請廢止坐落於原告所有花蓮縣○○鄉○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）上之L型巷道（即花蓮縣○○鄉○○○路○段○○○巷，總長度63公尺，下稱系爭L型巷道），被告於民國102年11月22日派員會同相關單位辦理現場會勘，認原告之申請程序上仍有欠缺。嗣原告於103年7月10日（原告具文日，被告收文日為同年月14日）提出申請書並檢附相關資料，向被告申請廢止系爭L型巷道。被告以103年11月3日府建計字第0000000000A號公告徵求異議（公告期間：103年11月4日至同年12月4日止），並以同日府建計字第0000000000B號函請訴外人正東文化事業股份有限公司自公告日起連續刊登3日。嗣有居民於103年11月26日（具文日）提出陳情，反對廢止系爭L型巷道，並經花蓮縣瑞穗鄉公所函轉陳情書予被告，被告即提請花蓮縣現有巷道廢道或改道審議委員會（下稱廢道審議會）審議。該會於105年3月29日審議決議：「不同意廢道。以公共安全為考量，該巷道極為狹窄，消防車不易行駛且車輛無法迴轉，為維護救災之機動性，決議不予廢除。」被告乃以105年4月25日府建計字第1050069695號函（下稱原處分）檢送上開會議紀錄予該申請案各關係人，並表示：「依會議結論續辦，不另行文」。原告對原處分不服，提起訴願遭駁回（訴願中被告另以105年11月18日府建計字第1050206292號函送達原告，原處分未為救濟期間之告知，原告於1年內提起訴願並無逾期問題），原告猶未甘服，遂提起本件訴訟。
三、原告主張略以：㈠花蓮縣○○鄉○○○路○段○○○巷全長約為112公尺，其中原
告名下系爭土地上系爭L型巷道為63公尺，目前僅有特定幾戶鄰居（非鄰地所有人）偶爾通行使用，為省時而取「最近」或「便利」通行，尚不得據為保留系爭L型巷道之理由；且該少數住戶亦有其他替代巷道（即○○○路○段000巷）得以利用進出並可對外連接道路（鄰○○○鄉○○○路○段），無礙其等對外通行使用。申言之，系爭L型巷道僅供特定少數鄰戶偶爾通行而已，並非提供公眾通行所必要，故不具司法院釋字第400號解釋及最高行政法院81年判字第2140號判決所揭成立公用地役關係之要件。原告本諸所有權能之占有、使用、管理行為，於法令限制之範圍內，他人不得干涉或排除，原告亦無提供系爭土地供他人通行使用之義務。故原告拒絕他人通行，並據花蓮縣現有巷道廢止或改道申請辦法（下稱花蓮縣巷道廢止辦法）為請求權依據，申請廢止系爭巷道。
㈡系爭L型巷道之存在已迫使系爭土地遭割裂為二，造成系爭
土地零散而無法完整利用開發，形同一塊廢地，與司法院釋字第400號解釋意旨相違，嚴重侵害原告財產權。依花蓮縣建築管理自治條例（下稱花蓮縣建管自治條例）第4條第1項規定，可知現有巷道態樣有3種，惟被告並未敘明系爭L型巷道究係屬依據該條何款而指定為現有巷道，徒憑公共安全考量及維護救災之機動性為由，遽行決議不同意廢道申請云云，自非有據。又系爭L型巷道並非屬於指定建築線之現有巷道，亦未經主管機關實質認定為現有巷道，又不具公用地役關係，故皆不合於有關現有巷道之法定要件至明，並非該自治條例所稱之現有巷道。
㈢依系爭L型巷道實測現況圖所顯示內容，可知系爭巷道為ㄇ
型雙向出口巷道，南北側各1出口連○○○鄉○○○路○段道路，再依GOOGLE地圖所顯示呈現之系爭L型巷道多張畫面照片，足見南、北兩側出口端之巷道入口路寬均屬寬敞開放，均可容納汽車或貨車進入順暢通行，又其餘路段並非狹窄難行，猶可提供迴車、會車、倒車甚或停放車輛，甚至若干路段亦有相當大之空地空間，可供停放消防救災或醫療救護等用車機具，顯然無礙公共安全、公眾利益，倘經廢道，對於鄰人住戶實無不良影響。訴願決定理由記載：「……其餘路段亦極為狹窄，全線車輛雙向會車及迴轉均不易，系爭土地尚路段若廢道，該巷道即成為單向出口之無尾巷，將有礙於該巷道內之消防救災及醫療救護等公共利益……」云云，與事實完全不符，且屬渲染誇大之詞。
㈣原告於99年間取得系爭土地時之系爭L型巷道地貌情形，與
目前現況地貌大致相同。至於該巷道於81年間地貌情形，原告並不知道，故原告無從確認被告所提出81年空照圖所顯示之地貌，是否與原告於99年間購地時相符。
㈤聲明求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告應依原
告103年7月10日申請書內容，作成廢止系爭L型巷道總長度63公尺為巷道之行政處分。
四、被告答辯略以：㈠被告受理原告申請後，依建築法第48條、第101條、花蓮縣
建管自治條例第6條、花蓮縣巷道廢止辦法第5條及第6條規定，於103年11月3日公告申徵求異議。公告期間，嗣經瑞穗鄉公所函轉訴外人陳○意等10人陳情書，主張勿同意廢止巷道，主要理由如下：1.系爭土地自10幾、20年前即為既成道路，並經鄉公所編為000巷供眾人使用至今。2.系爭巷道屬私有土地因一定原因而供不特定人通行之現成通路，為既成道路，依改制前行政法院45年判字第8號、57年判字第32號判例及73年度判字第1222號判決，該地供公眾通行且已達數十年之久，自應認為已因時效完成而有公用地役關係存在。
3.○○○路000巷，係供大眾通行及該巷住戶主要通道，若貿然廢道，則該向居民生命財產將會受到影響。4.公告須張貼於欲廢道路段交岔口及轉角明顯處，但在該處並無看見公告文函，嚴重妨害該巷住戶居民權益。
㈡○○○路000巷巷道為ㄇ字型雙向出口巷道，南北側各1出口
連接○○○路，系爭土地位於北側出口端，巷道於系爭土地呈現L型，長度63公尺，前述徵求異議之公告記載平均路寬約3.3公尺。系爭巷道為○○段000、0000及000地號等3筆土地上建物之指（定）示建築線，廢止系爭道路，致使原本狹窄的巷道成無尾巷，恐將影響巷道沿線民宅住戶緊急消防逃生出口動線。又平均路寬僅3.3公尺，其餘路段亦極為狹窄，全線雙向會車及迴轉均不易，救護車及消防車輛出入，更為不便，嚴重影響巷道內交通需求、消防救災及醫療救護等公共利益。基於對該現有巷道沿線與週邊合法建物使用之信賴保護原則，系爭巷道應維持現況通行使用。
㈢原告稱現況有其他替代巷道（即○○○路○段000巷）供沿
線民宅住戶通行云云，惟瑞穗鄉戶政事務所106年6月16日花瑞戶字第1060000996號函覆，該地並無上述巷道，故○○段251地號土地仍有通行系爭巷道之必要。系爭土地上道路最早係於35年間開始有人設籍，87年間初編門牌，目前登記戶數為6戶，67年間開道路已形成，通行至少30年。
㈣有關系爭巷道建築線劃設情形○○○鄉○○○路○○○巷於79
年間始有指（定）示建築線之紀錄。○○段0000、0000地號土地及○○段0000地號土地，分別於81年8月與100年11月申請向系爭巷道指定建築線，有花建執字第1993號建築執照變更設計案及○○段0000地號土地建築執照案附卷可稽，另○○段000地號土地雖無指定建築線，但於其套繪圖有繪出系爭巷道79年為「現有路」並朝基地內退縮，有花建（79）建字第343號建造執照變更案可證。
㈤有關花蓮縣建管自治條例第6條第1項後段規定，異議之審議
機關為都市計畫委員會，為何本件由廢道審議會審議？依花蓮縣巷道廢止辦法95年草案第6條立法說明為：「一、辦理廢止或改道案件，公告及舉行說明會之程序及規定。二、公告期間之異議案件應提花蓮縣都市計畫委員會審議之規定。」同草案第3條初審單位說明：「本辦法第3條係參照台北市立法例，增列區域計畫範圍由本府工務局受理，另成立本縣現有巷道廢止及改道委員會審議本辦法申請案件」。
㈥聲明求為判決：駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，有原告103年7月10日現有巷道廢止申請書及所附相關謄本、圖、照片、會勘紀錄（原處分卷第1至16頁）、被告103年11月3日府建計字第0000000000A號公告及相關附圖（原處分卷第18至24頁）、花蓮縣瑞穗鄉公所103年11月27日瑞鄉建設字第1030016051號函檢附民眾103年11月26日陳情書（原處分卷第25至28頁）、原處分及所附花蓮縣廢道審議會105年3月29日會議記錄（本院卷第43至46頁）、簽到簿（原處分卷第32、33頁）、訴願決定（本院卷第38至42頁）、被告105年11月18日府建計字第1050206292號函（原處分卷第40頁）在卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點：原告申請被告作成准予廢止系爭L型巷道之行政處分，是否有據？被告由花蓮縣廢道審議會審議原告本件申請，是否符合正當法律程序？
六、本院之判斷：㈠按建築法第101條規定：「直轄市、縣（市）政府得依據地
方情形，分別訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施。」次按地方制度法第25條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」第27條第1項、第2項規定：
「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或法律、基於法律授權之法規、自治條例之授權，訂定自治規則。」「前項自治規則應分別冠以各該地方自治團體之名稱，並得依其性質，定名為規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。」第30條第2項規定：「自治規則與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例牴觸者，無效。」復按行政院依都市計畫法第74條第2項規定之授權而訂定公布之各級都市計畫委員會組織規程第3條規定：「（第1項）內政部都市計畫委員會置主任委員及副主任委員各一人，委員二十人至三十人。（第2項）直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）都市計畫委員會置主任委員及副主任委員各一人，委員十二人至二十人。（第3項）都市計畫委員會所需工作人員，由各該機關主管都市計畫作業單位派員兼任之。但直轄市都市計畫委員會，得視業務實際需要，置專任人員；其編制表，由直轄市政府定之。」第4條規定：「（第1項）都市計畫委員會主任委員，由內政部、各級地方政府或鄉（鎮、市）公所首長分別兼任；其在直轄市、縣（市）政府，並得指派副首長或主管業務機關首長擔任之。（第2項）都市計畫委員會副主任委員，由主任委員就委員中指派一人擔任之。（第3項）都市計畫委員會委員，由內政部，各級地方政府或鄉（鎮、市）公所首長分別就左列人員派聘之：一、主管業務機關首長或單位主管。二、有關業務機關首長或單位主管或代表。三、具有專門學術經驗之專家。四、熱心公益人士。（第4項）依前項第一款及第二款派聘之委員，總合不得超過委員總人數二分之一。但內政部都市計畫委員會不在此限。（第5項）內政部及直轄市政府依第三項第三款派聘之委員，應具備都市計畫、都市設計、景觀、建築或交通之專門學術經驗。各級都市計畫委員會應有熱心公益人士二人擔任委員。」又按花蓮縣建管自治條例第1條規定：「（第1項）本自治條例依建築法第一百零一條規定制定之。（第2項）本自治條例之主管機關為花蓮縣政府，管理單位為本府建設處。」第4條規定：「（第1項）本自治條例所稱現有巷道，包括下列情形：一、供公眾通行並具有公用地役關係之巷道。二、私設通路經土地所有權人出具供公眾通行同意書或捐獻土地為道路使用，並依法完成土地移轉登記手續者。
三、於中華民國七十三年十一月七日本法修正公布前，曾指定建築線之現有巷道，經本府認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻者。（第2項）前項第一款所稱之巷道由本府就其寬度、使用性質、使用期間、通行情形及公益上需要認定之。」第6條第1項及第2項規定：「向本府申請現有巷道之改道或廢止者，本府應將改道或廢止之路段公告三十日，並受理異議。異議之審議機關為本縣都市計劃委員會。」「前項公告期滿，無異議或異議經認定為無理由者，核准之。」㈡再按花蓮縣巷道廢止辦法第1條規定：「本辦法依據花蓮縣
建築管理自治條例第六條第六項規定訂定之。」第2條規定：「本辦法所稱現有巷道係依本自治條例第四條認定之。」第3條第1項規定：「本辦法之主管機關為花蓮縣政府，現有巷道廢止或改道申請，都市計畫範圍由本府城鄉發展處受理、區域計畫範圍由本府工務處受理，並由花蓮縣現有巷道廢止及改道審議委員會審議之。」第4條規定：「（第1項）現有巷道廢止或改道申請應檢附下列書件，向本府提出申請：
一、申請書：……二、說明書：……三、計畫圖：㈠位置圖：……㈡地籍套繪圖：……㈢實測現況圖：……四、地籍圖謄本及土地登記謄本：……五、現有巷道廢止或改道同意書：申請廢止之該巷道兩側之全部土地所有權（地上權）人之同意書……六、實地照片：……七、本府辦理公開展覽及發布實施所需計畫圖說，其份數由本府另行通知。（第2項）未備前項第五款同意書之申請案件，經本委員會審議決議者，得免附同意書。」第5條規定：「（第1項）本府受理申請後，應於三十天內完成書面審查及通知當地鄉（鎮、市）公所、戶政事務所、村（里）長、花蓮縣消防局及本府法制、工務、建築管理等相關單位辦理會勘。經審查之申請書件與規定不合者，應限期通知申請人補正。逾期不補正者，不予受理。（第2項）經審查認定廢止或改道計畫不當或有礙公共利益時，應提具體意見限期通知申請人修改。逾期不為修改或無法修改者，駁回其申請。（第3項）申請人應於申請廢止或改道巷口明顯處豎立公告牌張貼公告，並拍照存證送本府備查。」第6條規定：「（第1項）本府依書面審查及會勘作業完成後，應將擬廢止或改道之說明書圖張貼於公告欄、申請案所在地之鄉（鎮、市）公所，公告徵求異議三十天，並登載於縣公報或新聞媒體。（第2項）臨接現有巷道或鄰近地區之公民或團體，得於公開展覽期間以書面載明姓名、身份證字號及住所向本府或鄉（鎮、市）公所提出意見。（第3項）公告期滿無異議者，由本府核准其申請，受理之異議由本委員會審議之。鄉（鎮、市）公所於現有巷道廢止或改道異議案件審議前，應促請當地村里長彙集各方意見，並於審議會議中提出報告及備詢。」花蓮縣現有巷道廢道或改道審議委員會設置要點第1點規定：「花蓮縣政府依據花蓮縣現有巷道廢道或改道辦法第三條規定，設花蓮縣現有巷道廢道或改道審議委員會，並訂定本要點。」第2點規定：「本會受理依據花蓮縣建築管理自治條例第六條及花蓮縣現有巷道廢道或改道辦法第六條規定提出異議案件審議之任務。」第3點第1項規定：「本會置委員十五人，主任委員由縣長兼任﹔副主任委員二人由副縣長、秘書長兼任；其餘委員由本府就下列人員聘（派）兼之：㈠花蓮縣都市計畫委員會委員三人。㈡建築師公會及建築投資公會代表各一人。㈢花蓮縣消防局一人。㈣花蓮縣警察局交通隊一人。㈤工務處一人。㈥地政處一人。㈦財政處一人。㈧法制業務一人。㈨城鄉發展處一人。」依上開規定可知，花蓮縣巷道廢止辦法係花蓮縣政府依據花蓮縣建管自治條例第6條第6項規定之授權所訂定，是該辦法第3條第1項有關現有巷道廢止或改道申請案，由花蓮縣廢道審議會審議之規定，顯已違背其母法即花蓮縣建管自治條例第6條第1項有關該申請事件，應由花蓮縣都市計劃委員會審議之規定，依地方制度法第30條第2項規定，自應認該辦法有關設置廢道審議會審議之規定均為無效。
㈢經查，原告於103年7月10日提出申請書向被告申請廢止坐落
於系爭土地上之系爭L型巷道，被告以103年11月3日府建計字第0000000000A號公告徵求異議（公告期間：103年11月4日至同年12月4日止），嗣有居民於103年11月26日提出陳情，反對廢止系爭L型巷道，並經瑞穗鄉公所函轉陳情書予被告，被告提請花蓮縣廢道審議會審議，固經該會於105年3月29日審議決議：「不同意廢道。以公共安全為考量，該巷道極為狹窄，消防車不易行駛且車輛無法迴轉，為維護救災之機動性，決議不予廢除。」被告並以原處分檢送該會議紀錄予各關係人：「依會議結論續辦，不另行文。」亦即否准原告上開廢道之申請，有原告103年7月10日現有巷道廢止申請書（原處分卷第1至16頁）、被告上開103年11月3日公告（原處分卷第18至24頁）、瑞穗鄉公所上開103年11月27日函（原處分卷第25至28頁）、原處分及所附花蓮縣廢道審議會105年3月29日會議記錄（本院卷第43至46頁）、簽到簿（原處分卷第32、33頁）在卷可稽。惟依花蓮縣建管自治條例第6條第1項規定，本件申請案，應由花蓮縣都市計劃委員會審議，而非由花蓮縣廢道審議會審議，花蓮縣巷道廢止辦法有關設置廢道審議會審議之規定均屬無效，業如前述。是本件申請案誤由花蓮縣廢道審議會審議，被告並據以作成原處分，自已違反花蓮縣建管自治條例第6條第1項之程序規定。㈣承上，被告誤由花蓮縣廢道審議會審議本件申請案，所據以
作成否准原告申請之原處分，係屬違反程序規定之行政處分，已如前述。茲續予說明者，乃係其法律效果。按行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」第114條規定：「（第1項）違反程序或方式規定之行政處分，除依第一百十一條規定而無效者外，因下列情形而補正︰……四、應參與行政處分作成之委員會已於事後作成決議者。（第2項）前項第二款至第五款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。……」核本件程序違法之瑕疵，並非行政程序法第111條各款例示之事由，亦非重大明顯至一望即知之程度，故被告作成之原處分尚不至無效；然因本件申請廢道事件誤由花蓮縣廢道審議會審議，該會之組成與花蓮縣都市計劃委員會有極大差異（參見各級都市計畫委員會組織規程第3、4條及花蓮縣現有巷道廢道或改道審議委員會設置要點第3點第1項等規定），並非符合花蓮縣建管自治條例第6條第1項規定之程序，花蓮縣廢道審議會於105年3月29日會議就本件申請案所為之審議及決議，對於原告而言，不能謂正當法律程序，亦即不能謂其已就本件合法作成決議，其瑕疵非屬輕微，且查被告亦未於本件訴願程序終結前，另由花蓮縣都市計劃委員會就系爭申請案重為決定，依前揭行政程序法第114條之規定，其瑕疵並未補正，爰依法撤銷之。
七、綜上，本件申請案未依花蓮縣建管自治條例第6條第1項規定由花蓮縣都市計劃委員會審議，程序既不合法，被告據以作成之原處分即有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。再按行政法院對於人民依行政訴訟法第5條規定請求應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定，同法第200條第4款定有明文。本件申請案既未經花蓮縣都市計劃委員會審議，事證未臻明確，原告所提起之課予義務訴訟，尚未達全部有理由之程度，爰依上開之規定，判命被告應依本判決之法律見解，重新依法由花蓮縣都市計劃委員會進行審議本件申請案而作成決定，是原告之訴其餘部分，不應准許，應予駁回。
據上論結，原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中華民國106年12月28日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官李玉卿
法官王俊雄法官高愈杰
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國106年12月28日
書記官何閣梅