裁判字號：臺北高等行政法院104年全字第66號裁定
裁判日期：民國104年07月29日
裁判案由：聲請假處分
臺北高等行政法院裁定
104年度全字第66號聲請人 陳永俠 法定代理人 陳達成 代理人 蕭名言 律師相對人教育部代表人 吳思華 （部長）住同上代理人 葉慶元 律師
游成淵 律師 陳柏翰 律師上列當事人間聲請假處分事件，本院裁定如下：
主文聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
理由
一、按「於爭執之公法上法律關係，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，得聲請為定暫時狀態之處分。」行政訴訟法第298條第2項所明文規定。所謂爭執之公法上法律關係，係指為假處分所保全之本案行政爭訟標的之公法上法律關係而言。而法規命令或行政規則本身，核與對具體事件或係就一般抽象事項而為之行政處分有別，基於權力分立原則，亦非得以法規命令或行政規則之有效性與否直接訴請行政法院裁判。（最高行政法院96年度裁字第3392號裁定意旨參照）。德國行政法院法雖有所謂規範審查（NormenKontrolle）之訴訟類型，允許當事人直接以法規命令之有效性訴請行政法院裁判，惟此為我國所不採；前述規範審查制度既為我國行政訴訟制度所不採，則對各級機關所發布之行政命令，則非為行政訴訟法第298條第2項所稱之公法上法律關係，自不許為假處分之聲請（ 吳庚 著，行政爭訟法論，
103年9月第7版，第368頁意旨參照）。
二、本件聲請意旨略以：㈠按「中央主管機關為審議高級中等學校課程綱要，應設課程
審議會，其組成及運作辦法，由中央主管機關定之。」高級中等教育法第43條明定課綱之審議應由課程審議會為之。相對人於民國(下同)101年12月24日發布12年國民基本教育課程審議會組成及運作要點，明訂課程審議會之組成與決議方式等，該要點經相對人以103年2月10日臺教授部字第1030012497號令發布修正「普通高級中學課程綱要」（下稱系爭高中課綱）國文、地理、歷史、公民與社會領域課程綱要（參見本院卷第142頁、聲請人誤繕為「普通高級中學國文及社會領域課程綱要」、以下簡稱系爭103年高中課綱修正），具有直接對外法律效力，其規範對象可得特定，屬於行政程序法第92條第2項前段所稱之一般處分。詎相對人以進行「錯字勘誤、內容補正及符合憲法之檢核」為由組成檢核小組，其成立原本為了檢核教科書用詞，卻突然以臨時動議發動修正上開課程綱要，據學者統計，其中台灣史課綱部分的字數更動比例高達60%，顯屬巨幅調整，自應回歸由權責單位依據12年國民基本教育課程審議會組成及運作要點規定為之，且該小組成員背景多數皆非本科專長，引發爭議。相對人假微調之名，行審議之實，而規避應導入專業與多元意見並進行充分討論之審議程序，明顯違背前述法令規定，自非適法。
㈡高中課綱之內容，係由多位大中國史觀擁護者之檢核小組大
幅修改，將再次使威權時代獨尊大中國史觀，貶抑其他史觀之扭曲教育體制復辟，如此不但使解嚴以來國家在教育政策上的努力功虧一簣，並再次傷害經歷過日治時期的多數人民的歷史情感，阻斷各自擁有不同史觀的人民對等溝通、了解的進程，嚴重違背經濟社會文化權利國際公約第13條第1項「謀人格及人格尊嚴意識之充分發展」、「促進各民族間及各種族、人種或宗教團體間之了解、容恕及友好關係」等明確誡命，顯非適法。教育為百年大計，歷次高中課綱均經過數年廣泛而公開之審議過程後，才加以修正，系爭103年高中課綱修正既有如前所述程序與內容上諸多瑕疵，一旦貿然施行，則聲請人與全體高中學生基於憲法與經濟社會文化權利國際公約而生所保障之受教權即受到終局之侵害，無法回復，故本件確實有假處分之必要。為此依行政訴訟法第298條第2項規定，聲請相對人對於系爭103年高中課綱修正不得於104年8月1日開始實施一事，裁定准予定暫時狀態之假處分。
三、相對人則答辯略以：㈠按高級中學法第8條第2項授權中央主管教育行政機關訂定
課程綱要，觀之系爭高中課綱之目的及內容，除要求教育行政機關協助學校提升教學品質並提供必要之協助與獎勵，並抽樣進行評鑑外，一方面作為師資培育機構各學科師資培育數量及課程結構、內涵之參考，另一方面則作為國立編譯館教科書之編審組織與制度之參考，是系爭103年高中課綱修正，應僅係作為教育行政主管機關之內部指導規則，屬行政規則。倘人民有所不服，僅能於對依該法規命令或行政規則作成之處分不服時，一併主張，不得單獨對法規命令或行政規則提出救濟。
㈡聲請人與相對人間不具有爭執之公法上法律關係，且聲請人
所提起之請求，並無以本案訴訟達成之可能，於教育主管機關依系爭103年高中課綱修正內容，對聲請人作出任何行政行為之前，均非可得訟爭之標的，法院無從單獨對其審查，故聲請人亦欠缺本案之請求，無從進行本案訴訟。聲請人主張其受教權將受到無法回復之終局侵害，未見其提出何證據釋明，難認有假處分必要，是本件假處分聲請，不符行政訴訟法第298條第2項之規定。
㈢聲請人主張系爭103年高中課綱修正之內容違法，僅係其對
該修正內容之不同意見，與違法與否無涉，自不得因所持立場或意見與其認知解讀之內容不同，即認定該修正內容違法。又聲請人主張系爭103年高中課綱修正內容侵害其與全體高中學生之受教權云云，然聲請人所提出之證據資料均係出自網路文章及維基百科，任何人均能編纂修定該些資料內容，且其內容與事實有不符之處，立場亦偏頗，多為個人評論，內容可信性已屬可疑，聲請人復未提出其他佐證資料，是聲請人主張，洵屬無據等語。
四、經查：㈠按「(第1項)本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上
具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。(第2項)前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。……。」「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。」行政程序法第92條、第150條第1項分別定有明文。據此，法規命令與一般處分之區別在於，法規命令之相對人為不特定之多數人，內容為一般性的抽象規範，而一般處分之相對人雖非特定，然依一般性特徵可得確定其範圍，且其內容係就具體事件所為之決定或措施，即其事實關係須為具體而明確。而判斷是否為具體事件，原則上亦可依規範效力是否「一次性或反覆性」作為判斷標準，即凡規範效力屬一次性者，可認定為具體之事實關係；若屬反覆性者，則為抽象事實關係。
㈡次按，中央法規標準法第3條規定：「各機關發布之命令，
得依其性質，稱規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。」又「本法所稱主管教育行政機關︰在中央為教育部；……。」「第6條各類高級中學之課程標準或綱要及設備標準，由中央主管教育行政機關定之。」亦為高級中學法第2條、第8條第2項所明定。是相對人據此法律授權，於97年
1月24日以台中㈠字第0000000000B號令修正發布系爭高中課綱（自99學年度開始實施；惟其中國文、歷史課程綱要則自101年度開始實施）（參見本院卷第138-141頁)，作為高級中學規畫課程、編選教材、實施教學、評量及增進教師專業之規範。嗣相對人基於修訂高中課綱之職權，於103年
2月10日發布系爭103年高中課綱修正，並自104年學年開始實施。而參諸相對人訂定之系爭高中課綱內容，分為總綱與各科課程綱要，總綱內容含有「壹、目標；貳、科目與學分數；參、實施通則。」其中實施通則包含5個項目：課程設計與發展、教材編選、教學實施與教師專業成長、學習評量、行政配合；至各科課程綱要內容，除教科書之審定與編定外，亦包含必修與選修科目之配置、修習學分數等規定。可知，系爭高中課綱規範之對象，包括全國各類高級中學及其教師、學生；且該課程綱要之規制效力，並非僅於發布時發生一次性效力，凡嗣後於高級中學任教、就讀之不特定教師、學生，及各類高級中學每年規畫實施之課程，均應遵循該課程綱要之規定，而持續反覆發生其規制效果，自屬一般性之抽象規範，與依一般性特徵可得確定相對人範圍、規範具體事實關係之一般處分，即有不同。故核諸上開規定及說明，相對人依高級中學法第8條第2項授權所訂定之系爭高中課綱，應屬法規命令，非一般處分。則相對人於103年2月10日發布系爭103年高中課綱修正，其內容係修正系爭高中課綱關於國文、地理、歷史、公民與社會領域等科目之課程綱要，自仍屬法規命令性質，聲請人請求相對人就系爭10
3年高中課綱修正，不得於104年8月1日開始實施一事為假處分，依首揭說明，因法規命令本身，核與對具體事件或係就一般抽象事項而為之行政處分有別，基於權力分立原則，聲請人非得以法規命令之有效性與否直接訴請行政法院裁判，而聲請人之請求事項係涉及法規命令是否應予修正及應如何修正之範疇，並非行政訴訟法第298條第2項所稱之公法上法律關係，自不許為假處分之聲請。是聲請人之聲請為不合法，自應予駁回。
五、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國104年7月29日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官蕭惠芳
法官侯志融法官陳姿岑上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中華民國104年7月30日
書記官李依穎