裁判字號：臺北高等行政法院106年訴更一字第4號判決
裁判日期：民國106年05月25日
裁判案由：耕地三七五租約
臺北高等行政法院判決
106年度訴更一字第4號106年5月11日辯論終結原告 林秀玉 訴訟代理人 林恒毅 律師被告宜蘭縣冬山鄉公所代表人 謝燦輝 （鄉長）訴訟代理人 林慧芳
參加人 林宜德 訴訟代理人 郭美春 律師
蔡瑜軒 律師上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服宜蘭縣政府中華銀國104年11月9日府訴字第1040122316號訴願決定，提起行政訴訟，經本院105年度訴字第14號判決後，原告不服提起上訴，嗣經最高行政法院105年度判字第689號判決廢棄原判決，發回本院更為審理，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告（即承租人）與參加人（即出租人）間就坐落於宜蘭縣○○鄉○○段000、000地號2筆土地（下合稱系爭土地）訂有耕地三七五租約（租約字號：宜冬補字第10
3號，下稱系爭租約），於民國103年12月31日租約期滿，參加人於104年1月間檢附自任耕作切結書、伊所有坐落於宜蘭縣○○鄉○○段○○○號地號土地（下稱系爭自耕地）所有權狀等相關文件，以擴大家庭農場經營規模為由，依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第2項規定向被告申請收回系爭土地，原告則檢附自任耕作切結書等相關文件向被告申請續訂系爭租約。經被告審核後，以104年6月30日冬鄉民字第1040013527號函（下稱原處分）准由參加人收回系爭土地。原告不服，提起訴願遭駁回，遂提起行政訴訟，經本院以105年度訴字第14號判決（下稱原判決）駁回。
原告不服提起上訴，經最高行政法院105年度判字第689號判決，廢棄原判決，發回本院更為審理。
二、原告主張略以：㈠參加人提出申請收回系爭土地時，客觀上尚無實際從事家庭
農場經營之事實：原告提出訴願後，因被告答辯，原告始知系爭自耕地地號為何。原告因此開始調閱系爭自耕地土地謄本、地籍圖謄本，並輔以101年12月Google街景服務及衛星資料，赫然發現該地於101年12月時竟非法搭設大面積鐵皮房屋出租，並無從事任何農業耕作。原告親臨該地瞭解時，更發現土地已遭廢土填平，現場雜草叢生，原告於104年8月12日以訴願書（補充意見）將上情告知訴願機關即宜蘭縣政府。詎不知是何人通報，令參加人有所察覺，其竟湮滅證據，開始雇工整地、清除廢土、填補耕土，原告於104年8月24日發現上情，翌日旋前往該地拍攝施工現況相片，立刻以訴願陳報暨聲請調查證據狀告知訴願機關並申請調查保全該地現況證據，但訴願機關仍置之不理。嗣原告於104年11月2日調取該地91年及102年航照圖，由航照圖可知系爭自耕地歷來均興建大面積建築物，並無實際從事家庭農場經營之事實。依國土利用調查資料顯示，參加人自耕地記載為「服務業」，且該地確有搭建鐵皮屋出租他人營業使用，足徵參加人未實際於該地經營家庭農場甚明。參加人雖稱其自耕地上鐵皮屋現已拆除，惟此情與參加人於104年1月6日申請收回系爭土地前，是否於系爭自耕地實際從事家庭農場經營，要屬二事。現況無鐵皮屋，非當然得證參加人歷來有於該地實際經營農場。誠如發回判決所質疑之各項疑問，參加人未能舉證證明其於104年1月6日申請收回系爭土地前已於系爭自耕地經營家庭農場，被告卻准予參加人收回系爭土地，顯與舉證責任分配法則有違。
㈡原告於原審提出原證9對話錄音光碟及譯文所示，參加人於
104年1月24日下午於宜蘭縣五結鄉利澤簡自營之雜貨店內自承，希望出售系爭土地，且確實有新北市仲介向參加人表示可以每坪新臺幣（下同）18,000元賣出，參加人甚至希望原告親友以每坪18,000元價格協助出售，成交時願意每坪給幾千元做為居間報酬。參加人申請收回系爭土地，係因被告寄發公文予參加人，說明得以擴大家庭農場經營規模為由收回，參加人始依該公文意旨及說明簽名寄回，表示欲以前開事由收回系爭土地。但參加人主觀上早就想出售系爭土地，根本無擴大家庭農場經營規模之意思及計劃，足徵本件情形與減租條例第19條第2項收回耕地之要件不符。又參加人於原審先狀稱：「出租人雖曾有出賣系爭土地之想法」，後稱：「係因仲介為出租人之親友，基於讓仲介做業績而讓伊刊登廣告頁面」。勾稽上情，豈不恰證參加人有出售系爭土地之主觀意圖？參加人雖稱係為讓擔任仲介之親友做業績，惟系爭土地若未賣出如何充作業績？所辯不足採。且參加人先稱本件仲介即證人林○嵩係伊妹婿介紹，後又改稱係友人介紹，前後陳述已有不合，俱難採信。參加人既已坦承刊登售地廣告，復否認其有出售系爭土地之意願，有違常理。
㈢參加人稱其自耕地土地含鹽分高，農作及植栽不利，鄰近土
地多為魚塭云云，並非事實。參加人所提參證12所示地籍圖資截圖，無從判斷是否實在，參證13所示照片，亦無從判斷係拍攝自系爭自耕地附近，原告否認之，該照片與該地之關聯應由參加人舉證證明。縱係拍攝自其自耕地附近，仍無從證明其所辯土地含鹽分高等情。再者，倘如參加人所辯其自耕地含鹽分高，不利農作及植栽云云，恰足證明參加人稱其於該地有經營家庭農場之主張為不實。參加人於原審所提參證14鹽分地土壤研究報告，係針對臺南縣七股鄉龍山社區，與自耕地無關。縱認如參加人所辯，該地含鹽分高而需進行土壤改良，參加人係於何時才開始進行土壤改良？倘如參加人所辯於104年8月25日本件訴願之際委請怪手挖掘廢土、回填耕土等行為，係在進行土壤改良，恰足證明參加人於10
4年1月間申請收回出租耕地時，自耕地尚未改良，而無經營家庭農場事實。倘如參加人所辯該自耕地上鐵皮屋已於10
2年9月間拆除，何以遲至104年8月25日本件訴願之際，始進行土壤改良？㈣參加人主張其自耕地既已辦理休耕且有申請休耕補助，已符
合減租條例第19條第2項收回自耕之規定，並不足採。本件於104年1月間參加人申請收回出租耕地時，系爭自耕地尚未辦理休耕、申請休耕補助。是其所主張之最高行政法院10
1年度判字第1102號判決之基礎事實既與本件不同，無從援用。況參加人既於104年8月間以前，並未就其所系爭自耕地填土整地進行土壤改良。既未填土、土壤改良，則不可能有休耕情形存在，益徵參加人於104年1月間申請收回出租耕地時，就系爭自耕地，尚無經營家庭農場之事實甚明。
㈤參加人更審後所提證物，無從證明參加人於104年1月間申
請收回出租耕地時，自耕地已有經營家庭農場。申領休耕補助款，須辦理稻田休耕轉作申報，同一戶內之耕地所有權人應歸戶由戶長合併辦理申報，並攜戶口名簿、戶長印章、戶長本人農會存款簿、土地所有權狀或3個月內土地登記簿謄本，並經農會人員實地勘查認定農地確實有撥種田菁等綠肥，種植綠肥田區均應翻耕，並有一定程度的存活率，合格後才能按實際休耕轉作面積撥放休耕補助款。本次參加人所提證2號所示交易明細記載的收購稻穀價款及轉作休耕等收入，均非來自於系爭自耕地，而係來自於參加人同戶內之耕地所有權人農地，僅係依規定而統一撥入戶長即參加人農會帳戶，其張冠李戴，殊不足採。依原告申請辦理休耕補助款經驗，鄉公所會出具列有耕地座落地號的「農戶種稻及轉（契）作、休耕申報書」。參加人既主張其自耕地歷來均有經營家庭農場之事實，則僅需命參加人提出於104年以前各年度系爭自耕地「農戶種稻及轉（契）作、休耕申報書」，即足證明參加人所述是否屬實，惟參加人迄今仍未提出該資料。本次參加人所提證1號105年收購公糧稻穀聯單、寄託銷帳單等資料，亦均無從判斷相關稻穀產物係源自於參加人自耕地。又本次參加人提出有機無毒花生契作合約書，原告於10
6年1月4日再次前往系爭自耕地查看，該地根本沒有種植花生，依舊雜草叢生，甚至被噴灑除草劑而呈枯萎狀態。足徵該有機無毒花生契作合約書顯係臨訟杜撰的虛假合約。再者，花生在臺灣地區適合種植季節為春季及秋季，每年可二獲採收，參加人稱花生一年一獲云云，亦與事實不符。況參加人稱其與宜蘭知名餅店合作而訂定有機無毒花生契作合約書，既是知名餅店，花生原料需求量及花生成品銷售量必然極高，為維持花生原料穩定供應，一定會有長期配合的供應原物料的供應商，然參加人不僅無栽種花生的經驗，花生品質如何已不可知，甚至該地迄今仍無任何花生農作物，該地更遭噴灑除草劑，試問這樣要如何做種植有機無毒花生？豈有知名餅店願意冒著食安風險、原料短缺、品質不確定等風險，而以高出市場行情甚多之價格收購、簽訂契作合約書？基此，原告否認該契作合約書形式及實質真正。縱認該契作合約書為真正，然其簽訂日期既為105年8月31日，與104年1月間其申請收回出租耕地時土地狀況無關。
㈥聲明求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告應就原
告104年2月3日申請續訂租約之申請書所載內容，就坐落系爭土地繼續承租之申請，作成准許之行政處分。
三、被告答辯略以：㈠原處分係依據內政部103年7月28日台內地字第1030216040
號函所訂「私有出租地耕地103年底租約期滿處理工作手冊」（下稱工作手冊）辦理。地主如欲依減租條例第19條第2項規定請求收回自身所有耕地，須在不具備減租條例第19條第1項第1款、第3款之消極要件及具備同條第2項之積極要件，若符合上開規定要件，即應准地主收回耕地。
㈡減租條例第19條第1項第3款所稱「出租人因收回耕地，致
承租人失其家庭生活依據者」，依內政部86年10月29日台（86）內地字第8610098號函釋，係指租約期滿前1年（本件即102年），承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額，扣除參加人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。被告審查租、佃雙方之申請收回自耕、續訂租約案件，依承租人所檢附所得資料及生活費用等收支資料合併計算，並依處理工作手冊六所示辦理程序作業方法辦理審核，核算原告102年度之收入為239,183元，扣除支出134,738元後餘額104,445元，即原告之收支合併計算仍有盈餘，則耕地被收回當不致使其失去家庭生活依據，依法自得由參加人收回自耕。
㈢參加人以「擴大家庭農場經營規模」收回耕地自耕者，現行
法令並未就核定收回後出租人之使用收益有所規範，依內政部99年5月6日台內地字第0990089127號函釋，參加人擬出售收回出租耕地，自非法所不許。況減租條例第19條第2項所定「出租人有擴大家庭農場經營規模之意願」之積極要件，其參加人主觀上「為擴大家庭農場經營規模」意圖，可由其所出具之自任耕地切結書認定為真正，參加人所有自耕地現況，並非被告審核項目。又減租條例第19條第2項規定有關鄰近地段之「兩地距離」如何衡量認定，現行法令雖無規範，但原告依宜蘭縣羅東地政事務所（下稱羅東地政）地籍位置導引便民服務系統查詢兩地之間距離為4,381公尺，未超過15公里，符合工作手冊之規定。系爭自耕地及系爭土地使用地類別皆為農牧用地，於申請收回至核定收回迄今，地政機關並無所有權移轉之登記。是被告審核參加人自任耕作之認定，尚難謂其有不能自任耕作之事實，況司法院釋字第
580號解釋闡釋減租條例第19條第1項第1款所稱出租人之「自任耕作」，並不以人力親自實施耕作為限，委託他人代耕亦可，故參加人仍符合減租條例第19條第1項及第2項規定，准予收回耕地終止租約。依工作手冊六㈡4.及六㈢5.⑵
F、內政部79年8月31日台內地字第828311號函、89年8月3日台內地字第8908828號函、102年1月25日台內地字第1020083900號函及102年8月13日台內地字第1020275696號函等規定，參加人以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕者，就區域計畫法編定區域內「自耕地」之要件而言，僅須符合「出租人所有之農牧用地」及「出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里」即足，被告審查亦以此為限。系爭自耕地係區域計畫法編定風景區內之農牧用地，且與系爭土地距離未超過15公里，縱如原告所稱該自耕地上有鐵皮屋，亦難認其不符合工作手冊規定自耕地之要件，況依參加人所述，其自耕地上並無鐵皮屋，原告執此爭執，自不足採。
㈣聲明求為判決：駁回原告之訴。
四、參加人陳述則以：㈠系爭自耕地符合減租條例第19條「擴大家庭農場經營規模」
收回自耕之規定。原告雖稱於104年8月25日本件訴願之際，參加人方在自耕地雇請怪手挖掘廢土及回填耕地，在此之前系爭自耕地並未有經營家庭農場之事實云云。實則，參加人一再陳明因該自耕地位屬濱海地區，土地含鹽分高、農作及植栽不利，故鄰近土地多為魚塭。是以，關於鹽分植栽地之改良，去除土壤鹽分之方法有二，包括天然洗鹽及人工洗鹽之方式，然因人工洗鹽方式需花費鉅資埋設濾管、集井還需不斷灌水、抽水、排水或建水處場循環灌抽，成本驚人，故參加人僅得選擇另一種天然洗鹽之方式，在通常面積不大之土地、歷時2至3年時間，以墊土方式洗鹽整地，亦可達到土壤改良之效果，此乃為維持地力之需（參鹽分地土壤改良研究報告）。依最高行政法院101年度判字第1102號判決意旨，依規定辦理休耕，依農業發展條例第3條第12款之規定，視為作農業使用。又休耕乃為政府之政策，辦理休耕農田必須種植綠肥作物或辦理翻耕等措施，以維護地力，並非放任土地荒廢不作為，故申請休耕補助實已符合擴大家庭農場規模之立意，符合減租條例第19條「擴大家庭農場經營規模」收回自耕之規定。是參加人至104年8月間開始為填土、整地之作業，乃為改良耕地土壤之地質，以維護地力，並非放任土地荒廢不作為，符合收回自耕要件。
㈡實際上參加人自始均有耕作，有參加人原先已檢具宜蘭縣五
結鄉農會出具之105年1期收購公糧稻穀聯單及寄託銷帳單外，參加人另提供自102年起至105年間因經五結鄉農會收購稻穀所獲得之收購價款及各年度因休耕所領得之轉作休耕補助款可證。再者，參加人於102年度領有28,065元稻款、
103年度領有29,650元稻款、104年度領有25,671元稻款，而至105年度增加為72,399元（52,767元＋19,632元），更可見參加人確有擴大家庭農場經營之計畫及事實。甚者，參加人因與宜蘭知名餅店合作，並訂立有機無毒花生契約合作書，由參加人提供花生，約定每台斤收購價為140元，然因花生屬於一年一期、適合種植季節為農曆1月至6月間，原告拍攝時並非適合栽種季節（自過年後，參加人開始種植，發現○○段000地號土地確實含鹽分過高，導致先前所種植之花生均已死光），後現況為改為種植玉米、南瓜、黑豆及冬瓜等作物，參加人並非放任系爭自耕地不顧，而是待其土地恢復地力後，再行耕作，由此亦可佐證參加人確有擴大家庭農場經營之計畫及事實。
㈢系爭土地，自被告准予參加人收回土地後，即由參加人在其
上種植水稻至今。參加人尚有另○○○鄉○○段○○○○號土地，目前即作為種植花生，並提供予知名餅店製作花生糖之用；至於參加人之子即訴外人林○哲所共有○○○鄉○○段○○○○號土地，同樣作為參加人耕種水稻之用。參加人未提出105年以後之「農戶種稻及轉（契）作、休耕申報書」，乃因五結鄉或冬山鄉農會所收購之作物僅限於稻米，其他農作物根本並不在農會收購範圍內，故亦僅有種植稻米的水田能辦理休耕補助，至於其他農作則無法辦理，參加人亦無從提○○○鄉○○段○○○○號土地有關之「農戶種稻及轉（契）作、休耕申報書」。
㈣有關出租人擴大家庭農場經營規模之具體計畫，本非被告審
查之項目，被告亦無權要求出租人提具相關計畫，至於出租人所有之自耕地只要符合「耕地」及「與出租耕地同一或鄰近地段」之要件即可，尚不以其現況已作農業使用為要件。又出租人雖曾有出賣系爭土地之想法，惟出租人本於土地所有權人對於系爭土地之利用方式本可有多方面之構思，若原告單以出租人曾有出賣系爭耕地之想法逕否決出租人收回系爭耕地，對於出租人未免過嚴。至於原告所稱出租人當初原欲委託臺北仲介出賣云云，僅係因該仲介為出租人之親友，基於讓仲介「做業績」而讓伊刊登於廣告頁面，其時間點乃在出租人申請收回出租土地之前，況於系爭土地上並無任何出售之招牌（原告原證6號第4頁照片下方照有出售土地之廣告招牌，並非坐落於系爭土地），實際上有人登門詢問是否出售時，均遭參加人予以拒絕，足證出租人實無出售系爭土地之意願及想法。至於原告之原證9號對話錄音譯文，因錄音者為原告親友，故其對話乃刻意引導參加人為不利自己之陳述，甚者，若干有利於參加人之言語，原告均未予節錄，且據參加人印象所及，原告親友曾來錄音至少2次，參加人曾對伊言及「我不要賣了」，惟原告針對此部份卻未提出，足見其錄音僅為摘錄不利參加人之言語，顯不足採。
㈤仲介林○嵩106年4月12日至本院出庭證述，可知林○嵩確
實是由參加人之妹婿即訴外人林○鴻所介紹，林○嵩於103年9月剛進吉家網不動產工作，為找尋買賣標的物作為業績，故透過林○鴻介紹認識參加人，當時參加人確實並無出售之意願，故僅願意出借3個月期間，且約滿不再續約，且委託銷售之價格遠超出當時當地之行情價，以每坪1萬8千元出售（然而依當時成交行情，每坪農地僅值8、9千元，況參加人之農地未超過756坪，屬於無法興建農舍之農業用地，更無前述之行情價），惟因仲介林○嵩仍需回報公司有尋獲標的物，故系爭農地有刊登於公司當時之網頁廣告，且雙方有簽訂委託銷售契約，但僅言明委託期間為3個月，委託價為每坪1萬8千元；倘若參加人確實有出售之意願，豈會以遠高於市價2倍之價格出售，且委託並無地緣關係之臺北仲介公司，甚至未於系爭土地插上出售之廣告招牌，此顯與常情不符，足見參加人並無出售系爭土地之意願。
㈥本件參加人收回系爭土地，並未致原告失其家庭生活依據，
此為原告於原審自認，職此，於系爭土地租約期滿時，參加人既符合減租條例第19條第1項第1、3款，在出租人能自任耕作、收回耕地未致承租人失其家庭生活依據之條件，基於同條第2項擴大家庭農場經營規模為由欲收回自耕，縱原告有繼續承租意願，自應准予參加人收回自耕。
㈦聲明求為判決：駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，有系爭租約（原處分卷第1頁及其背面）、參加人104年1月6日冬收字第3號私有耕地租約期滿收回耕地（擴大家庭農場經營規模）申請書及所附相關資料（原處分卷第2至7頁）、原告104年2月3日冬續字第334號私有耕地租約期滿續訂租約申請書（原處分卷第8至12頁）、原處分（原處分卷第13頁及其背面）、訴願決定（原處分卷第68至71頁）、原判決（原審卷第290至
308頁）、發回判決（本院卷第8至21頁）在卷可稽，洵堪認定。兩造之爭點：本件參加人申請收回系爭土地，是否符合減租條例第19條第1項第1、3款及第2項要件？
六、本院之判斷：㈠按憲法第15條規定：「人民之生存權、工作權及財產權，應
予保障。」第22條規定：「凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序公共利益者，均受憲法之保障。」第23條規定：
「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」基於個人之人格發展自由，個人得自由決定其生活資源之使用、收益及處分，因而得自由與他人為生活資源之交換，是憲法於第15條保障人民之財產權，於第22條保障人民之契約自由。惟因個人生活技能強弱有別，可能導致整體社會生活資源分配過度不均，為求資源之合理分配，國家仍得於不違反憲法第23條比例原則之範圍內，以法律限制人民締約自由及財產權。40年6月7日制定公布之減租條例，秉承憲法第143條第4項扶植自耕農之農地使用政策，及憲法第153條第1項改良農民生活之基本國策，為合理分配農業資源而制定。故於該條例第19條第1項規定：「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件，重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源並奠定國家經濟發展方向。惟於上開規定，地主之耕地所有權受限制，實際上只剩下法定地租之有限收益，即使佃農生活已有顯著改善，該耕地農作收入對其完全不具重要性時，地主仍僅得在所有收益不足以維持一家生活時，才有收回耕地之可能，實屬極度向保障佃農一側傾斜。此於減租條例制定時之特殊時空背景下，固有其正當性，然該條例施行30餘年之後，我國社會型態及經濟結構已有重大改變，72年12月23日修正公布之減租條例第19條第2項因而增列：「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。」即以耕地租約期滿時，出租人基於擴大家庭農場經營規模之目的，在出租人能自任耕作、收回耕地未致承租人失其家庭生活依據之條件下，出租人即可排除承租人繼續承租之意願而收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，已解除原對出租人所有收益必須不足以維持一家生活之要求，相對放寬對於出租人所有權之限制。再者，對於減租條例第19條第1項第1款有關出租人自認耕作之規定，亦認應放寬為「不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。」司法院釋字第580號解釋，基於上開增修條文及放寬解釋已調整原過度傾向佃農保障之規定，始認為減租條例該限制耕地出租人收回耕地之規定，對於所有權之限制，尚稱合憲。尤其在具有農業基本法性質之農業發展條例制定後，有關確保農業永續發展，因應農業國際化及自由化，促進農地合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，提高農民生活水準等政策目標及發展方向，均已明定於該條例，於該條例未規定者，始適用其他法律之規定（農業發展條例第1條），72年8月1日修正公布之農業發展條例第5條第1項即明定，依該條例規定之委託經營，不適用減租條例之規定；相對而言，基於特定時空背景下制定之減租條例，則退居補充法地位，實際上適用減租條例之租約亦大幅減少，相關農業用地租賃契約自以逐漸回歸農業發展條例一般法規範為原則。
㈡又按「出租人以『擴大家庭農場經營規模』為由申請收回自
耕者，應檢附下列文件：⑴『收回耕地申請書（擴大家庭農場經營規模）』一式二份。⑵原租約書正本1份。⑶出租人自任耕作切結書1份。⑷自耕地之土地所有權狀影本1份：
每一出租人所有之自耕地，皆必須與租約耕地位於同一或鄰近地段內。⑸身分證：經核對身分後，身分證正本當場退還，鄉（鎮、市、區）公所留存身分證影本1份。……」「A.減租條列第19條第1項……第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前一年（即102年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。」「B.出、承租人生活費用審核標準如下：……甲、出、承租人之生活費用，以租約期滿前一年（即102年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準……並應由當事人提供該租約期滿前一年（即102年）年底之戶口名簿（應包含現住人口及非現住人口詳細記事之戶口名簿影本，得以回溯確認102年12月31日該戶之實際人口數），以資佐證同戶情形。乙、生活費用之計算標準，準用衛生福利部（原內政部）、臺北市政府、新北市政府、臺中市政府、臺南市政府及高雄市政府所分別公告之102年度臺灣省、臺北市、新北市、臺中市、臺南市及高雄市最低生活費，核計其生活費用（按：臺灣省10,244元/月；……；新北市11,832元/月；……）。丙、審核出、承租人生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用：I、其本人及配偶租用房屋有證明者，……。II、得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計。)
III、得加計災害損失支出……。丁、勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計……。」「C.出、承租人收益審核標準如下：……甲、出、承租人之收益，以租約期滿前1年（即102年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。並應由當事人提供該租約期滿前
1年（即102年）年底之戶口名簿……，以資佐證同戶情形。乙、審核出、承租人收益資料，如無具體之證據可資參考時，可參酌勞動部（原行政院勞工委員會）最近一次公布（
102年）之『職類別薪資調查報告』所列各業受雇員工平均每人月薪資，核計其全年所得。出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以勞動部（原行政院勞工委員會）最近一次公布之基本工資19,047元/月（註：102年4月2日公告修正發布，並自同年月1日生效；至於102年3月31日以前之基本工資為新臺幣18,780元/月）核計基本收入。至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5條之
3規定，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：I、25歲以下仍在國內就讀空中大學、高級中等以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外之學校，致不能工作（應檢具相關在學證明資料）。II、身心障礙致不能工作（須領有身心障礙手冊）。III、罹患嚴重傷、病，必須3個月以上之治療或療養致不能工作（應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。Ⅳ、因照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作（受照顧者須領有身心障礙手冊或應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。主張無工作能力者，同一戶以1人為限。Ⅴ、獨自扶養6歲以下之直系血親卑親屬致不能工作。Ⅵ、婦女懷胎6個月以上至分娩後2個月內，致不能工作；或懷孕期間經醫師診斷不宜工作（應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。Ⅶ、受監護宣告。……丁、出、承租農民與其配偶領取之老年農民福利津貼或其他社會福利津貼，屬於收益性質，應併入收益總額核計……。」「D.如出（承）租戶有就讀公費待遇學校及應徵召在營服役者，其生活費及所得之計算方式如下：……」「E.減租條例第19條第1項第1款出租人能自任耕作之認定，得由申請人自行切結為之。……」「F.出租人依減租條例第19條第2項規定，為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，其自耕地之認定，應以出租人所有者為限……。而所稱『鄰近地段』，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里……，且出租耕地與自耕地均必須符合……一、依都市計畫法編為農業區、保護區內依法供農、漁、牧使用之土地。二、依區域計畫法編定之農牧用地、養殖用地……。」「G.查核出、承租人收益，必要時得實地訪談，並作成收益訪談筆錄……。」「H.審核出、承租人收益、支出之各種資料，鄉（鎮、市、區）公所應彙整填載於『102年全年收支明細表』……，計算出收支相減後之數據，俾利審認。該數據如為正數，表示足以維持一家生活；如為負數，表示不足維持一家生活。」為工作手冊六、㈡4.、㈢5.⑵審核標準A至H所分別規定（原審卷第202至216頁）。上開工作手冊係主管機關內政部為利其下級行政機關執行減租條例第19條規定，及依行政程序法第159條第2項第2款規定，所訂立作為認定事實準則之行政規則，其內容已慮及實際存在事實及難以調查事實之認定，於出租人及承租人均適用同一標準，各地方鄉（鎮、市、區）公所處理相關案件，自得加以援用（最高行政法院105年度判字第531號判決意旨參照）。依上開工作手冊內容，諸多條文集中於當事人之收益如何審查認定，且規定必要時得實地訪談，並作成收益訪談筆錄，可見主管機關內政部對於出租人以擴大家庭農場經營規模為由收回耕地之申請，認應聚焦在承租人是否將因出租人收回耕地而致失其家庭生活依據之要件，且採取較嚴格之審查標準。至於出租人能自任耕作之要件，則得由申請人出具切結書；關於擴大家庭農場經營規模之要件，亦僅要求申請人提出與租約耕地位於同一或鄰近地段自耕地（距離未超過15公里）自耕地之土地所有權狀，並不要求申請人證明於自耕地上已有如何長久經營及具規模之家庭農場，亦無須審查其有何擴大經營規模之具體計畫，工作手冊就此均採相對寬鬆之審查標準。
㈢經查，本件原告與參加人就系爭土地訂有系爭租約，系爭租
約於103年12月31日期滿，有系爭租約在卷可稽（原處分卷第1頁）。參加人為擴大家庭農場經營規模，檢附自任耕作切結書及鄰近地段之其所有之系爭自耕地土地登記謄本，於
104年1月6日依減租條例第19條第2項規定申請收回系爭土地自耕，原告則於同年2月3日依同條例第20條規定申請續訂租約，亦有參加人及原告之申請書及附件在卷可稽（原處分卷第4至12頁）。依前所論，被告自應參酌工作手冊規定審查參加人收回耕地之申請，是否合於減租條第19條第1項第1款與第3款之消極要件，以及同條第2項之積極要件而為認定，並以其中第1項第3款有關承租人是否將因出租人收回耕地而致失其家庭生活依據作為審查之重點。爰分論如下：
1.依承租人即原告收益情形訪談筆錄所載（原處分卷第42頁），其承租系爭土地之收入共66,061元（包括交農會收入51,229元、休耕補助14,832元），支出62,400元（包括給地主租金10,400元、管理費用52,000元），相抵後僅餘收益3,661元，實際上原告單以系爭土地領取之休耕補助，即較繳給參加人之租金更多。按原告戶籍地為宜蘭縣冬山鄉，被告依工作手冊規定，核算原告本人102年全年總收入為239,183元（含原告無固定職業或收入，依102年基本工資核計收入227,763元，營利收入3,900元及利息收入7,520元），生活費用為134,738元（以臺灣省每月最低生活費用10,244元計算，並加計原告支付農民保險、全民健康保險及國民年金保險等費用計11,810元），有戶籍謄本、原告102年度綜所稅各類所得資料清單、繳費證明、生活費明細表附卷可稽（原處分卷第12頁、第36至41頁），足見原告全戶102年全年總收入扣除全年生活費用後仍為正數（239,183－134,738＝104,445），是被告據以認定准許參加人收回系爭土地，尚不致使原告失其家庭生活依據，自非無據，原告就本件不具此消極要件，亦不爭執（本院卷第67、68頁）。再者，原告除承租參加人之系爭土地外，另所有宜蘭縣○○鄉○○段○○○○號土地，其上蓋有宜蘭縣○○鄉○○段○○○號農舍（門牌號碼為宜蘭縣○○鄉○○街○○○號），係供長○星○民宿經營之用，有參加人提出之建物及土地登記謄本、長○星○民宿網路資料為證（原審卷第99至101頁），原告就其真正並不爭執（原審卷第127頁），僅主張該民宿係其胞妹林○曼經營等語，然查，原告戶籍亦設於該址，縱不論上開民宿是否為原告所經營，惟其既所有面積廣達2,534平方公尺之土地（公告現值633萬餘元）及其上面積77.79平方公尺之一層RC磚造農舍，且能供民宿經營使用，足見原告經濟狀況堪稱寬裕，又依原告上開所陳，其承租系爭土地每年收益不過3,661元，自無從認為參加人收回系爭土地，將致原告失其家庭生活依據。
2.參加人已於申請時出具自任耕作切結書（原處分卷第4頁），並提出自耕能力證明書為據（原審卷第98頁），且參上開釋字第580號解釋意旨，所謂出租人之自任耕作，如為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之，而參加人亦未欠缺此能力。是被告認定參加人並無不能自任耕作之情形，亦屬有據。
3.關於第2項要件，另據參加人於申請時提出系爭自耕地之土地所有權狀及土地建物查詢資料（原處分卷第5、6頁），經被告審查該自耕地為參加人所有，使用地類別為農牧用地，與系爭土地間相距4,381公尺，未達15公里，有羅東地政地籍位置導引便民服務系統查詢表附卷可稽（原處分卷第65頁），核與工作手冊有關審查減租條例規定為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內耕地自耕之要件相符，尚無違誤。至於原告雖提出系爭自耕地91年、102年間空照圖及102年間國土測繪圖資網路地圖服務圖（原審卷第58頁、第138至140頁），主張參加人前將系爭自耕地搭建鐵皮屋出租他人使用，係其至104年8月間向訴願機關查報系爭自耕地現況後，參加人始雇工翻土整地，顯未於本件收回申請前即作家庭農場使用，故與減租條第19條第2項要件不符云云。惟查：
⑴依參加人所提出102年5月29日空照圖所示，系爭自耕
地固約有一半面積蓋有鐵皮屋，然於103年7月18日空照圖中，系爭自耕地上已無任何鐵皮屋之痕跡，顯見於系爭租約租期屆滿前至少半年，參加人已將系爭自耕地上之鐵皮屋拆除（參加人主張係於102年9月間拆除，原審卷第265頁），有系爭自耕地102年5月29日及10
3年7月18日空照圖及地籍圖謄本在卷可稽（原審卷第
248至249頁）。是原告有關系爭自耕地於本件參加人申請時仍蓋有鐵皮屋之主張，應非可採。
⑵另據原告所述，其於104年8月間至系爭自耕地查訪，
發現該地當時遭廢土填平，現場雜草叢生，即於104年
8月12日以訴願書（補充意見）將上情告知訴願機關（訴願卷），嗣於104年8月24日再去查訪，則發現參加人於系爭自耕地雇工整地，清除廢土並填補耕土，原告於翌（25）日再以訴願陳報暨聲請調查證據狀告知訴願機關（訴願卷）等情，亦堪認系爭自耕地自102或103年間參加人拆除鐵皮屋後，曾予填土整平，再於104年
8月間雇工整地並填補耕土之事實。嗣參加人於原審及本院並提出其於系爭自耕地實際農作之照片（105年1月21日參加訴訟狀證物4號，原審卷第102頁；105年
4月29日參加訴訟二狀證物8號，原審卷第149至151頁；105年6月30日庭提，原審卷第285、286頁；10
6年4月27日補充陳述意見二狀證6號，本院卷第115、116頁），原告雖否認該照片與系爭自耕地有關，惟參酌照片中耕地周圍景象實與原告所提系爭自耕地照片大致相同，應可認其確屬參加人於系爭自耕地經營之情形。
⑶關於參加人102、103年拆除系爭自耕地鐵皮屋後，其
擴大家庭農場經營規模之情形，參加人主張係因系爭自耕地位屬濱海地區，土地含鹽分高，農作及植栽不利，其因而採取天然洗鹽之方式，經長年淋雨，雨水下滲可帶走土中鹽分，歷時2至3年時間洗鹽整地，達到土壤改良之效果，此為維持地力之需，並非放任土地荒廢，且參加人另○○○鄉○○段○○○○號土地，目前種植花生，並提供予知名餅店製作花生糖之用，其子即訴外人林○哲共有○○○鄉○○段○○○○號土地，亦作為參加人耕種水稻之用，其確實有經營家庭農場之事實等語。
按農業發展條例第3條第4、12款分別規定：「本條例用辭定義如下：四、家庭農場：指以共同生活戶為單位，從事農業經營之農場。」「十二、農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。」所謂家庭農場，原即以共同生活戶為單位，是參加人提出其於五結鄉農會帳戶之交易明細（本院卷第38至45頁），所載自102年至105年間因經五結鄉農會收購稻穀所獲得之收購價款及各年度因休耕所領得之轉作休耕補助款，固為參加人為代表之共同生活戶全部經營農業所得，未必均為參加人單獨所得，然此帳戶正是源自共同生活戶為單位之家庭農場定義而來，依該帳戶上開交易明細，，並參酌參加人所提出105年1期收購公糧稻穀聯單及寄託銷帳單（本院卷第35至37頁）、有機無毒花生契作合約書（本院卷第46頁）、上開000地號及000地號土地所有權狀（本院卷第117、119頁），應足證明參加人於102年至105年間確有有持續經營家庭農場之事實。又查，農業使用並非僅指實際有農作之情形，亦包括因休耕、休養、停養或有不可抗力等事由而未實際農作之情形，自耕地即使處於休耕狀態，亦不牴觸減租條例擴大家庭農場規模之立意（最高行政法院101年度判字第1102號判決意旨參照）。是參加人於102、103年間即本件申請收回耕地前，拆除系爭自耕地上鐵皮屋，使雨水得以直接滲入土地，並於104年8月間雇工整地並填補耕土，前後2、3年間進行洗鹽整地而達到土壤改良之效果，已於105年初嘗試實際種植農作等情，業如前述，並有參加人提出鹽分地土壤改良研究報告在卷可稽（原審卷第174至188頁），蓋土壤改良工作，本需相當時間進行，雖非實際種植農作，仍為維持地力所需，與休耕方式相當，亦屬農業使用之作為，與減租條例擴大家庭農場規模之立意無違，堪可認定參加人於本件申請收回耕地前，即有於系爭自耕地經營家庭農場之事實。原告雖指摘上開研究報告之標的為台南地區，與本件無關，且其於104年8月發現系爭自耕地仍雜草叢生，參加人為何遲至104年8月原處分作成後始填土整地云云。實則，洗鹽整地方法雖有好壞之別，然仍具通用性質，並非適用於台南地區之方法於其他地區即無參考價值，參加人本具長年自任農作經驗（原審卷第98頁），參酌他人方法進行洗鹽整地，與常情並無不合。又被告於104年6月30日作成原處分，早已准許參加人收回系爭土地，參加人於104年8月在系爭自耕地雇工整地，應與收回系爭土地之審查無涉，況依工作手冊之規定，系爭自耕地現狀本非被告審查內容，尚難認原告上開主張為可採。
⑷至原告雖提出錄音光碟（附於原審卷證物袋）及譯文各
1件（原審卷第60至66頁），主張104年1月24日下午參加人於宜蘭縣五結鄉利澤簡其自營之雜貨店內自承，希望出售系爭土地，且確實有新北市之仲介向參加人表示可以每坪18,000元賣出，參加人甚至希望原告親友以每坪18,000元價格協助出售，成交時願意每坪給幾千元做為居間報酬，其主觀上早就想出售系爭土地，根本無擴大家庭農場經營規模之意思及計劃，足徵本件情形與減租條例第19條第2項收回耕地之要件不符云云。實則，檢視該錄音內容，實係原告夥同其親友2人蓄意前往參加人雜貨店，以錄音之方式套取不利參加人之對話，蓋原告一方均知其與參加人對話之目的，即是對參加人套話並加以錄音，故其發話均在環繞在賣地問題上，此見譯文第1頁雙方寒暄沒兩句，原告之親友A即切入詢問參加人關於該田地要出售等問題甚明，另方面，原告一方發話亦避免引起參加人懷疑，或是講到有關參加人擴大家庭農場經營之具體想法。是原告提出之上開錄音，原即在其所控制不利參加人之條件下所製作，證明力實屬有疑，自難逕採為有利原告之認定。又原告指摘參加人曾與仲介簽約銷售系爭土地，並無擴大家庭農場經營規模之意思等情。惟經證人即仲介林○嵩到庭證稱：
伊於103年9月剛進吉家網不動產工作，因公司要求每月要有簽約，但不一定有出售業績，為找尋銷售標的，故透過同學即參加人之妹婿林○鴻介紹而認識參加人，當時係簽一般仲介契約，約定期間3個月，屆滿即未續約，當時委託之金額為每坪1萬8千元，較當時市場行情每坪約9千至1萬元，相差太大，所以未有人來問過，簽約只是要給公司交差，並無真正要出售的意思，伊也不知系爭土地上有三七五租約等語（本院卷第76至81頁），業證明其與參加人間簽約目的，僅因林○嵩需有仲介標的回報公司交差而已，且按一般耕地上若存有三七五租約，影響售價甚大，該仲介既不知系爭土地上有系爭租約存在，顯見其與參加人簽仲介契約，並非真正要銷售系爭土地。是參加人主張簽仲介契約係給林○嵩做業績，並非真正要賣等語，尚屬可信。況系爭土地，自被告於104年6月30日以原處分准許參加人收回後，即由參加人持續種植水稻至今，已近兩年之事實，為當事人所不爭（本院卷第69頁），足見參加人確有收回系爭土地擴大家庭農場經營規模之意願及事實，縱使參加人在此之前曾有售地之念頭，但實際上亦未實行。㈣從而，被告以原處分准許參加人收回系爭土地自耕之申請，並駁回原告續租系爭土地之申請，經核並無違誤。
七、綜上所述，原告所陳各節，尚不足採。被告原處分准參加人收回系爭土地自耕之申請，並駁回原告續租系爭土地之申請，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。是原告訴請撤銷，並判命被告作成准予續訂租約之處分，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，或與本件之爭執無涉，或對判決結果不生影響，爰無逐一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國106年5月25日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官李玉卿
法官林秀圓法官高愈杰
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國106年5月25日
書記官何閣梅