裁判字號：臺北高等行政法院103年訴字第917號裁定
裁判日期：民國103年12月04日
裁判案由：漁業法
臺北高等行政法院裁定
103年度訴字第917號103年11月13日辯論終結原告 陳麗惠 訴訟代理人 黃俊達 律師
劉錦勳 律師（兼送達代收人）被告行政院農業委員會代表人 陳保基 （主任委員）訴訟代理人 林芳安 (兼送達代收人)
邱宜賢 陳美伶 上列當事人間漁業法事件，原告不服行政院中華民國103年5月
1日院臺訴字第1030132530號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理由
一、緣原告係金宏滿號漁船（000-0000）【下稱系爭漁船】之船主，系爭漁船自民國101年1月13日起至102年4月22日止，先以VDR核配方式購油計382,100公升後，再向東隆、小港及滿豐等漁船加油站載運未以規定核配之漁船用油量計2,847,900公升，出售予大陸漁船之非漁業行為合計38次，經臺灣臺南地方法院檢察署（下稱臺南地檢署）檢察官以102年度偵字第6836號、第7137號、第8555號、第8556號及第8895號起訴書（下稱系爭起訴書）提起公訴。被告以原告所有系爭漁船經查獲從事非漁業行為，依漁業動力用油優惠油價標準（下稱優惠油價標準）第13條第1項第7款規定，核算該漁船違規航次38次之用油量計382,100公升，以102年12月26日農授漁字第1021327370號函（下稱系爭函文）予原告，應於103年1月10日前繳回該等違規航次之優惠用油補貼款計新臺幣（下同）1,303,637元。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：漁業法第59條授權之範圍為優惠油價標準，不包括違法使用時之繳回，被告命原告繳回優惠用油補貼款，並無法律根據；且原告僅係船舶所有人，並未參與臺南地檢署系爭起訴書所述「以VDR方式購油，再向東隆、小港及滿豐等漁船加油站載運未以規定核配之漁船用油量，至指定地點出售予大陸漁船之非漁業行為之行為」。原告既非本件從事非漁業行為之行為人，亦未獲得購油優惠及售油之利益，自無民法第179條所謂「無法律上之原因而受利益，致他人受損害」之情形，被告自不得依行政程序法第127條命原告繳回優惠用油補貼款；縱使系爭漁船確有非法使用漁船用油之情形，被告可以民事管道向應負責之行為人求償，自不宜以一紙超過法律授權範圍之授權命令，將原屬民事請求之範圍劃入公法範圍，在無法律授權之範圍下，作成侵害原告財產權之行政處分；被告發給漁業動力用油購油手冊，係由油品公司按油牌價先予扣除，再由被告編列預算，無息歸付油品公司，性質係屬附解除條件之授益行政處分，如漁業人購買動力用油後違反規定，屬解除條件成就，即應收回該違規航次漁業動力用油優惠補貼金額（最高行政法院101年度判字第1132號判決參照），另依本院99年度簡字第878號判決意旨，就優惠油價補貼款事件，應先廢止補貼用油之授益行政處分。本件核配油量，未經廢止，自屬有效授益行政處分範圍期間內之正當利益，並無不當得利之情形發生，被告逕命原告繳回，並無廢止之記載，至多應僅係觀念通知，不應推認系爭函文亦有廢止之意思；又系爭函文未詳列繳回款之計算式及檢附計算基準，致原告無法檢驗計算是否有誤，顯有理由不備之違法等語。並聲明請求判決：⒈訴願決定及系爭函文均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯略以：㈠優惠油價標準係依漁業法第59條授權訂定，符合司法院釋字
第612號之意旨，依優惠油價標準第4條規定，依法領有漁業證照之漁業人，於國內購買漁業動力用油作漁業使用，依法免徵貨物稅、營業稅，並依優惠油價標準規定享有優惠油價之補貼款。原告既稱其為船舶所有人，且已依漁業法相關規定為所有系爭漁船申領漁業執照，即為漁業人，其以漁業人之身分與資格，據以申購漁業動力用油，即已享有以VDR核配方式購油382,100公升之優惠油價補貼利益，惟卻從事非漁業行為，即應依行為時優惠油價標準第13條第1項第7款規定，繳回上開違規航次核配油量382,100公升之補貼款；又漁業動力用油優惠用油補貼款係基於漁業法規定而來，並非基於被告作成授益處分所形成，被告限期原告繳回優惠油價補貼款之處分，自非授益處分之廢止，係依優惠油價標準，基於公法上請求權命原告繳回，實屬依法有據，本院10
0年度訴字第505號判決同此見解；最高行政法院101年度判字第1132號判決亦認同，如漁業人購買漁業動力用油後有違反規定，將漁船油轉借、販賣、移作他用或改變品質情形之一者，屬解除條件成就，即應由被上訴人（即本件被告）執行收回該違規航次漁業動力用油優惠補貼金額。原告主張應類推適用民法關於不當得利之規定，透過民事管道求償，委不足取。
㈡系爭函文已詳細說明係命原告限期繳回優惠油價補貼款，原
告並據以提起訴願及行政訴訟救濟，則原告確已知悉系爭函文非為觀念通知；原告身為漁船所有權人，自應負選任、監督及管理之責，系爭漁船船長陳○清於102年5月10日10時18分及17時20分至臺南地檢署所製作調查筆錄及檢察官訊問筆錄，均坦承受僱於原告，擔任該船船長，並無從事漁業捕撈工作，係以系爭漁船作為載油的運輸船，至東港東隆漁船加油站、滿豐漁船加油站及高雄市小港站載運漁船用油至公海售予大陸漁船，利用販賣漁業用油給大陸漁船，每月獲利約400,000元，原告自不能以其非行為人，而推卸責任；另被告計算違規金額係依臺南地檢署系爭起訴書所載，原告所有系爭漁船違規時間自101年1月13日至102年4月22日止，共計38次，以VDR核配油量共計382,100公升，再依台灣中油股份有限公司公告甲種漁船油牌價之14％所換算得知等語，資為抗辯。並聲明請求判決：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
四、本件如事實概要欄所記載之事實，為兩造所不爭，復有系爭函文、系爭起訴書、動力漁船生命史重點管理資訊報表、漁船歷史購油紀錄、向漁船主追繳補貼款金額計算表等在卷可憑（參見訴願可閱卷第7-8頁、第75-83頁、84-86頁、第87-88頁），堪信為真實。
五、本院之判斷：㈠按「為保育、合理利用水產資源，提高漁業生產力，促進漁
業健全發展，輔導娛樂漁業，維持漁業秩序，改進漁民生活，特制定本法；本法未規定者，適用其他法令之規定。」「本法所稱漁業人，係指漁業權人、入漁權人或其他依本法經營漁業之人。」「漁業動力用油，免徵貨物稅。漁業動力用油優惠油價標準，由行政院定之。」漁業法第1條、第4條第1項、第59條定有明文。次按「漁業人或漁業從業人於出海或作業時，不得有左列行為：……販賣或將漁業動力用油移作他用。……」漁業法施行細則第33條第3款亦定有明文。又行政院依漁業法第59條後段規定授權所訂定行為時即99年11月23日修正發布之優惠油價標準，其第4條第1項前段規定：「依法領有漁業證照之漁業人，於國內購買漁業動力用油作漁業使用，依法免徵貨物稅、營業稅，並依本標準規定享有優惠油價之補貼款。……」第10條第1款第1目規定：「甲種、乙種或丙種漁船油優惠油價補貼款，其金額如下：甲種漁船油：（一）自中華民國97年5月28日起至10
2年12月31日止，每公秉補貼金額，以台灣中油股份有限公司（以下簡稱中油公司）所公告甲種漁船油牌價之14％計算。……」第11條第1項規定：「油品公司銷售甲種、乙種或丙種漁船油時，應按油牌價先予扣除第4條第2項所定貨物稅、營業稅及前條所定優惠油價補貼款，再由本院農委會編列預算，將補貼款無息歸付油品公司。」用以達到漁業法第
1條所揭示改進漁民生活，扶助漁民降低生產成本，減輕漁民負擔之立法目的。是享有優惠利益之漁業人如違反規定，濫用優惠之美意，法令取消其優惠為當然之理，否則如對違規者仍給予該航次之用油優惠，豈非容忍其僥倖，對守法之漁業人亦有失公平。是行為時優惠油價標準第13條第1項第
7款（現行條文亦同）規定：「使用甲種、乙種或丙種漁船油之漁業人，應按其違規情形，分別依下列規定繳回漁業動力用油之優惠油價補貼款：……從事非漁業行為：繳回該違規航次用油量部分。」係為使漁業動力用油確實用於漁撈作業，避免不肖業者流用，影響國內油品市場秩序，並為達到補助漁業人從事漁業的立法目的，符合補貼款原意，為合目的性運作所必要，亦未逾越母法授權之目的、內容及範圍，而無違授權明確性原則，自得予以適用。原告主張漁業法第59條之授權範圍僅限於優惠油價標準，不包括違法使用之繳回，則優惠油價標準第13條規定繳回漁業動力用油之優惠油價補貼款，已逾越母法之授權範圍云云，自非可採。
㈡復依上揭規定及說明可知，優惠油價補貼款補助對象是依法
領有漁業證照之漁業人，而油品公司於銷售優惠漁業動力用油時，是按油牌價先扣除貨物稅、營業稅及優惠油價補貼款後，再由被告將補貼款無息歸付油品公司。故被告依行政院所定之優惠油價標準，發給漁業人「漁業動力用油購油手冊」，由油品公司按油牌價先予扣除，再由被告編列預算，無息歸付油品公司，乃係附解除條件之授益行政處分，如漁業人購買動力用油後有違反上開規定從事非漁業行為者，屬解除條件成就，即應由被告執行收回該違規航次漁業動力用油量之優惠油價補貼款（最高行政法院101年度判字第1132號判決意旨參照）。
㈢查原告為系爭漁船船舶所有人，其依規定申領漁業執照，即
為漁業人，並以漁業人之身分與資格，在101年1月13日起至102年4月22日止，據以申購漁業動力用油，即已享有以
VDR核配方式購油382,100公升之優惠油價補貼利益，惟卻從事非漁業行為，自應依優惠油價標準第13條第1項第7款規定，繳回上開違規航次核配油量382,100公升之補貼款1,303,637元。且揆諸前揭規定及最高行政法院判決意旨，被告給予優惠油價補貼之授益行政處分，即因其解除條件成就而溯及既往失其效力，被告自得依優惠油價標準第13條第1項第7款之規定，以系爭函文通知繳回該等違規航次漁業動力用油量之優惠油價補貼款，而無庸另行廢止該授益行政處分。是原告主張被告既未廢止優惠油價補貼之授益行政處分，則所受利益即有法律上原因，被告不得以系爭函文通知繳回優惠油價補貼款云云，容有誤會，洵不足採。
㈣又按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其
權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第4條第1項、第
107條第1項第10款分別定有明文。次按「提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件。所謂行政處分，乃行政主體就具體事件所為之發生法律上效果之單方的行政行為。至行政官署所為單純的事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之，即不得提起訴願。」改制前行政法院44年判字第18號著有判例。再依訴願法第3條第1項、行政程序法第92條第1項規定，所謂行政處分係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。是如對於非行政處分提起撤銷訴訟，則其起訴即欠缺訴訟要件，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定以起訴不備其他要件且不能補正，而以裁定駁回其訴。㈤復按作成授益處分機關撤銷授益處分，而依行政程序法第12
7條請求受益人返還（公法上）不當得利，得否以行政處分命返還？雖然國內學說引用部分德國判決及學說之「反面理論」（KehrseiteTheorie）（行政機關以行政處分為給付者，得以行政處分命返還）持肯定見解。惟此問題在德國學說上原屬相當有爭論之問題。反對見解認為，法律保留原則亦適用於行政行為之形式，行政機關對人民有請求權之實體法上依據，不能直接作為其有作成行政處分命給付之法律基礎。作成命給付之行政處分，因其為課人民以義務之處分，仍須法有明文，始得為之。嗣德國聯邦行政程序法於西元1996年修正，增訂第49條之1，於該條第1項規定：「行政處分撤銷或廢止溯及既往發生效果，或因解除條件成就而失其效力者，已提供之給付應予返還。應返還之給付，以書面之行政處分核定之。」（本項前段相似規定原規定於同法第48條第1項）該條項後段「應返還之給付，以書面之行政處分核定之」，即係賦予行政機關得以行政處分命人民為給付之法律基礎。是以作成授益處分機關撤銷授益處分，而請求受益人返還（公法上）不當得利，在法無明文情形下，得否以行政處分命返還，在德國非屬一致見解，最後係以法律規定解決之。而我國行政程序法第127條繼受德國聯邦行政程序法第48條，並未有如該法第49條之1第1項後段之規定，尚不能以受益人依行政程序法第127條負有返還所受領給付之義務，而認處分機關得以行政處分命其返還。又行政執行法第11條第1項：「義務人依法令或本於法令之行政處分或法院之裁定，負有公法上金錢給付義務，有下列情形之一，逾期不履行，經主管機關移送者，由行政執行處就義務人之財產執行之：……」，既係規定「本於法令之行政處分」，即應認行政處分命義務人為金錢給付，應有法令之依據。此處所謂「本於法令」，包括依法令相關規定可得出賦予行政機關作成行政處分權限意旨之情形。例如法律規定行政機關於人民不履行公法上金錢給付義務時，得「移送強制執行」（最高行政法院102年度判字第600號、103年度判字第107號判決意旨參照）。再依前揭行政執行法第11條第1項規定，公法上金錢給付義務之執行，係以義務人依法令或本於法令之行政處分或法院之裁定，而負有「公法上金錢給付義務」為前提；而所稱「公法上金錢給付義務」，依同法施行細則第2條規定，係指稅款、滯納金、滯報費、利息、滯報金、怠報金及短估金、罰鍰及怠金、代履行費用或「其他公法上應給付金錢之義務」。而觀諸前開規定所舉之稅款、滯納金、滯報費等，均屬可由行政機關依法單方裁量核定之金錢給付，準此可知，上揭所謂「其他公法上應給付金錢之義務」，係指具有與稅款、滯納金等相同性質，可由行政機關依法單方核定之金錢給付而言。授予金錢給付之行政處分，經主管行政機關撤銷、變更、廢止或因其他事由而失其效力，致受領人受有利益、行政機關受有損害時，因其受領給付之原法律上原因不存在，即發生公法上不當得利之關係。而行政機關本於公法上不當得利法律關係請求受利益之他方返還其利益，係準用民法有關不當得利之規定，其請求權之行使、返還之範圍等均須依民法第180條至第183條之規定，主管行政機關並無單方決定及下命權，性質上非屬前揭行政執行法第11條第1項所定之「公法上金錢給付義務」，行政機關尚不得以行政處分之方式命受領人返還，仍應由行政機關提起一般給付訴訟，以確定不當得利之範圍（最高行政法院
102年度判字第243號判決意旨參照）。經查：
1.按優惠油價標準第13條第1項第7款，係規定「漁業人」有將申購之優惠漁船油用於從事非漁業行為者，應繳回該違規航次漁業動力用油量之優惠油價補貼款，而非賦予被告得以行政處分命漁業人繳回優惠油價補貼款之法律基礎。此觀諸同標準第14條第1項僅規定：「漁業人或漁業從業人有前條第1項第1款至第6款、第3項或第4項所定情形之一者，依本法第10條規定處分（即限制或停止其漁業經營、收回漁業證照1年以下之處分、撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業證照）」，而未一併規定「漁業人有第13條第1項各款所定情形之一者，依該條項規定處分」。是基於法律保留原則，益見優惠油價標準並未賦予被告得以行政處分命漁業人繳回優惠油價補貼款之權限。則揆諸前揭最高行政法院102年度判字第600號、103年度判字第107號判決意旨，尚不能以漁業人依優惠油價標準第13條第1項第7款負有繳回所受領優惠油價補貼款之義務，而認被告得以行政處分命該漁業人返還優惠油價補貼款。
2.本件原告雖有將申購之優惠漁船油用於從事非漁業行為，而該當優惠油價標準第13條第1項第7款之規定，因認被告給予優惠油價補貼款之授益行政處分因解除條件成就而溯及既往失其效力，致原告受有利益、被告受有損害，且因漁業人受領給付之法律上原因已不存在，而發生公法上不當得利之關係，惟優惠油價標準第13條第1項第7款規定係重申漁業人應返還公法上不當得利之意旨，至於其請求權行使之對象、返還之範圍等均須類推適用民法第180條至第183條之規定，被告並無單方決定及下命權，性質上非屬前揭行政執行法第11條第1項所定之「公法上金錢給付義務」，被告尚不得以行政處分之方式命受益人返還優惠油價補貼款，如原告經被告通知限期返還仍置之不理，被告應提起行政訴訟法第8條第1項之一般給付訴訟，訴請原告返還不當得利（繳回優惠油價補貼款）。
3.又公法上不當得利返還請求權，行政機關並無以下命處分請求返還之權限，行政機關請求返還，僅係行使公法請求權之表示，性質上屬於觀念通知，而非行政處分（最高行政法院95年度裁字第1280號裁定意旨參照）。是本件被告以系爭函文通知原告繳回優惠油價補貼款，並未對外直接發生下命原告繳回優惠油價補貼款1,303,637元公法上金錢給付義務之法律效果，核屬觀念通知或催告之性質，而非行政處分，且不因系爭函文載有救濟期間之教示、逾期不履行將移送強制執行等條款或經原告提起訴願及行政訴訟，而變更其本非屬行政處分之性質甚明。則被告以原告業已就系爭函文提起訴願及本件訴訟，而主張系爭函文屬行政處分之性質云云，尚難憑採。
㈥綜上所述，系爭函文既非屬行政處分，則原告針對系爭函文
提起本件撤銷訴訟，其起訴即欠缺訴訟要件，屬於行政訴訟法第107條第1項第10款所定起訴不備其他要件而不能補正之情形，應予裁定駁回。至系爭函文是否合法，乃訴之有無理由之實體爭議，基於先程序後實體之訴訟原則，本件起訴既不合法，自無再予審究之必要，併此敘明。
六、本件裁判基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與裁判結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國103年12月4日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官王碧芳
法官高愈杰法官陳秀媖上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中華民國103年12月4日
書記官黃玉鈴