裁判字號：最高行政法院88年判字第837號判決
裁判日期：民國88年04月08日
裁判案由：土地重劃
行政法院判決八十八年度判字第八三七號
原告戊○○○
庚○○丁○○丙○○
甲○
乙○己○○兼共同訴訟代理人
辛○○
甲○被告臺灣省政府右當事人間因土地重劃事件，原告不服行政院中華民國八十七年七月十五日台八七訴字第三五三九六號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣被告為辦理臺灣省第六期桃園縣桃園市延平市地重劃，經擬具重劃計畫書，報經內政部以八十五年五月二十七日台內地字第八五○五七五五號核定後，以八十六年二月十三日府地六字第一四一九四八號公告。原告於重劃計畫書公告期間提出異議，指稱桃園市都市計畫工四、工五地區未同時辦理市地重劃，又重劃範圍內大樹林段六七二－六、七二三－一○地號土地未列在公告圖內，公告不合法，且費用高估，不合經濟效率，應撤銷公辦市地重劃，准予自辦等情。案經被告八十六年五月十三日府地六字第一五二一六一號函復異議不成立理由並否准自辦重劃之請求。原告又於八十六年六月二日提出陳情，經被告以八十六年六月十八日府地六字第五二○三○號函駁復。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭駁回，乃提起本訴。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂︰甲、程序部分：按「公文應記明國曆年、月、日。機關公文應記明發文字號。」公文程式條例第六條定有明文；又「送達由法院書記官交執達員或郵政機關行之，」民事訴訟法第一二四條定有明文。查被告通知原告等之重劃計畫書，通知函發文日期為「八十六年二月十三日；」但郵戳日期卻為「八十六年二月十二日」；八十六年二月十二日尚未發文，而通知函竟已寄出！疑雲重重，殊有不合；依前揭法條規定為不合法，被告已自認違法，依法應重新通知、送達始合，否則應依法認定未合法通知及送達，自始該公文不生效力。就關於此點，原告等於訴願、再訴願時，主張程序不符，應重新通知送達。此與原告所有權占總數多寡無關。不料，訴願、再訴願決定隻字未提，該決定顯有理由不備之違法，顯然違背法令，殊難令人折服。
乙、實體部分：一、按「選定之重劃地區尚未發佈細部計畫，或其細部計畫需變更者，應於完成細部計畫之擬定或變更程序後，再行辦理重劃．．．」市地重劃實施辦法第九條前段定有明文。查本件土地迄今尚未發佈細部計畫，依前揭規定，應俟細部計畫完成，擬定發佈後，始得辦理市地重劃；如未發佈細部計畫前，即實施市地重劃，則〞應如何重劃﹖〞〞重劃後如何細部計畫﹖〞〞又重劃後是否符合細部計畫﹖〞．．．等問題叢生。為此前揭第九條條文載明：應俟細部計畫完成後，始得辦理重劃，足見本件重劃顯有違法。就關於此點，原再訴願決定隻字未提，殊難令人折服。二、按平均地權條例施行細則第八十一條規定：「依本條例第五十六條辦理市地重劃時，應由直轄市或縣（市）政府調查各宗土地之位置、交通及利用情形，並斟酌重劃後，各宗土地之利用價值，相互比較、估計重劃前後之地價，提經地價評議委員會評定後，作為計算公共用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準。」被告顯然未辦理該細則八十一條前段〞應事先調查〞之事項，依該規定應先調查後，所得資料始得辦理後段各規定事項。不料復函竟稱該八十一條為土地交換分配及變通補償之標準等語，僅顧及八十一條後段部份；關於前段部份，未蒙顧及，因此，所載規定各調查事項均未辦理，再訴願決定之事實欄及理由欄，竟隻字未提。顯然官官相護，違背法令，殊難甘服。三、第查被告官署，迄今未曾依平均地權條例第五十六條辦理；事先調查各宗土地之位置、交通及利用情形，並斟酌重劃後，各宗土地之利用價值等，致部分土地漏未公告，並錯估本件土地地上物如廢棄物等無價值者，竟估價達三千餘萬元之地上物補償費等及工程費用合計高達四千四百餘萬元，如自辦重劃者僅需二千餘萬元，即綽綽有餘，尚且現場自八十五年五月迄今二年餘未曾動工，就要通知分配土地。茲有被告八十七年五月八日八七府地六字第一五二三五三號函可證。如此錯誤百出，足見本件市地重劃，未事先調查等情之違法。原再訴願決定就關於此點，隻字未提，殊難折服。其未事先調查，亦係程序違法，無須論及實體，應予撤銷。四、被告通知函內誤列桃園地政事務所名稱，於重劃區歸戶冊誤列公辦為自辦，足見其草率，豈能信賴其辦理重劃，故應准由自辦，以免受損。為此請撤銷原處分，以保權益。被告答辯意旨略謂︰一、本案市地重劃經擬具計畫書報由內政部核定後公告，自八十六年二月十八日起至八十六年三月二十日止，在本府地政處、桃園縣政府、桃園市公所、桃園地政事務所公告三十日，故其辦理程序均依法辦理，本府於辦理過程均無違誤，合先說明。二、本案行政訴訟內容本府答辯如次：㈠重劃計畫書公告前未依平均地權條例施行細則第八十一條規定查定重劃前後地價乙節，按重劃前後地價依平均地權條例施行細則第八十一條規定，係作為計算公共用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準，另依市地重劃實施辦法第二十條重劃前後地價之查估，應先調查土地位置、地勢、交通、使用狀況．．．，復依同辦法第十九條規定，重劃計畫書經核定公告滿三十日後，主管機關應即實施重劃區範圍、公共設施用地及土地使用現況之測量，並調查各宗土地使用現況，準此重劃前後地價由上開法條規定及實務作法上應於重劃計畫書公告滿三十日後及土地分配前辦理重劃前後地價評議工作，且重劃計畫書之擬具依同辦法第十四條規定，並無檢附重劃前後地價有關資料，故依法並無不合。㈡都市計畫樁位與原都市計畫圖不符，如何以都市○○道路中心線為界乙節；查本區都市計畫樁位與原都市計畫圖誤差十公尺，業經桃園縣政府辦理都市計畫專案變更，且經該府八十六年一月十六日八六府工都字第二八五五二八號函公告實施，業已完成法定程序。其樁位成果圖亦經桃園市公所八十六年二月十四日八十六年桃市工都一字第八六○○四六八七號函公告，公告日期自八十六年二月十五日起至八十六年三月十四日止，公告期滿無人提異議。㈢本區細部計畫尚未發布且與本重劃區同於七十三年都市計畫通盤檢討變更之工四、工五，為何未同時辦理重劃乙節；查本案原都市計畫為「工三」「工四」、「工五」於七十三年都市計畫通盤檢討變更時規定應以市地重劃方式開發始可發照建築，惟該都市計畫是否具有細部計畫實質內容或有無規定三區應整體開發，經本府建設廳八十五年五月十三日八五建四字第六一八九六七號函示；本都市計畫並無規定應另行擬定細部計畫，又其都市計畫書圖係為三千分之一比例尺，具有細部計畫實質內容，符合「市地重劃實施辦法」第九條規定，另三區分別獨立，又該計畫書並無規定應整體辦理市地重劃之規定，故如將上開三個區塊不相連接土地合併成立一個市地重劃區，與市地重劃實施辦法第七條規定不符，而指陳工四部分亦即本省第七期桃園縣桃園市民族市地重劃區，該區重劃計畫書業經內政部八十六年三月十九日台內地字第八六○三○七八號函核定，且其重劃計畫書亦經本府自八十六年五月十四日起至八十六年六月十三日公告期滿三十日，截至八十七年九月十五日止本區重劃各項工作均已完成，並辦竣重劃土地登記，重劃工程亦施設完竣。另指陳「工三」即本省第六期桃園縣桃園市延平市地重劃區面積僅一．五七公頃，重劃後無法提高土地之利用價值，僅浪費公帑及令土地所有權人權益受損，請准予自辦重劃乙節；查本區係都市計畫規定應辦理市地重劃後始可核發建照地區，採公辦重劃後如同原告等人所言，無法提高土地利用價值，卻為何陳情准自辦重劃，顯有矛盾之處，況本區係屬本府實施「台灣省強化廉能政府，落實服務省民施政重點」計畫及台灣省「改善省財政結構加強開源節流措施」方案，經研擬「加速都市整體建設發展實施計畫」之地區，且重劃計畫書業奉內政部核定，故所請准予自辦重劃，依法欠合。㈣有關更正「桃園市地政事務所」為「桃園地政事務所」，業經本府八十六年三月十七日八六府地六字第一四一九四八號函辦理更正公告，並通知各土地所有權人，並非原告等指稱僅更正而無公告，又原敍明公告地點雖有不符，但不影響原告等人前往公告地點閱覽三十日之法定期間，依法並無不合。㈤範圍內六七二－六、七二三－一○地號土地未在公告圖內乙節；查本案土地已列入本區重劃前清冊內參與重劃分配，且範圍內之土地於土地分配前依法應再前往地政事務所調查範圍內之地籍及地權狀況，當不影響地主權益，況上開地號土地本府亦配合區內都市計畫公共設施用地及重劃範圍邊界等分割測量登記，予以重新繪製重劃範圍都市計畫地籍套繪圖時補繪列入，並依內政部八十七年一月十四日台內地字第八六一三○○四號函於八十七年五月十二日補辦公告並同時通知各土地所有權人前往公告處所閱覽。㈥另指陳本區地上物拆遷補償費高估三千萬元，及其工程費與重劃業務費合計四千四百餘萬元，而自辦重劃僅需二千萬元部分，按市地重劃區內因妨礙重劃工程施工及土地分配之地上物依「平均地權條例」第六十二條之一及「市地重劃實施辦法」第三十八條規定應辦理拆遷補償，其拆遷補償標準無論公辦或自辦重劃均依當地縣市政府興辦公共設施之拆遷補償標準辦理，除非自辦重劃區內地上物所有人於重劃工程施工或土地分配前自行拆除遷移，自願放棄領取補償費，否則補償數額應相同，而查本區位於廣場用地上之建物有香雞城、自助餐及兩棟住家另位於吉林路旁有一棟鐵路倉庫及位於大林路與吉林路交會處有一棟住家，均屬妨礙土地分配，依法應辦埋拆遷補償，其拆遷補償費僅列三千萬元，且未含自動拆除獎勵金及營業損失，故並無偏高情○○○區○道路與污雨水下水道及電力、電信、瓦斯、自來水與貸款利息，合計列一千四百多萬元，亦無偏高情事，況上開費用係概估性質，其地上物補償費仍應依法查估公告三十日後經地上物所有人領取之金額為準，道路與污雨下水道則依該工程公開招標決標之數額為準，而電力、電信、瓦斯、自來水等管線工程費則依各該管線單位通知繳費之數額為準，惟上開總費用之重劃負擔不得超過本區重劃計畫書第九條所載之平均重劃負擔比率。另指陳重劃工程未施工即辦理試分配位置說明會部分，因本區內台灣銀行總行管有省有土地上有原復興紡織廠佔住戶十九戶，阻撓重劃工程施工，現正由台灣銀行總行本土地所有權人之立場協調佔住戶辦理遷移，在未遷移前舉辦土地位置說明會，以利了解各土地所有權人之訴求，使本區於依法定程序辦理重劃各項工作及依市地重劃有關法令規定計扣重劃負擔及分配土地位置，更符合民意，降低民怨之便民措施，顯非法定程序，亦非行政處分，惟原告等卻向本省訴願審議委員會提起訴願，案經該會八十七年九月十七日八七府訴一字第一六六六四四號函審議決定；訴願駁回在案。三、綜上所述，足見原告等所提訴訟案，顯無理由，敬請將原告等之訴駁回。
理由按「依前項規定辦理市地重劃時，主管機關應擬具市地重劃計畫書，送經上級主管機關核定公告滿三十日後實施之。」「在第二項公告期間內，重劃地區私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃地區土地總面積半數者，表示反對時，主管機關應予調處，並參酌反對理由，修訂市地重劃計畫書，重行報請核定，並依其核定結果公告實施，土地所有權人不得再提異議。」為平均地權條例第五十六條第二項、第三項所明定。本件被告為辦理臺灣省第六期桃園縣桃園市延平市地重劃，擬具市地重劃計畫書，報經內政部八十五年五月二十七日台內地字第八五○五七五五號函核定，並經被告以八十六年二月十三日八六府地六字第一四一八五一號公告。原告於公告期間內提出異議，其意旨略稱：㈠通知業主前往閱覽本區重劃計畫書圖之通知函日期為八十六年二月十三日，但郵戳日期卻為二月十二日，另公告文內之公告地點「桃園地政事務所」誤繕為「桃園市地政事務所」。㈡都市計畫樁位與原都市計畫圖誤差十公尺，如何以都市○○道路中心線為界。㈢與本重劃區同於七十三年都市計畫通盤檢討變更附帶規定辦理市地重劃始可核發建照之工四、工五，為何未同時辦理重劃﹖㈣重劃計畫書所載重劃工程項目之費用高達四千七百七十五萬元，有明顯高估﹖又座談會之說明資料未將重劃工程項目予以詳列，有故意隱瞞之嫌。㈤本區重劃計畫書係依平均地權條例第五十六條及市地重劃實施辦法第十六條辦理公告，屬公辦重劃區，而通知業主前往閱覽本區重劃計畫書圖之通知函所附土地重劃歸戶冊卻載明自辦市地重劃區歸戶冊。㈥範圍內六七二－六、七二三－一○地號土地未在公告圖內。㈦反對本區公辦重劃，請准予自辦重劃。因原告加計其他提出異議者人數雖達該重劃區私有土地所有權人半數以上，然所有異議人土地面積總計僅○．一三六八公頃，未超過重劃地區土地總面積－○．三○一公頃之半數，被告遂未行修訂計畫書，重行報請核定程序，逕就原告異議內容查明後以八十六年五月十三日八六府地六字第一五二一六一號函復，略以：㈠本重劃區係依平均地權條例第五十六條規定勘選辦理之地區，故通知業主前往閱覽重劃計畫書圖之通知函，必須由主辦單位被告所屬地政處函送至被告處加蓋首長印信，此為文書作業程序問題，至公告文內之公告地點「桃園地政事務所」誤繕為「桃園市地政事務所」，業經被告以八十六年三月十七日八六府地六字第一四一九四八號函辦理更正公告，並通知各土地所有權人在案。㈡查本區都市計畫樁位與原都市計畫圖誤差十公尺，業經桃園縣政府辦理都市計畫專案變更，且經該府八十六年一月十六日八六府工都字第二八五五二八號函公告實施，業已完成法定程序。其樁位成果圖亦經桃園市公所八十六年二月十四日八十六年桃市工都一字第八六○○四六八七號函公告，公告日期自八十六年二月十五日起至八十六年三月十四日止，公告期滿無人提異議。㈢本案原「工三」、「工四」、「工五」於七十三年都市計畫通盤檢討變更時並未規定三區應整體開發，如將三個區塊不相連接土地合併成立一個市地重劃區，與市地重劃實施辦法第七條規定不符，且目前工四部分被告亦正積極籌辦中，該區重劃計畫書並已報經內政部核定在案。㈣本案工程費係屬概估，其工程仍應於本區重劃計畫書公告期滿後再辦理規劃設計及依法辦理工程發包，並以發包之金額作為重劃工程費之實際負擔，且不得超過重劃計畫書所載金額。至座談會之說明資料未將重劃工程項目及金額詳列，乃重劃計畫書業已詳細載明，且座談會說明資料僅係供說明之參考，相關數據資料仍應以計畫書為主，故說明資料自無須再予贅述。㈤本案所附歸戶冊「公」誤繕為「自」，業經被告八十六年三月十七日八六府地六字第一四一九四八號函辦理更正，並通知各土地所有權人在案。㈥範圍內六七二－六、七二三－一○地號土地已列入重劃前清冊內，且範圍內之土地於土地分配前主辦單位會再前往地政事務所調查範圍內之地籍及地權狀況，當不致影響地主權益。㈦查本區係屬被告實施「台灣省強化廉能政府，落實服務省民施政重點」計畫及台灣省「改善省財政結構加強開源節流措施」方案，所提「加速都市整體建設發展實施計畫」之列辦地區，且重劃計畫書業奉內政部核定，故所請准予自辦重劃，歉難同意等語。嗣再以八十六年六月十八日八六府地六字第五二○三○號函就原告補充理由查復略以：㈠通知土地所有權人前往閱覽重劃計畫書之函覆日期與郵戳日期雖不符，但不影響原告前往公告地點閱覽之三十日法定期間。㈡重劃前後地價依平均地權條例施行細則第八十一條規定，係作為計算公共用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準，另依市地重劃實施辦法第二十條規定，重劃前後地價之查估，應先調查土地位置、地勢、交通、使用狀況等，復依同辦法第十九條規定，重劃計畫書經核定公告滿三十日後，主管機關應即實施重劃區範圍、公共設施用地及土地使用現狀之測量，並調查各宗土地使用現狀，故重劃前後地價應於重劃計畫書公告滿三十日後及土地分配前辦理完成。㈢本案既成道路屬平均地權條例第六十條規定之原公有道路，其用地依法應予抵充仍作公共設施用地使用，故有無列入均不增加區內土地所有權人之公共設施用地負擔，至於該道路施設電力、電信、自來水、瓦斯等管線工程及污雨水道工程，係屬本區重劃工程所必需等語。揆諸首揭規定，尚無違誤。訴願、再訴願決定遞予維持，均無不合。原告起訴主張：被告通知原告函之發文日期在付郵之後，不合公文程式，不生效力，應另行通知送達，始為合法。又本案未先調查各宗土地位置、交通及利用情形，不合平均地權條例施行細則第八十一條規定，亦屬程序不合。又本區土地未經發布細部計畫，不得辦理市地重劃，依被告公告內容，錯誤百出，不宜公辦，應准由私辦云云。惟查本案公告重劃計畫書圖之日期並無錯誤，合於首引法條規定。被告通知土地所有權人之函件，無非使知重劃之事，得以於公告期間在指定地點閱覽計畫書圖，如有反對得及時提出，與公告內容並無不同，其發文日期為八十六年二月十三日，本待該日始行發出而生效，惟因作業流程，提早於八十六年二月十二日付郵，其達到原告時縱尚未屆至八十六年二月十三日，仍發生該通知函對外公布之效力，其內容既與公告內容並無不同，顯不影響原告於公告期間提出異議之權益，事實上原告亦已於公告期間內提出異議，原告認應重行通知，顯無必要。尚不能以上述通知函於發文日期前付郵之事，否定本案公告之效力。又查平均地權條例施行細則第八十一條規定：「依本條例第五十六條辦理市地重劃時，應由直轄市或縣（市）政府調查各宗土地之位置、交通及利用情形，並斟酌重劃後各宗土地之利用價值，相互比較估計重劃前後之地價，提經地價評議委員會評定後，作為計算公共用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準。」係辦理市地重劃之步驟之一，乃重劃計畫書經核定公告期滿後之實施程序，觀諸依平均地權條例第五十六條第四項授權訂定之市地重劃實施辦法第十九條規定至明。尚難以本案重劃計畫書公告前未先經現況及地價調查評定程序，指為違法。再查本案重劃區經七十三都市計畫通盤檢討案通過，依該都市計畫案規定應以市地重劃方式開發，並未規定應另定細部計畫，且其內容，具有細部計畫之實質要素，有桃園縣政府八五府二都字第○八二○七九號函、台灣省政府建設廳八五建四字第六一八九六七號函附原處分卷為證，無異已有細部計畫之內容可循，被告予以市地重劃，符合都市計畫案內容，亦不違背市地重劃實施辦法第九條規定市地重劃應配合都市計畫細部計畫之法意。末查本案已經被告擬具重劃計畫書圖報經上級主管機關核定公告，可據以實施公辦市地重劃程序，雖公告內容關於地政事務所名稱及通知函所附重劃區歸戶冊名稱有一字誤植，並不影響其實質內容，且被告亦已公告或通知更正，於原公告之效力不生影響。不能因此認公辦市地重劃應予撤銷，准由原告私辦。起訴意旨非有理由。至於被告通知土地所有權人參加土地分配位置說明會，乃實施市地重劃之一階段行為，係作重劃分配結果之準備，待公告分配結果時，原告如有不服，可依法提出異議另行救濟，與原處分無關。又內政部台八八內訴字第八七○五九六三號訴願決定，係認台灣省政府地政處就原告對於本案重劃區另行陳情事項之函復為無權處理，乃予以撤銷該處之原處分（函復），與本案亦無關。均毋庸論究，附予敍明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十八年四月八日
行政法院第三庭
審判長評事 高啟燦
評事 吳錦龍 評事 黃合文 評事 蔡進田 評事 鄭淑貞 右正本證明與原本無異
法院書記官郭育玎中華民國八十八年四月九日