裁判字號：臺中高等行政法院95年訴字第716號判決
裁判日期：民國96年06月20日
裁判案由：水土保持法
臺中高等行政法院判決
95年度訴字第00716號原告甲○○訴訟代理人 王叔榮 律師被告南投縣政府代表人乙○○訴訟代理人丙○○
丁○○上列當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國95年10月4日農訴字第0950143312號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：緣原告未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，即擅於南投縣○○鄉○○段○○○○號山坡地（下稱系爭土地）內開挖整地，違規面積計137.5平方公尺（詳如附圖-原處分載為約200平方公尺），經南投縣民間鄉公所於民國（下同）95年3月20日以名鄉農字第0950004127號函查報違規行為，案經被告機關於95年4月20日派員會同原告及相關單位人員現場勘查屬實，爰以其違反水土保持法之規定，裁處原告新台幣（下同）6萬元罰鍰，並自第1次處分書送達之日起2年內暫停該地之開發申請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
（一）原告不知整平私有林地應先擬具水土保持計畫書送核，核無違法之故意或過失：按原告所有系爭土地屬私有之林地，與相鄰村內之土地長年來均作為農耕使用，或種植林木，或種茶薑等農作物，除偶有指導生產技術之農會人員到場，從來未曾聽說系爭土地進行整地農耕前須先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定始可為之，上述事實，被告機關應提出該機關或所屬下級機關曾告知原告或其他鄰近地主於耕作時應實施水土保持處理與維護之證明，否則，以原告一介專事農耕之農民，如何能得知整平私有林地時，須先擬具水土保持計畫之另類專業文書？
（二）原告在私有林地開挖面積約200平方公尺土方作為種植基土之行為，應不違反水土保持法之規定與立法目的：
１、按水土保持法第12條第1項第4款固然規定：水土保持義務人於山坡地或森林區內開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地時，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核。上述規定列舉建築用地等具體開發項目之餘，雖保留「其他開挖整地」之概括條款，然由該條款所揭示之8項具體開發項目，明顯可見所謂「其他開挖整地」應係指對山坡地或森林區內土地進行較大規模之開發使用時，始有該條款適用之餘地，非謂任何山坡地或森林區內土地進行開發使用時，不論其開發面積多寡，均一概受上述條款之規範拘束，否則，不僅違反行政程序法第7條第1款、第3款之比例原則，更牴觸同法第8條信賴保護原則，甚至更難謂無同法第10條逾越法規授權目的之違法情事。
２、本件原告在申請鑑界後，為方便耕作使用，並避免無謂之糾紛，擬將在高位之土方剷下，撥至較低處作為栽種之基土。在進行剷土作業之前，為免鄰地地主恣意阻撓，特邀請管區警員 吳德湖 到場見證，經該警員曉諭後，原告犧牲沿地界線約2台尺寬之土地未予剷平，供鄰地通行使用，而僅剷下約200平方公尺之土地平推至較低處使用，完全不會造成土石流失之問題，與水土保持法之立法意旨並不違背。詎料，該鄰地地主仍心有未甘，率向南投縣名間鄉公所舉發，經轉呈被告機關後，相關承辦人員不僅未查明事實原委，更未釐清相關水土保持法規之立法意旨，即遽為前揭罰鍰等不當之處分，於法殊有未合。
二、被告主張之理由：
（一）依據水土保持法第12條規定：「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫送主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：⒈從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。⒉探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。⒊修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。⒋開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。前項水土保持計畫未經主管機關核定前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可．．．第1項各款行為，屬中央主管機關指定之種類，且其規模未達中央主管機關所定者，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之；其種類及規模，由中央主管機關定之。」本案未先擬具水土保持計畫送主管機關審核核定，而擅自開挖整地情事，確為違反水土保持法之規定，為原告所不爭之事實。
（二）原告自稱不知整平私有林地應先擬具水土保持計畫送核無違法之故意或過失等．．．。有關此訴訟理由，原告不能因自稱不知相關法令，就可任意於山坡地範圍內擅自開挖整地或實施相關設施，何況山坡地保育利用條例於65年4月29日總統令公布，而水土保持法於83年5月27日總統華總㈠義字第2845號令公布，這期間已實施30年時間，尚不能因不知法令即可任意所為。
（三）原告稱在私有林地開挖面積約200平方公尺土石方作為種植基土之行為，應不違水土保持法之規定與立法之目的。有關此訴訟理由，由卷附相片所示，已非常明顯，原告所開挖整地及所開挖後之土石推落於低處，高低落差約4米以上，而且所開挖位置一端亦有民宅，所開挖土石地表亦已有裂縫情形，如遇大豪雨或颱風來襲，所開挖後之鬆軟土石如滑落至下方民宅，勢將造成紛爭，不能因擅自開挖面積約200平方公尺就不違反水土保持法之規定。
（四）原告又稱水土保持法第12條第1項第4款規定．．．應係指對山坡地或森林區內土地進行較大規模之開發使用時，始有該條款適用之餘地，非謂任何山坡地或森林區內土地進行開發使用時不論其開發面積多寡均一概受上述條款之規範拘束，否則，不僅違反行政程序法第7條第1款、第3款之比例原則，更牴觸同法第8條信賴保護原則，甚至更難謂無同法第10條逾越法規授權目的之違法情事乙節。前經已敘明，水土保持法第12條之相關規定，如規模以上需擬具水土保持計畫送請主管機關審核核定，如規模未達中央主管機關所定者，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之，故本案原告連簡易水土保持申報書都未依規定申請，違反事實俱在，被告機關並無違反行政程序法第7條第1款、第3款規定之比例原則，更無牴觸同法第8條信賴保護原則，本案被告機關已依比例原則及保護原則才以最低之額度裁處。至於原告所稱被告機關逾越同法第10條法規授權目的之違法情事。依水土保持法第2條規定，本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會，在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府，被告機關為南投縣政府，依上開規定辦理並未逾越裁量之界限。
（五）原告稱本件申請鑑界後．．．使用，有關此點原告已承認將高處開挖至低處之行為，原告又稱此種行為完全不會造成土石流失之問題與水土保持法之立法意旨並不違背，土石流失並非原告自行認定即可，再者依水土保持法規定（立法目的及適用範圍）已非常明確。
（六）原告又於95年12月15日補正暨調查證據聲請狀，稱系爭土地所屬崁峰派出所，管區員警當時在場，原告並告知原委用意，有關原告之說詞，被告機關不予置評，惟依水土保持法第2條規定主管機關為縣（市）政府而非警察局或管區派出所，本案只因鄰地之界址未明確，既經地政單位鑑界完成，只需將界樁固定，並無需做此擅自開挖行為，故本案被告機關處以罰鍰並無不當。
（七）本案原告未先擬具水土保持計畫送請主管機關審核核可，而擅自開挖整地行為，爾後如果人民都不守法依規申請，置法令於不顧，國土保安豈不破壞無虞，山坡地如不嚴加管理維護，任由違規人大肆濫墾濫挖，俟遭破壞及造成人民生命財產威脅或傷亡，則為時已晚。
理由
一、按「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：．．．⒋開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」「未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第1次處罰之日起2年內，暫停該地之開發申請。」及「有下列情形之一者，處6萬元以上30萬元以下罰鍰：．．．⒉違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」水土保持法第4條、第12條第1項第4款、第23條第2項及第33條第1項第2款分別定有明文。
二、本件原告未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，即擅於系爭土地內開挖整地，經南投縣民間鄉公所於95年3月20日以名鄉農字第0950004127號函查報違規行為，案經被告機關於95年4月20日派員會同原告及相關單位人員現場勘查屬實，乃以原告違反水土保持法第12條之規定，依據同法第23條第2項及第33條第1項第2款裁處原告6萬元罰鍰，並自第1次處分書送達之日起2年內暫停該地之開發申請。原告不服，提起訴願主張，其於95年4月間在管區警員見證下，為考量水土保持與避免境界糾紛，在雙方土地地籍線內僱工將雙方土地之地籍內2台尺處剷下約1米半高度撥至原告土地上作為栽種之基土，被告機關竟依該鄰地地主舉發，率認原告未先擬具水土保持計畫，擅自開挖整地，而為前開處分，實無法甘服等語。訴願決定以，查原告未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，即擅於首揭地號山坡地內開挖整地，為原告所不爭執，核其行為已違反規定，即不能無罰，況若欲明確界址，僅需於地政單位鑑界完成，將界樁固定即可，無庸開挖整地，所訴意旨尚難資為免責之論據，因將原處分予以維持，駁回訴願。原告仍不服，提起本件行政訴訟，為如事實欄所載之主張。
三、經查，系爭土地為原告所有，係屬依水土保持法第3條第3款劃定公告之山坡地，原告為該法第4條規定之水土保持義務人，於系爭山坡地從事開挖整地之行為時，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核等情，有土地登記謄本及南投縣名間鄉公所95年3月20日違規使用山坡地制止告示單附本院卷（第54頁、第30頁）可稽。又原告未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，即擅於系爭土地內以挖土機從事開挖，遭民眾於95年3月16日以電話向行政院農業委員會水土保持局檢舉，經該局檢送山坡地違規檢舉通報單移由被告機關轉請南投縣名間鄉公所查報後函由被告派員現場會勘屬實各情，亦有行政院農業委員會水土保持局95年3月17日水保監字第0951842909號函（含違規檢舉通報單）、被告機關95年3月27日府流保字第09500572350號函、南投縣名間鄉公所95年3月20日名鄉農字第0950004127號函（含違規使用山坡地查報表及制止告示單與制止通知書）及被告機關95年4月20日現場會勘紀錄暨現場開挖相片附本院卷（第25至37頁-以挖土機開挖之現場相片附於訴願卷）可考；復經本院受命法官於準備程序會同兩造及被告所屬地政局測量人員到場勘驗無誤，有勘驗筆錄、現場圖及相片與被告機關複丈成果圖在卷可憑。而依原告開挖面積達137.5平方公尺，以挖土機開挖之高度為1.8公尺至3.1公尺（見本院勘驗現場圖）乙節，顯見原告前開所為係屬首揭水土保持法第12條第1項第4款規定之開挖整地行為甚明。是原告既為水土保持法規定之水土保持義務人，於其所有經劃定公告之山坡地開挖整地，即應注意並應注意水土保持法之相關規定，於開挖整地前事先擬具水土保持計畫送請主管機關核定後，再行開挖整地，其應注意並能注意而不注意，而為系爭違規行為，縱非故意，亦有過失。又水土保持法之主管機關在縣為縣政府，乃水土保持法第2條所明定，故縱認原告主張其於開挖整地前曾請管區警員吳德湖到場見證，經該警員曉諭後，原告犧牲沿地界線約2台尺寬之土地未予剷平，供鄰地通行使用乙節屬實，仍難執此免其過失之責，是原告請求訊問該警員證明前開情節，核無必要。再原告系爭違規行為明確，已如上述，雖被告機關作成系爭處分前未明確測量其面積，而於處分書內記載原告違規面積約200平方公尺，稍嫌未當，然被告斟酌原告系爭違規行為之情節，適用首開水土保持法規定，從輕裁處最低之罰鍰6萬元，並自第1次處分書送達之日起2年內暫停該地之開發申請，於法並無違誤，訴願決定駁回原告訴願，亦無不合，均應予以維持。綜上所述，原告訴訟意旨主張被告機關系爭處分違反比例及信賴保護原則與逾越法規授權之目的，且其於系爭違規行為並無故意或過失等各節，尚非可採，其訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年6月20日
第二庭審判長法官胡國棟
法官許武峰法官林秋華以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中華民國96年6月20日
書記官詹靜宜