裁判字號：高雄高等行政法院110年簡上字第7號判決
裁判日期：民國110年03月31日
裁判案由：傳染病防治法
高雄高等行政法院判決
110年度簡上字第7號上訴人高雄市政府衛生局代表人 黃志中 被上訴人 龍發堂 代表人 李秋月 訴訟代理人 謝育錚 律師上列當事人間傳染病防治法事件，上訴人對於中華民國109年10月30日臺灣高雄地方法院107年度簡字第70號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主文
一、原判決除確定部分外廢棄。
二、前開廢棄部分被上訴人在第一審之訴駁回。
三、第一審（除確定部分外）及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理由
一、被上訴人係依法登記之寺廟，於高雄市路○區○○路○○○號廟址設有收容場所（下稱系爭場所），經衛生福利部臺南醫院於民國106年7月5日通報，系爭場所內有收容住民感染法定傳染病阿米巴性痢疾之確診病例後，上訴人旋前往系爭場所實施疫情調查及防疫輔導工作，並於106年12月21日以高市衛疾管字第10639772200號函（下稱106年12月21日函）、106年12月22日以高市衛疾管字第10639816100號函（106年12月22日函）公告系爭場所為阿米巴性痢疾及結核病之法定傳染病流行地點，及防疫事項，其中包括管制人員之出入及必要時撤離住民等。被上訴人於107年1月18日以書面表示願配合上訴人防疫措施將全數堂眾移出，上訴人遂通知被上訴人請其將居住於系爭場所生活大樓之人員於107年2月12日前移出，以杜絕傳染病交叉傳染及擴散。惟上訴人先後於107年2月12日、2月13日、2月14日、2月21日派員前往系爭場所時，被上訴人將大門上鎖、並以車輛放於大門前阻擋，有拒絕、規避及妨礙主管人員進入查核之情，業經上訴人分別以附表編號四至七所示原處分裁罰在案（原處分、訴願決定及防疫措施函文、違規事實及罰鍰金額等均詳附表編號四至七所示）。嗣上訴人再於107年2月23日以附表編號二所示之防疫措施函命被上訴人配合上訴人執行視察環境及感染管制措施，但被上訴人持續前揭閉門、以車輛阻擋大門而有拒絕規避及妨礙上訴人防疫工作，並拒收公文未配合上訴人查核。
直至107年2月26日上訴人在警力支援下，強制清空系爭場所之生活大樓，並將若干堂眾與工作人員暫時安置於指定機構進行身體檢查等防疫評估，由醫師診無住院需求者，即可自由離院。上訴人並以附表編號二所示之原處分裁處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）24萬元。又上訴人於107年3月1日以附表編號三所示之防疫措施函命被上訴人配合上訴人衛生單位查核化糞池禁止流放之管制情形及生活大樓外部狀況等事宜。但被上訴人拒收公文未配合上訴人查核，上訴人遂以附表編號三所示之原處分裁處被上訴人6萬元罰鍰。另上訴人於107年3月8日以附表編號一所示之防疫措施函命被上訴人提供目前堂內工作人員及堂眾之名冊並配合個案關懷訪視事宜，惟被上訴人拒絕提供名冊，上訴人遂以附表編號一所示之原處分裁處被上訴人罰鍰8萬元。被上訴人不服前揭附表編號
一、二、三之裁處，分別提起訴願，均經訴願決定駁回。被上訴人仍不服，提起行政訴訟，經原審法院107年度簡字第70號行政訴訟判決（下稱原判決）將附表編號二、三所示之原處分及訴願決定均撤銷，被上訴人其餘之訴駁回，上訴人對原判決撤銷附表編號二所示之原處分及訴願決定部分不服，於是提起上訴（關於附表編號一、三部分，因被上訴人及上訴人均未對原判決表示不服，故原判決此部分已告確定）。
二、被上訴人起訴主張要旨及聲明、上訴人於原審之答辯要旨及聲明、原判決認定之事實及理由，均引用原判決所載。
三、上訴要旨及聲明：
（一）上訴要旨：原判決係以有無「警力強制進入」，或以「裁罰之方式」，來切斷被上訴人之單一決意，進而決定被上訴人之違規行為數，惟參諸最高行政法院106年度判字第264號判決意旨，則以法律上是否可評價為法律上一行為，應就個案具體事實予以綜合判斷，亦即就個案具體情節，斟酌法條文義、立法意旨、期待可能性、受責難程度、所生影響及社會通念或專業倫理等因素綜合決定之。是上訴人於原審審理中即表示，被上訴人多日將大門上鎖並以車輛停放於大門前拒絕上訴人防疫人員進入，客觀觀察固係屬自然之一行為，惟上訴人既已以附表編號二及四至七所示之多次防疫措施函文告知被上訴人有配合防疫之作為義務，被上訴人於收受上開函文後，仍決意違反傳染病防治法之義務，自已生截斷原單一決意之效果，上訴人進一步予以加重裁罰，於法有據，原判決認截斷單一決意之方式僅限有無「警力強制進入」，或以「裁罰之方式」，未免狹隘，無視附表編號二及四至七所示之多次防疫措施函文所生截斷被上訴人單一決意之公權力，及被上訴人於歷次收受公文後所展現法敵對之新決意，容有遺憾；況且，附表編號二及四至七所示之多次防疫措施函文內主旨、依據、說明、違反之裁罰等事項均屬相同，無非一再命被上訴人應就「相同之作為義務」於上開函文送達後應即配合，原判決竟遽此認定上訴人係以「日」為計算行為數之方式，恐屬無稽，此觀上訴人裁罰被上訴人違規行為標的之日期分別係107年2月12日、2月13日、2月14日、2月21日及2月23日，並無所謂連續以「日」為計算行為數之認定，上訴人其意甚明，原判決竟以多次防疫措施函文內容相同，無視被上訴人之單一決意已遭截斷，率認上訴人係就單一行為多次處罰，有違法治國家之一行為不二罰原則等云為之判決，有判決不適用法規、違背法令並有不當之情形。
（二）上訴聲明：
1、原判決關於附表編號二部分之訴暨命負擔該部分訴訟費用之裁判均廢棄。
2、被上訴人在第一審關於原判決附表編號二部分之訴駁回。
四、被上訴人答辯及聲明：
（一）答辯要旨：
1、傳染病防治法第67條第1項第3款並未明文規定得「按次」連續處罰，上訴人對被上訴人同一行為（即停放車輛於大門阻擋、拒絕、規避及妨礙防疫人員查核之行為），分別以107年2月14日高市衛疾管字第10731172500號、107年2月21日高市衛疾管字第10731223400號，及107年2月23日高市衛疾管字第10731269700號行政裁處書，按次連續處罰12萬元、18萬元、20萬元，現又就同一行為對被上訴人重複裁罰，已然違反一行為不二罰原則，且其間隔過密，以致多次處罰過當，亦有違憲法之比例原則。原判決就此部分亦認上訴人之連續裁罰業已違反法治國家之一行為不二罰原則、憲法之比例原則，而撤銷原處分及訴願決定，應屬正解，上訴人執詞上訴並無理由。
2、系爭場所發生傳染病之情事迄至107年2月間已8月有餘，上訴人早已對系爭場所內之全體住民完成檢驗診斷、調查，並進行一連串之處置，期間被上訴人接獲上訴人之公文不下百封，斯時系爭場所內之住民亦從原本500餘名，降至僅40餘名，上訴人是否猶有對被上訴人幾近每日1公文、3日一查核等如此大動作進行傳染病之相關檢驗診斷、調查及處置，非無疑義。而被上訴人將數台車輛停放於大門，並非係為拒絕、規避及妨礙防疫人員查核，且上訴人均已完成必要之檢驗診斷、調查及處置，被上訴人此舉僅係為表達對於上訴人於數月以來，利用行政權對被上訴人所進行之各項違法不當防疫處置（諸如：屢屢要求被上訴人違反住民意願強制移置醫院，並動輒以欲裁罰為由，造成被上訴人心理上之壓迫；連日數發公文，對被上訴人為諸多誡命，卻吝於實質指導，更多次要求被上訴人親到上訴人說明，致使被上訴人疲於奔命等）所提出嚴正之抗議，此係被上訴人表達訴求之行為表現，衡屬被上訴人及住民依憲法第11條所保障之表現自由範疇，揆諸司法院釋字第509號、第644號、第678號、第734號，及第756號解釋意旨，自應予最大限度之保障。準此，上訴人迄至107年2月23日早已對系爭場所內之全體住民完成檢驗診斷、調查，並進行一連串之處置，故被上訴人縱將數台車輛停放於大門，亦無礙上訴人對於傳染病所為之檢驗診斷、調查及處置，且被上訴人此舉僅係表現自由之體現，併此敘明。
（二）聲明：上訴駁回。
五、本院之判斷：
（一）應適用之法令：
1、憲法第11條：「人民有言論、講學、著作及出版之自由。」
2、憲法第23條：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」
3、傳染病防治法第1條：「為杜絕傳染病之發生、傳染及蔓延，特制定本法。」
4、傳染病防治法第7條：「主管機關應實施各項調查及有效預防措施，以防止傳染病發生；傳染病已發生或流行時，應儘速控制，防止其蔓延。」
5、傳染病防治法第43條：「（第1項）地方主管機關接獲傳染病或疑似傳染病之報告或通知時，應迅速檢驗診斷，調查傳染病來源或採行其他必要之措施，並報告中央主管機關。（第2項）傳染病或疑似傳染病病人及相關人員對於前項之檢驗診斷、調查及處置，不得拒絕、規避或妨礙。」
6、傳染病防治法第67條第1項第3款：「有下列情事之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：……3、違反……第43條第2項……規定所為之處置。」
7、行政罰法第25條：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」
（二）稽諸前揭傳染病防治法規定，可知傳染病防治主管機關本於杜絕傳染病發生、傳染及蔓延之職責，得於傳染病發生或有發生之虞、或接獲傳染病之報告或通知時，依傳染病防治法第43條第1項規定，採行其他必要之感染管制防疫措施，以瞭解傳染根源、傳染途徑，並杜絕疾病交叉傳染與擴散。又主管機關依上開規定所採行之措施，係針對措施相對人課予配合主管機關執行防疫措施而應為一定作為或不作為之行政法上義務，性質上係就措施相對人之權利義務發生規制作用之下命處分。而人民受主管機關依上開規定所採行措施之行政處分，依傳染病防治法第43條第2項規定意旨，發生須配合主管機關執行防疫措施，不得拒絕、規避或妨礙之行政法上義務。倘人民違反上開行政法上義務而有拒絕、規避或妨礙行為，主管機關自得依傳染病防治法第67條第1項第3款規定對違規行為人裁處罰鍰。
又人民表現自由之基本權利固為憲法第11條所明示，惟憲法第23條復規定如為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益之目的，且符合比例原則者，非不得以法律限制前揭憲法所保障之基本權利。而某項疾病既被定義為傳染病，本身就具備容易傳播及蔓延至不特定多數人之特性，則撲滅傳染根源及遏止病原傳播之公共利益，理當凌駕於個別個人之表現自由，此際人民之基本權利自應於前揭公共利益需求下適當地予以退縮。依此，傳染病防治法第43條第1項規定，賦予主管機關於接獲傳染病或疑似傳染病之報告或通知時，得採行必要之防疫措施，並於同條第2項規定，禁止、限制人民拒絕、規避、妨礙主管機關防疫措施之實施，核其限制、禁止之目的，乃係為調查疾病根源、傳染途徑及避免傳染病擴散、交叉感染等公共利益之維護，則傳染病防治法第43條第2項之規範目的及實施手段，彼此間委實具有合理關聯，難謂有逾憲法第23條規範意旨，併此敘明。
（三）經查，上訴人先後於107年2月12日、13日、14日、21日及23日依傳染病防治法第2條、第7條、第37條及第43條規定，分別作成附表編號二及四至七之防疫措施函，並於同日派員攜帶各該防疫措施函至系爭場所，欲執行視察環境及感染管制，要求被上訴人配合實施防疫查核。是以，被上訴人因受上開各措施之規制，即負有依指定時間地點配合上訴人執行視察環境，而不得拒絕、規避或妨礙之行政法上義務。惟被上訴人於各該時地，卻不願配合開啟大門，甚至將車輛停放於大門，阻礙防疫人員進入系爭場所進行傳染病防治之查核。其中，被上訴人於107年2月23日使用已上鎖之大門及車輛，拒絕、規避及妨礙上訴人之防疫人員查核，應已該當未配合上訴人進行疫情調查及防疫輔導等作為義務之違規行為，且上訴人同日前揭依傳染病防治法第43條第1項規定對被上訴人所課義務及查核處置，並無侵害被上訴人依憲法第11條規定所保障之表現自由等事實，為原判決查證明確（見原判決第15、17頁），經核其認事用法與前揭傳染病防治法規範意旨相符，本院自得併予援用。
（四）雖原判決續審認被上訴人事實上早自107年2月12日起即將大門上鎖，將車輛放置門前阻止上訴人防疫人員進入系爭場所，迄至同年月26日經上訴人使用警力強制清空始得進入，則被上訴人所為係屬基於單一決意所為之時間、空間緊密接續之持續性動作，應屬自然之一行為，而該行為又未經警力強制介入或由上訴人以裁罰方式予以切斷其決意，應僅成立一次之違規行為。今上訴人既已就前揭單一違規行為先後以附表編號四至七之處分書對被上訴人裁罰，則上訴人再就同一行為於107年3月30日以附表編號二所示原處分予以裁處，顯有違反一行為不二罰之法治國原則；況縱認上訴人得以「日」作為劃分違規行為次數之標準，但上訴人就被上訴人短時間之持續性違規行為，竟課裁罰總額高達96萬元，顯已違反比例原則並濫用行政裁量權限，則附表編號二所示原處分難認適法等語。惟查：
1、參照上開行政罰法第25條規定及其立法理由「行為人所為數個違反行政法上義務之行為，若違反數個不同之規定，或數行為違反同一之規定時，與前條單一行為之情形不同，為貫徹個別行政法規之制裁目的，自應分別處罰。此與司法院釋字第503號解釋『一事不二罰』之意旨並不相違。」之意旨，可知行為人以同一行為違反數個行政法上義務規定，而皆應處罰鍰者，應適用行政罰法第24條第1項之一行為不二罰原則。但如屬「數行為」，不論違反同一或不同行政法上義務規定，均應適用同法第25條規定分別處罰。至於違反行政法上義務之行為，究屬「一行為」或「數行為」，應就個案具體情節，斟酌法條文義、立法意旨、制裁意義、期待可能與社會通念等因素判斷之。又行政罰之處罰，係以行為人之行為作中心，於就個案具體情節判斷究屬一行為或數行為時，應綜合行為人之主觀意思及客觀上違反之行政法上義務之情狀加以判斷。
2、第查，上訴人分別於107年2月12日、13日、14日、21日及23日分別以附表編號二及四至七之防疫措施函，命被上訴人應各於107年2月12日、13日、14日、21日及23日之「當日」配合上訴人執行防疫輔導查核及相關防治事項，則被上訴人因受上訴人附表編號二及四至七防疫措施之規制力，而即負有依指定時間（即當日）、地點，配合上訴人進入堂區以便執行防疫事項，而不得拒絕、規避或妨礙之行政法上義務，已如前述。由此可知，具行政處分性質之附表編號二及四至七之防疫措施函，其課予原告配合執行防疫工作義務之誡命範圍，僅限於各該措施函所限定「當日」防疫人員執行時間之配合防疫工作義務，故被上訴人因受附表編號二及四至七防疫措施之規制，先後對應發生5個限定不同執行時間之配合防疫工作義務。此如同汽車駕駛人以一個持續駕駛行為連續闖數個紅綠燈，其每闖一個路口紅燈，本即單獨成立一個道路交通管理處罰條例第53條第1項之構成要件該當行為，蓋每一具紅綠燈號誌所表示之准許或禁止通行，均僅適用於該路口，而無延伸適用於次一路口之可能，此乃一般社會之通念，因此，縱或汽車駕駛人係基於「單一決意」而於密接時間內多次闖紅燈，仍應認係屬違反同一行政法上義務之數行為，同理，被上訴人前揭以「單一決意」關閉大門，並於上訴人先後5次對其提示附表編號二及四至七之防疫措施函要求被上訴人配合查核時，被上訴人除有收受第一份防疫措施函（即附表編號四）外，其餘4次被上訴人即其使用人每次均於在場施予阻擋行為，無正當理由拒絕收受附表編號二及五至七之防疫措施函，致使上訴人乃將該防疫措施函留置張貼於被上訴人堂區門口之事實，亦有上訴人拍攝之現場照片在卷可證（訴願卷㈡第40頁），則被上訴人於各個措施執行當日，對之拒絕、規避、妨礙之各次違章行為，主觀上核係分別針對附表編號二及四至七防疫措施所生之作為義務，於限定時間點，分別為5個決意予以違反，並非出於單一之主觀意思。又客觀上各防疫措施所課予被上訴人之配合執行防疫工作義務，僅及於查核之「當日」限定時間，各違章行為於各該防疫措施之限定執行時間屆滿後，即已完成。被上訴人前後5次違反行政法上義務之違章行為，均對應各該次防疫措施於限定時間之執行，而分別為拒絕、規避、妨礙，客觀上可明確區分，性質上並非違法狀態之繼續。再者，防疫如作戰，分秒必爭，防疫工作單位為即時管控疫情變化，以免疫情擴散爆發，自須迅速採行檢驗、診斷、調查及處置之必要措施，但被上訴人自上訴人限其於107年2月12日13時30分前將居住於系爭場所生活大樓內之人員全數移出而不為，又於上訴人先後於107年2月12日、13日、14日及21日派員至系爭場所查核時阻擋其進入，則上訴人已有近二週之時間無法掌握系爭場所疾病蔓延之狀況，從而，上訴人於107年2月21日遭被上訴人阻擋無法進入系爭場所之2日後，即107年2月23日再度持防疫措施函要求被上訴人配合查核，並無防疫工作執行過度密接或浮濫情事可言，然被上訴人對上訴人107年2月23日執行之防疫措施又再度施以阻礙，則上訴人以附表編號二之處分對被上訴人107年2月23日違規行為予以裁處，當無違反一行為不二罰及比例原則之疑義。
3、末查，上訴人就被上訴人107年2月21日阻礙上訴人防疫人員進場執行防疫工作之違規行為，經審酌其違章之個案情節、行政罰法第18條之各項事由，依傳染病防治法第67條第1項第3款規定裁處罰鍰22萬元（參附表編號七之處分書），且已發生形式確定力乙節，有原審卷附本院107年度訴字第446號判決乙份可證（第107至108頁），並經本院依職權調取本院107年度訴字第446號卷核閱屬實，則上訴人續審酌再度違章之個案情節，並致使上訴人延宕近二週時間無法進入系爭場所查核傳染病蔓延狀況，其故意責任及惡性非輕，遂於前次違章處罰之基礎上，續於法定罰鍰限度內累加適當之罰鍰至24萬元，經核尚無逾越法定裁量範圍，並無比例原則之違反，亦無裁量濫用或裁量怠惰情事。乃原判決以被上訴人自107年2月12日起至同年月26日經警方強制清空之日止僅有單一違章行為之視角，誤認違章行為數量，再以附表編號二及四至七處分書累積之總罰鍰金額，率斷上訴人附表編號二之原處分有違反比例原則及裁量濫用之違法情事云云，自有判決適用法令不當之違法。
（五）綜上所述，原判決不利上訴人部分（專指附表編號二之原處分及訴願決定均撤銷部分，至其餘附表編號一、三部分因被上訴人及上訴人未聲明上訴而告確定），既有上述違法情事，且已影響判決之結果，上訴論旨指摘原判決此部分違法情事，求予廢棄，為有理由；又因本件依原審確定之事實已臻明確，應由本院本於上開業經原審調查證據之結果而依法得斟酌之事實，將原判決除確定部分外廢棄，並就廢棄部分自行改判駁回被上訴人在第一審之訴，以資適法。
六、結論：本件上訴有理由。中華民國110年3月31日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官吳永宋
法官孫奇芳法官林彥君以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中華民國110年3月31日
書記官謝廉縈