裁判字號：臺北高等行政法院97年訴字第3158號判決
裁判日期：民國98年05月21日
裁判案由：衛星廣播電視法
臺北高等行政法院判決
97年度訴字第3158號原告年代網際事業股份有限公司代表人甲○○（董事長）被告國家通訊傳播委員會代表人 彭芸 （主任委員）訴訟代理人丙○○
丁○○乙○○上列當事人間因衛星廣播電視法事件，原告不服被告中華民國97年11月28日通傳訴決字第09700244390號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條、第385條第1項前段規定，核無民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依到場被告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。
貳、實體方面：
一、事實概要：原告為衛星廣播電視事業，其所經營之東風衛視臺頻道於民國（下同）97年3月6日10時播送「健康智慧王」節目（下稱系爭節目），由 江中博 與 廖家儀 主持，節目主要推介「牛蒡萃取素」產品，介紹牛蒡萃取素成分及功效，並邀請來賓 陳國耀 及多位見證者親臨現場，說明服用牛蒡萃取素2至3個月，即可改善經年胃疾，包含主持人廖家儀於現場節目錄影時因腸胃略感不適，隨即當場服用後表示不適已獲得舒緩，並於每節節目開始前，播送商品VCR，呈現牛蒡萃取素產品，又於節目中疊印「您有胃腸不好？便秘的毛病嗎？告訴您，胃痛一天見效，便秘兩天解除，三個月跟胃病說再見的超強保『胃』配方，請撥諮詢專線：0000-000-000」字樣及旁白，與節目內容所推介之產品相搭配，藉由資訊提供一再展示特定商品「牛蒡萃取素」，並介紹其成份、使用方式及效果，案經被告認為系爭節目內容係以主持人、專家及見證人等現場討論之方式，介紹特定商品「牛蒡萃取素」之使用方式及效果，且於每節節目廣告前，播送相關字樣旁白及諮詢專線，該節目係為推廣、宣傳特定商品所設，致節目未與廣告區分，違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，而原告該次違法時間比例達四分之一未滿二分之一，列為「嚴重」等級，且原告所經營之上開頻道前因相同違法事證，於3年內經行政院新聞局及被告裁罰4次在案，乃依同法第37條第1項第1款及「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點」（下稱處理要點）第2點第3款及第5點規定，以97年6月26日通傳播字第09700131920號裁處書（下稱原處分），處原告新臺幣（下同）60萬元罰鍰，並命應立即改正，依衛星廣播電視法相關規定製播節目，逾期不改正者，將按次連續處罰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂就罰鍰60萬元部分，向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）參照本院歷來判決（96年度訴字第894號及96年度訴字第2010號判決參照）認定被告定位為行政機關，依國家通訊傳播委員會組織法第3條規定，其職掌為行政事項，而中央行政機關組織基準法第2條明揭適用對象為行政院及其所屬各級機關，被告既屬該法第3條第2款所定義之獨立機關，自係行政院所屬機關，應依訴願法第4條第7款定其訴願管轄，即由行政院受理訴願。且依最高行政法院98年度裁字第529號裁定意旨，人民不服被告所為處分提起訴願時，因國家通訊傳播委員會組織法及其他法規就訴願管轄並無特別規定，而被告係行政院所屬行政機關，層級相當於部會之二級機關，應依訴願法第4條第7款規定，由行政院管轄。是被告於接獲原告所提訴願請求，應呈行政院審理兩造實體爭執，惟被告為行政處分決定機關，就涉嫌違法事實課予原告財產處分，復就原告所提訴願請求擔任決定機關而予駁回之決定，有違行政組織規定，嚴重侵害原告訴願程序利益。
（二）系爭節目製作宗旨在於經由主持人之介紹，提供民眾多元之健康資訊，其內容提及「牛蒡萃取素」產品，僅係針對一般民眾常見之消化不良等腸胃症狀所提供之資訊，該產品為天然營養成分，非市面上常見之化學藥物，介紹觀眾知悉目的係希藉由產品之天然成分改善常見現代文明病，提出詳細之成分介紹，實為提供資訊所不可避免者，如不能就其成分及功效說明，何以使觀眾了解？又如僅能提及名稱而就其本身之真正重要資訊均避而不談，亦非善盡媒體業者應負傳達新知之責任。
（三）系爭節目藉由現場來賓親身實驗見證，目的為加強觀眾就該產品實際功效了解，現行法令無明文規定不得以實驗見證情形，系爭節目並無違法情事。又為避免消費者對系爭節目產生為特定產品代言背書之誤會，已恪盡相當之注意將產品之商標及品牌名稱露出畫面自行刪減修改，系爭節目從未出現產品之品牌、圖樣及標章等實體影像，僅以疊印字卡與旁白方式提供觀眾相關諮詢資訊，非就特定廠商及品牌之產品為宣傳，實與一般以特定產品效能為焦點之商業廣告有別，不致使觀眾發生誤認為廣告之情形。
（四）原告自接獲被告指正後，已立即配合停播系爭節目，並加強該類型節目之編審流程，務求嚴格遵守相關法令規定，使節目內容合於法令規章，以期提昇節目品質。為此，原告依據行政訴訟法第4條第1項規定提起本件撤銷訴訟，並聲明求為判決：
1.訴願決定及原處分裁處罰鍰60萬元均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）依衛星廣播電視法第19條第1項規定：「節目應維持完整性，並與廣告區分。」違反者，依同法第35條第3款規定，予以警告；而依同法第36條第1款規定：「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業經依前條（即第三十五條）規定警告後，仍未改正者，處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並通知限期改正……」、第37條第1項第1款規定：「衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業有一年內經處罰二次，再有前二條（即第三十五條、第三十六條）各款情形之一者，處新臺幣二十萬元以上二百萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰……」。又按96年2月1日施行之處理要點第2點第3款規定，被告處理裁處廣播電視事業罰鍰案件額度參考表表二（電視事業適用）及表三（違法等級及罰鍰額度），適用於依衛星廣播電視法第36條至第38條或第40條裁處者裁處罰鍰之案件；同處理要點第5點則規定：「主管業務單位於適用本參考表時，應審酌違法案件相關情狀，勾選表內考量事項並加計積分後，對照違法等級及罰鍰額度（表三），擬具適當之罰鍰建議，提請委員會議審議。」。
（二）原告稱被告對於訴願之處理，與訴願法相關規定未臻相符，被告擔任訴願審議機關有侵害原告之審級利益云云，惟：
1.現行訴願法並未針對不服獨立通訊傳播監理行政機關（即被告）所為行政處分之救濟方式有所規範：
⑴依現行訴願法第4條第7款規定：「不服中央各部、會、
行、處、局、署之行政處分，向主管院提起訴願。」，該款係89年7月1日施行之訴願法為因應再訴願制度之廢除所為之修正規定。而修正當時，我國法制上，除憲法所規定之獨立機關外，並無其他實質之獨立行政機關，該修正根本未慮及（實際上亦無從考量）獨立通訊傳播監理行政機關（即被告）。換言之，該款規定之立法原意，應僅針對一般中央一級行政機關所屬各部、會、行、處、局、署行政處分之訴願管轄所為之規定，而非針對獨立通訊傳播監理行政機關（即被告）所為行政處分之救濟規定。故現行訴願法第4條有關訴願管轄規定，顯然未就不服獨立通訊傳播監理行政機關所為行政處分救濟方式有所規範。
⑵鑑於訴願法未就獨立機關所為行政處分救濟方式明文規
範，行政院法規會曾對此邀集法界學者專家召開諮詢會議討論，惟該次會議並未就此議題達成共識，此有該會95年度第1次諮詢會議紀錄影本可參。
2.現行訴願法既未針對不服被告所為行政處分救濟方式有所規範，則被告為貫徹司法院釋字第613號解釋意旨及參照訴願法第4條第8款規定，由被告訴願審議委員會受理不服被告所為行政處分，自無違法與不當：
⑴依中央行政機關組織基準法第3條第2款規定，獨立機關
係指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。而此行政機關組織型態，係於西元19世紀末到20世紀初，以美國為主所發展之行政組織，除稱為獨立機關外，亦有以獨立行政委員會稱之。究其成立背景有二，一為國會已喪失其作為國家最高代議機關之威信；二為考量當時法院程序較繁冗，無法因應行政之多樣化，因此，獨立機關於發展初期，即含有擺脫政黨對特定事項之壓迫，強調中立性、專業性，以及迅速解決紛爭之期待。準此，獨立機關特色有三，其一係由數名委員組成之合議制行政體；其二係自一般行政機關獨立，行使職權；其三為職務之行使，除有行政作用外，亦有準立法、準司法之權限。故中央行政機關組織基準法第3條第2款規定之不受其他機關指揮監督，應指職權行使之獨立，尤以個案運作不受干預。觀諸司法院釋字第613號解釋，亦明確指出立法者將被告設計為依法獨立行使職權之獨立機關，俾從層級式行政指揮監督體系獨立而出，擁有更多專業自主決定之空間，摒除上級機關與政黨可能之政治或不當干預，就所司通訊傳播監理業務，發揮專業能力，可明其旨。是以，倘不服被告所為行政處分提起訴願係由行政院管轄，此將導致行政院可就被告基於核心領域職權所為個案具體決定為適當性及適法性監督，而有違司法院釋字第613號解釋所示，被告所為具體個案決定不受行政院指揮與監督之意旨相違。
⑵參照 黃錦堂 教授於行政院訴願審議委員會2006訴願制度
研討會發表之「獨立機關訴願案件管轄機關之探討」，從德國法之比較法觀察，其定義有廣義及狹義之分。揆諸獨立機關之狹義定義，為科層式行政組織體制內享有一定獨立性保障之行政機關，其獨立性得表現於組織、人事、經費與行為不受指令拘束等，並以「行為不受指令拘束」最具根本性，而指令係上級機關事前對下級機關所得行使之監督權，故黃錦堂教授前揭文亦明確揭示，從民主正當性角度觀之，基於專業性、不受政治力及經濟力入侵等考量，我國獨立機關具有高度獨立性，除政策宣示性事項外，上級機關之個案指令權因有害於獨立機關運作，應予排除。
⑶獨立機關既設於科層式行政組織體制內，其職權行使之
獨立性應如何展現，又如何本於行政一體、責任政治及權力分立原則下運作，與行政體系內最高行政機關間之關係之部分，行政院函請司法院就「國家通訊傳播委員會組織法第4條及第16條發生釋用憲法疑義所提解釋憲法聲請書」，於該聲請書內論及「通傳會屬依『法律』『獨立行使職權』之行政機關」部分，敘及國家通訊傳播委員組織法第7條第1項規定及第2項規定之依法獨立行使職權，其規範意涵至少有三重獨立性要求，其一為相對於行政院之獨立，即被告就其法定職權事項所為之決定，在行政院體系下具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督（合目的性與合法性監督）；其二為相對於政黨之獨立；其三為相對於立法院之獨立。據上，被告就其法定職權事項所為之決定具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督。
⑷承上，訴願作為行政救濟制度之一環，究其基本功能或
作用，係賦予行政機關自省機會，俾得重行檢視原處分之適當性及適法性，以維護人民權益，實現依法行政原理，藉此維持行政法秩序及行政妥當性，並減少訟源，減輕行政法院負擔，其性質仍屬行政程序。觀諸訴願法第4條規定，我國之訴願管轄，係從行政體系內隸屬監督關係定其訴願審議機關，故以向上級機關提起訴願為原則，惟是否容有例外，依黃錦堂教授前揭文，於德國法制，排除上級機關之訴願監督，多考量減免上級機關負荷、原行政處分機關之決定具有高度專業性與複雜性、原行政處分機關經合議制完成且其決議原則上具有高度合理性與合法性，故該文亦肯認於我國法制，基於訴願管轄係對個案執行之行政處分之監督，獨立機關業務具有專業性，其相關決定亦經過合議制之周延討論，其處分之訴願管轄得維持予原機關，且獨立機關設置訴願審議委員會，應參考德國行政法院法第73條第2項規範精神，於組織、程序及決定標準須符合憲法有關人民行政爭訟保障之要求。
⑸準此，考量訴願係機關自省之救濟機制，國家通訊傳播
委員會組織法第7條所揭職權行使之獨立性，即上開行政院釋憲聲請書所揭被告就其法定職權事項所為之決定，在行政院體系下具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督（合目的性與合法性監督），被告作成之處分均經被告設置訴願審議委員會受理不服其處分之訴願，與訴願法第4條第8款及第5條第1項規定，要無相悖。
且被告為審理訴願案件，依訴願法第52條1項規定設訴願審議委員會，其外聘之專家、學者已超過法定二分之一比例，符合訴願法第52條第2項規定，訴願審議程序亦嚴格遵守訴願法第53條至第55條規定，充分落實黃錦堂教授前揭文對於獨立機關設置訴願審議委員會之肯定見解。另立法院院總第979號委員提案第7550號（立法院第6屆第5會期），立法委員 吳志揚 等34人所提國家通訊傳播委員會組織法第16條之1修正草案，明定對被告之行政處分不服者，應直接提起行政訴訟，然其立法理由明確揭示顧及獨立機關之屬性，不宜由行政院透過訴願程序對於獨立機關所為具體個案之決定介入指揮監督，爰明定應許直接提起行政訴訟（參照立法院議案關係文書院總第979號委員提案第7550號及國家通訊傳播委員會組織法草案影本），足見獨立機關依其法定職權事項所為之決定，不應受最高行政機關之事後監督。又國家通訊傳播委員會組織法立法當時亦有上開類似提案，惟立法院審議時，考慮倘逕行提起行政訴訟將對法院審案造成重大負擔，爰予以刪除，惟並未敘明被告所為之行政處分之訴願管轄究應由何機關管轄。
⑹因不服被告所作訴願決定提起行政訴訟事件，目前已有
本院95年度簡字第971號、95年度訴字第3650號、96年度簡字第584號、96年度簡字第585號、96年度訴字第311號、96年度訴字第305號、96年度訴字第1000號、95年度訴字第4444號、96年度訴字第310號、96年度訴字第896號、96年度訴字第897號、96年度訴字第837號、96年度訴字第1390號、96年度訴字第1388號、96年度訴字第1391號、96年度訴字第1687號、96年度訴字第3315號、96年度訴字第2008號、96年度訴字第2063號、96年度訴字第2064號、96年度訴字第2191號判決等21件，經以判決駁回該案原告之訴在案。是上開判決，皆係以原告之訴無理由駁回，且其判決理由亦無訴願決定管轄錯誤之指摘，足認被告所為訴願決定經法院職權調查結果認定無管轄錯誤。又參照本院97年度訴字第3201號判決指明被告所作成之處分由其所設置之訴願審議委員會受理不服其處分之訴願，與訴願法第4條第8款及第5條第1項規定，要無相悖。
3.訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權調查之事項，法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，原告縱未指摘，法院亦得為撤銷訴願決定之判決。又訴訟案件之審理，法官應依據法律獨立審判，除非判例或個案基於受上級審或前審法律見解拘束原則，並不受他案見解之拘束。原告主張本院96年度訴字第894號及96年度訴字第2010號判決，以被告之訴願決定程序有瑕疵，而為訴願決定撤銷之判決，據以請求本件應為同一判斷云云。然上開案件均屬個案且非屬判例，與本件訴訟間復無個案應受上級審或前審法律見解拘束之情形，故上開案件之見解對於本件應無拘束力，原告以個案判決主張被告之訴願審議不妥適，侵害原告審級利益云云，顯屬誤會。
（三）原告經營之東風衛視臺頻道於97年3月6日10時播出系爭節目，由江中博與廖家儀主持，主要介紹牛蒡萃取素，有關涉有其宣傳推介特定產品內容為：「一、宣稱需要300公斤的牛蒡才能萃取出1000公克的牛蒡萃取素，而其之所以具有神奇療效，是因其中富含綠原酸與牛蒡菊醣的成分。其中綠原酸具有以下優點:1、能修護修補腸黏膜，改善發炎、出血，潰瘍、穿孔。2、有抗氧化、抗發炎，有助於降低胃潰瘍發生率，比維他命E、抗SARS的金銀花效果更好。3、有健胃、消脹氣、利尿、解熱、消腫與解毒的功效。根據本草綱目記載牛蒡通十二經脈，洗五髒惡氣，久服輕身耐老。4、傷口不易癒合的糖尿病患，亦可用來修補胃壁，幫助癒合。又牛蒡菊醣則具有增進腸內細菌之生長，降低腸道的酸鹼度，抑制腸道發炎與腸癌細胞之增殖，促進腸道蠕動且吸附殘渣廢物，避免毒素吸收，預防直腸癌發生率，增進礦物質吸收，幫助血中膽固醇的控制等功效，且純天然，公認安全。二、邀請9位見證者，親臨現場說明服用牛蒡萃取素之功效，宣稱僅需服用2至3個月，即可改善經年胃疾，包含節目主持人廖家儀於現場節目錄影時因腸胃略感不適，隨即當場服用後表示不適已獲得舒緩。三、強調牛蒡萃取素經過許多醫學院實驗成果認證，且日本已有數十萬成功案例，證明在服用2至3天後，狀況整個都有好轉，現今臺灣也已有許多人使用同樣的方法來照顧自己的腸胃。四、來賓陳國耀介紹服用方式，宣稱一天三餐各2顆服用，腸胃已受損的人，需要在空腹時服用;常交際應酬的人，也方便攜帶服用。五、於每節節目開始前，播送商品VCR，且於VCR中呈現牛蒡萃取素產品。
又於節目中疊印『您有胃腸不好，便秘的毛病嗎？告訴您，胃痛一天見效，便秘兩天解除，三個月跟胃病說再見的超強保『胃』配方，請撥諮詢專線:0000-000-000』字樣及旁白，與節目內容相搭配。」，上開內容一再展示特定商品「牛蒡萃取素」，並介紹其成份、使用方式及效果，已明顯表現出媒體為某種商品宣傳之意涵，致節目內容未與廣告區分，此有節目側錄光碟可稽。
（四）被告於97年4月11日以通傳播字第09748015400號函請原告於文到7日內對於上開事實陳述意見，該函於同年月15日送達，雖經原告於97年4月22日提出意見陳述書。惟按衛星廣播電視法廣告製播標準第2條規定：「本標準所稱衛星廣播電視廣告，係指利用衛星進行聲音或視訊信號之播送，以供公眾收聽或收視，其內容為推廣商品、觀念、服務或形象者。」，經被告審酌後，仍認定系爭節目內容一再推介及宣傳「牛蒡萃取素」商品之使用方式、效果，同時搭配節目內容並有疊印諮詢專線0000-000-000字樣及旁白供觀眾撥打，符合上開「廣告」之意涵，顯係藉美容資訊之提供而推介特定商品，節目內容及表現之廣告意圖明顯，致節目未與廣告區分，並經被告97年6月25日第134次分組委員會議決議，應依違反衛星廣播電視法第19條第1項規定核處，違法事實足臻明確，故被告已衡酌原告違法情節，對原告有利或不利均予考量，並依法處分，即無違誤。
（五）原告播送系爭節目未與廣告區分，違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，依同法第37條第1項第1款規定應裁處罰鍰。而原告該次違法時間比例達四分之一未滿二分之一，列為「嚴重」等級，且3年內曾因相同違法事證，經行政院新聞局94年3月23日94新廣四字第0940621711號處分書、被告95年7月6日通傳字第09505063760號、96年5月29日通傳播字第09600057090號、96年12月18日通傳播字第09605185160號裁處書共裁罰4次在案，依處理要點第2點第3款及第5點規定，按其違法情節、事業3年內受裁處次數等考量事項，分別採計30分、8分，並考量系爭節目內容雖涉及推薦特定商品，然節目中部分牛蒡萃取素膠囊畫面已予以馬賽克處理，爰予酌減10分，合計總積分28分，對照「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件違法等級及罰鍰額度參考表」，係屬第3級，並對應衛星廣播電視法第37條規定之罰鍰額度，經被告97年6月25日第134次分組委員會議決議，裁處原告60萬元罰鍰，其認事用法並無違誤。
（六）原告稱系爭節目製作宗旨僅藉由產品成分之介紹，提供民眾改善腸胃疾病之相關資訊，如未就其成分及功效說明，何足使觀眾了解云云。惟按衛星廣播電視法第19條第1項規定，系爭節目廣告化行為明顯，節目中主持人與來賓詳細介紹成分及功效，藉以推介特定商品「牛蒡萃取素」，其廣告意圖明顯，致節目未與廣告區分，被告審酌相關事證，認為該節目整體為推介及宣傳「牛蒡萃取素」商品之使用方式、效果，且提供諮詢及訂購服務電話供觀眾撥打，違法事實足臻明確，故原告任令系爭節目違法播出，其所稱顯係推諉卸責之詞。
（七）原告復稱現場來賓親身實驗見證，目的係為使觀眾了解該產品實際功效，且為避免消費者產生系爭節目為特定產品代言背書之誤會，已恪盡相當注意，僅以字卡疊印及旁白方式提供相關諮詢資訊云云。惟系爭節目已直接呈現「牛蒡萃取素」實物，並由主持人當場服用，亦邀請使用者見證該商品之使用方式及效果，同時播放見證VCR，提供諮詢專線，顯係藉資訊提供而推介特定商品，明顯為特定產品介紹與宣傳。至原告稱其自接獲被告指正後，已立即配合停播系爭節目云云，惟系爭節目違法事實已確認在先，原告自認該節目有所不妥而主動停播，乃違法後之改正行為，尚不足影響被告就其改正前違法行為之裁處效力。
（八）原告經營衛星廣播電視事業，應遵守衛星廣播電視法等相關規定，其未善盡審查義務，任令系爭節目違法播出，顯有應注意能注意而不注意之過失，應就其違規行為負法律上責任，觀諸行政罰法第7條規定即明。是被告審酌其違法情節，依法核處，尚無不合，訴願決定亦無違誤，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
四、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、行政院新聞局境外衛星廣播電視事業許可、97年第4次電視節目涉嫌未與廣告區分審議案件一覽表、97年第4次電視節目涉嫌未與廣告區分審議案件各案初審建議裁處方式（罰鍰金額）及行政處理程序整理一覽表、國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件違法行為評量表、被告97年4月11日通傳播字第09748015400號函及送達證書、原告97年4月22日陳述意見書、被告行政處分明細表（衛星電視）、行政院新聞局94年3月23日94新廣四字第0940621711號處分書、行政院新聞局廣四科行政處分一覽表、被告95年7月6日通傳字第09505063760號、96年5月29日通傳播字第09600057090號、96年12月18日通傳播字第09605185160號裁處書、系爭節目側錄光碟等件附於原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，為可確認之事實。
五、歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於：本件原處分及訴願決定均由被告為之，而由被告自任訴願機關所為之訴願決定，有無牴觸訴願法所定訴願管轄之規定？茲分述之：
（一）按「訴願之管轄如左：……七、不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。八、不服中央各院之行政處分者，向原院提起訴願。」「人民對於前條以外之中央或地方機關之行政處分提起訴願時，應按其管轄等級，比照前條之規定為之。訴願管轄，法律另有規定依其業務監督定之者，從其規定。」分別為訴願法第
4條第7款、第8款及第5條所明定。是不服行政機關所為之處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之者從其規定外，應依訴願法第4條及第5條規定，決定受理訴願之機關。又訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權應調查之事項，法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，原告縱未指摘，法院亦得為撤銷訴願決定之判決。
（二）次按，中央行政機關組織基準法第3條第2款規定之獨立機關，指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。而同法第
2條第1項規定除國防組織及檢察機關組織法律另有規定者，從其規定外，同法適用於行政院及其所屬各級機關。故前揭中央行政機關組織基準法第3條第2款所規定之獨立機關，非指行政院，而係指除國防組織及檢察機關組織外之行政院所屬各級機關。查被告雖屬於同法第3條第2款所規定之獨立機關，但其既非國防組織，亦非檢察機關組織，則被告自屬於同法第2條第1項所指適用同法之行政院所屬各級機關，其層級即相當於部會等之二級機關。因此，不服被告之行政處分者，在其他法律無特別規定時，依前揭訴願法第4條第7款及第5條之規定，自應向行政院提起訴願，始為適法。
（三）而「司法院解釋有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，業經司法院釋字第18
5號、第188號解釋有案。本院就人民不服國家通訊傳播委員會(以下稱通傳會)之行政處分所提之訴願，應由行政院或由通傳會管轄？發生見解歧異，並於依法行使統一法令見解之職權時，就其是否涉及處理與釋字第613號解釋『有關事項』，發生適用釋字第613號解釋之疑義，爰依法聲請司法院大法官就釋字第613號解釋之適用範圍，為補充解釋。案經司法院大法官97年12月26日大法官第1333次會議議決不受理案件第12案決議『有關不服通傳會行政處分之訴願管轄問題，並不在本院釋字第613號解釋之解釋範圍內，自不生就此聲請補充解釋之問題』，故不受理。是釋字第613號解釋理由2第2段雖謂『承認獨立機關之存在，其主要目的僅在法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督』等語，但並非有關不服通傳會行政處分之訴願管轄問題所為之釋示。故本院就人民不服通傳會之行政處分所提訴願應如何定其管轄機關，依法行使統一法令見解之職權時，並非處理與釋字第613號解釋『有關事項』，故不發生應依釋字第613號解釋意旨為之問題，合先敘明。人民不服通傳會作成之行政處分提起訴願時，因通傳會組織法及其他法規就其訴願管轄並無特別規定，而通傳會係行政院所屬之行政機關，其層級相當於部會等之二級機關，故應依訴願法第4條第7款規定，由行政院管轄之。」亦經最高行政法院97年12月份第3次庭長法官聯席會議決議闡述在案。故被告執其為中央行政機關組織基準法第3條第2款規定之獨立機關，主張應參照訴願法第4條第8款及第
5條第1項規定，以原處分機關即被告為訴願管轄機關云云，並無足採。
（四）又按，「訴願人應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願管轄機關提起訴願。原行政處分機關對於前項訴願應先行重新審查原處分是否合法妥當，其認訴願為有理由者，得自行撤銷或變更原行政處分，並陳報訴願管轄機關。原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。」為訴願法第58條所明定。本件原告因不服被告所為原處分，而提起訴願，揆諸前揭說明，其訴願管轄機關應為行政院，被告於收受原告之訴願書時，依上開訴願法第58條規定，應先行重新自我審查，被告既未依原告之請求撤銷或變更原行政處分，依該法條第3項規定，即應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關行政院，詎被告未依上開規定為之，逕自為訴願決定，已牴觸訴願法第4條第7款訴願管轄規定及第58條提起訴願程序規定，而有程序上之嚴重瑕疵，其所為之訴願決定，自非合法。
六、綜上所述，被告就原告不服原處分提起之訴願，未依訴願法第4條第7款及第58條規定辦理，而逕為駁回原告訴願之決定，於法尚有違誤。原告執此指摘，訴請撤銷，為有理由，應予准許。被告應依本院法律見解，將本件原告訴願書及相關資料，依首揭訴願法規定，送請行政院為訴願審議。至原告訴請撤銷原處分之實體上之主張，因本件訴願前置程序尚未完成，結論未定，尚無法逕為審酌，應待訴願結果後另為訴求，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，第218條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年5月21日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官王立杰
法官劉錫賢法官許麗華上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國98年5月21日
書記官蘇婉婷