最高行政法院104年度判字第179號判決

裁判字號：最高行政法院104年判字第179號判決

裁判日期：民國104年04月16日

裁判案由：有關交通事務

最高行政法院判決
104年度判字第179號上訴人永弼儀貿易有限公司代表人 江文弼 訴訟代理人 林禮模 律師被上訴人新北市政府交通局代表人 王聲威 訴訟代理人 賴司烜 上列當事人間有關交通事務事件，上訴人對於中華民國103年12月9日臺北高等行政法院103年度訴字第1295號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理由
一、被上訴人之代表人原為 趙紹廉 ，民國103年12月25日改由王聲威擔任，茲據新任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、緣上訴人所有門牌號碼新北市○○區○○路○段○○○巷2弄（下稱系爭巷弄）1號、3號、5號、7號等建物（下稱系爭建物）坐○○○區○○段○○○號土地（下稱系爭土地）上。100年4月1日至4月5日間，被上訴人於系爭巷弄劃設禁止臨時停車標線（下稱系爭標線）。嗣上訴人於103年1月7日函請被上訴人將系爭標線除去，經被上訴人以103年2月20日北交工字第1030214403號函（下稱系爭函文）復系爭標線皆繪於柏油上，所繪標線應無不當等語。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原判決駁回後，復行上訴。
三、上訴人於原審起訴主張：㈠系爭土地原為空地，93年間闢為停車場使用，雖有部分土地供作系爭巷弄使用而為既成巷道。嗣上訴人欲於系爭土地上興建廠房而申請建築執照（97中建字第64號），因系爭巷弄屬上開建築執照之基地內通路，故未認定或指定建築線，僅註記自現有路中心線退縮4公尺建築，該退縮部分空地（下稱退縮空地）顯非屬77年1月15日系爭建物完成時即供通行之巷道，更非屬供公眾通行已達20年以上具有公用地役關係之既成道路。依道路交通標誌標線號誌設置規則（下稱交通標誌設置規則）第169條、道路交通管理處罰條例第3條第1款規定意旨，該退縮空地仍屬上訴人所有，且地目仍屬「建」，非屬道路用地，更未經政府依法徵收，被上訴人擅自於系爭巷弄非屬既成道路範圍之退縮空地上劃設系爭標線，非適法之處分，依法應予以撤銷。㈡訴外人 張勝 閎曾於系爭退縮空地上因路面不平而扭傷，而申請改制前臺北縣政府工務局（99年12月25日改制為新北市政府工務局，下稱工務局）賠償，經工務局認定其扭傷的地點係在大樓的退縮空地上，屬於私權範圍，不應由政府負賠償責任，而函請訴外人就該退縮空地不平所造成腳踝扭傷應逕向空地業主求償，此認定具構成要件效力，基於行政一體原理，被上訴人應受拘束，不得為相反認定系爭退縮空地為既成道路，並於其上劃設禁制標線，否則即屬認定事實錯誤，依法應予撤銷。㈢依道路交通管理處罰條例第3條第1款規定意旨，私有土地之所有權人或因建築法規而退縮部分土地充做法定空地，但並無將其所有退縮之法定空地直接供做公眾通行道路使用之義務。上訴人對於依建築法規退縮之法定空地，仍有完整的管理使用權限，被上訴人誤認其為道路用地或既成道路，復於其上劃設系爭標線，嚴重侵害上訴人之財產權益，被上訴人所為之行政處分顯具有重大而明顯之瑕疵，為無效之行政處分。㈣系爭巷弄之柏油係上訴人自費舖設，非被上訴人於公用道路上舖設，被上訴人未予究明，逕繪設系爭標線於柏油上，顯未審究其所繪設系爭標線有無合乎法令規定，亦顯有違失等語，求為「㈠先位聲明：⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵被上訴人對於上訴人就其所有新北市○○區○○段○○○號即新北市○○區○○路○段○○○巷2弄土地上所劃設禁止臨時停車標線，應予除去。㈡備位聲明：確認被上訴人在上訴人所有新北市○○區○○段○○○號即新北市○○區○○路○段○○○巷2弄土地上所劃設禁止臨時停車標線之行政處分無效。」之判決。
四、被上訴人則以：㈠系爭巷弄業經相關單位於100年1月14日現勘並召開會議認定為既成道路，復經工務局所屬養護工程處以103年1月24日北養二字第1033063485號函復並提供圖說確認為既成巷道，被上訴人依法於其上繪設系爭標線，並無違誤。㈡道路標誌有無設置之必要？倘需設置，應設置何種標誌及在何處設置，均由主管機關即被上訴人考量交通順暢及維護安全等因素為裁量。被上訴人並非認定既成道路之主管機關，系爭土地、巷弄是否屬既成道路，非被上訴人所得審究；縱市民於系爭巷弄之空地內跌倒，經工務局認定為私權爭執，亦非被上訴人所得置喙。系爭巷弄既經主管機關認定為既成道路，於主管機關變更認定前，被上訴人所繪系爭標線於法有據。㈢系爭標線為一般處分，於繪設完成時即生法律上規制效力，行經系爭巷弄之用路人均應受系爭標線之拘束，另系爭標線自繪設後迄今並無變更，故無上訴人所稱新的交通狀態及規定等新事實之問題等語，資為抗辯。
五、原判決係以：㈠上訴人先位聲明部分：⑴禁止臨時停車標線係屬禁制標線，對用路人之行止有所規制，課予用路人一定之不作為義務，為具有規制性之標線。禁制標線雖非針對特定人所為，然係以該標誌效力所及之停車人為規範對象，屬可依一般性特徵確定其相對人就停車事實而規範之公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，依行政程序法第92條規定，其性質屬對人之一般處分，依同法第100條第2項規定，其送達得以公告為之，除公告另訂不同日期者外，自公告日起發生效力。就禁制標線而言，主管機關之「劃設行為」即屬一種公告措施，故具規制作用之禁制標誌於對外劃設完成時，即發生效力。交通部94年3月31日函：「主旨：貴府函詢產權為私有之巷弄，可否基於公共安全得不須經所有權人同意，逕為設置標誌或繪設標線……。說明：…………由貴府相關單位考量該巷弄型態及實際使用現況，本於權責認定是否屬『道路交通管理處罰條例』第3條第1款規定之『道路』範圍，倘認定屬『道路』範圍，得有『道路交通標誌標線號誌設置規則』之適用。」所為釋示，核與交通標誌、標線、號誌之設置目的，在於提供車輛駕駛人及行人有關道路路況之警告、禁制、指示等資訊，以便利行旅及促進交通安全，有無設置之必要，如何設置，設置何種標誌以及在何處設置，均委由主管機關考量交通順暢及維護安全之公益等裁量因素為之，並無不合，主管機關依據行政，應予尊重。⑵依道路交通管理處罰條例第5條第1款、交通標誌設置規則第4條第1項、第5條、新北市市區道路管理規則第3條第7款、第4條第1項等規定，被上訴人為新北市道路交通事務之主管機關。依工務局100年2月23日北工養一字第1000062273號函、養護工程處103年1月24日北養二字第1033063485號函、新北市中和區公所100年9月2日新北中工字第1000036057號函、100年4月3日現場照片、交通部94年3月31日函及現場照片等資料，足證系爭標線之路段係屬新北市政府中和都市計畫區之乙○○○區○○○○路段經工務局於100年1月14日認定為既成道路，被上訴人於100年4月1日至4月5日繪設系爭標線。而系爭標線既位於系爭建物門前，則上訴人於繪設當時應已知悉，故其於103年1月7日委託代理人函請被上訴人將系爭標線除去時，顯逾30日之訴願期間，不得提起行政訴訟。⑶縱上訴人得提起本件撤銷訴訟，惟系爭路段業經工務局等相關單位現勘並召開會議認定為既成道路，被上訴人為維護交通安全與暢通，依法於系爭巷弄繪設系爭標線，洵屬有據。雖上訴人以系爭土地原屬空地，97年間申請97中建字第64號建築執照，準備提供做為建築基地使用，因土地為乙種工業區土地，並有部分土地供做系爭巷弄之既成巷道使用，依該建照之建築線指示，上開既成巷道本為基地內通路，並無認定或指示建築線，僅須註記自現有路中心線退縮4公尺建築，此退縮之土地仍屬該建築基地範圍，非併入現有既成巷道範圍，而可無償提供他人使用。該退縮4公尺之土地係留為空地使用，顯非屬系爭建物77年1月15日建築完成時即供通行之巷道，更非屬供公眾通行已達20年以上具有公用地役關係之既成道路云云。然既成道路為主管機關工務局認定在案，於該認定未變更前，被上訴人所為有所依據，上訴人此部分主張，尚不足採取。另既成道路是否屬私權範圍非被上訴人所得審究，於既成道路之認定未經主管機關變更前，被上訴人依法可繪設標線，至於另有個案未將因退縮之法定空地當然劃為道路使用或劃設禁止臨時停車線，與本案情形不一，自難比附援引。又上訴人雖主張有某市民於系爭土地跌倒，工務局認定為私權爭執，惟該案非經法院審理，其真實性如何，無法認定引用。上訴人又主張依本院102年度裁字第1591號裁定意旨，就前述事件被上訴人應受工務局認定為私權爭執之構成要件事實之拘束，不得反認系爭退縮空地為既成道路云云；然上訴人並未於本案援引該事件任何處分，故該事件與系爭標線無關，上訴人此部分之主張，係誤解學理上「構成要件事實」，委無可採。⑷綜上所述，上訴人先位訴訟即撤銷訴訟與其回復原狀之請求，該撤銷訴訟已逾越提起救濟之期間而確定，為不合法，縱允許提起撤銷訴訟，亦無理由，故不應准許，其附帶聲明回復原狀部分，失所附麗，亦無理由。㈡上訴人備位聲明部分：⑴上訴人於103年11月3日追加備位聲明為確認系爭標線之行政處分無效，其請求之基礎均為系爭標線之繪設，雖被上訴人不同意追加，然基於同一事件一次解決，故應准予追加。⑵按「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」為行政訴訟法第6條第2項所明定，本件上訴人自承其並未向被上訴人為確認系爭標線處分無效之請求，縱認上訴人於103年11月3日所為備位聲明之追加，係請求被上訴人確認系爭標線無效，惟距本件103年11月25日之言詞辯論期日亦未滿30日，則上訴人所為之追加於法亦不合。⑶縱認上訴人之追加合法，惟依照上訴人所為「依道路交通管理處罰條例第3條第1款規定意旨，私人土地之所有權人或因建築法規而退縮部分土地充做法定空地，並無將其所有退縮之法定空地直接供做公眾通行道路使用之義務，被上訴人將系爭標線繪設於上訴人所有之系爭退縮空地上，顯然違反交通標誌設置規則第169條規定，完全違背工務局具有構成要件效力之事實認定，迫使上訴人為合乎建築法等相關法規而退縮之土地無償提供做為道路用地使用，嚴重侵害上訴人之財產權益，被上訴人所為之行政處分顯係具有重大而明顯之瑕疵，為無效之行政處分」之主張，與行政程序法第111條第7款所定，瑕疵之程度重大，任何人一望即知之「重大明顯」不合，上訴人之訴，亦無理由。㈢綜前所述，上訴人依行政訴訟法第4條規定提起撤銷訴訟暨同法第196條第1項規定請求命被上訴人為回復原狀之必要處置之訴訟，並無理由，該撤銷訴訟部分訴願決定予以維持，核無不合；又其追加備位訴訟亦無理由，上訴人提起本件訴訟，均不應准許等詞，資為論據，駁回上訴人在原審之訴。
六、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠上訴人請求被上訴人除去系爭標線後，經被上訴人為現地勘查並為重新之實體審查後，以系爭函文作成「系爭標線繪設於系爭巷弄內，應無不當」之處分，屬第二次裁決之行政處分，救濟期間應自103年2月20日起算，上訴人於103年3月12日提起訴願，並未逾法定救濟期間，原判決認本件有違訴願期間，即有認定事實不憑證據之違背法令。㈡依交通標誌設置規則第169條、道路交通管理處罰條例第3條第1項第1款等規定，禁止臨時停車線只能劃設在道路、道路緣石正面或頂面，而道路則是指公路、街道、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行的地方，並不包括建築退縮之空地在內。上訴人主張之退縮空地與既成巷道不同，該處屬私人土地，非為供公眾通行達20年以上具有公用地役關係之既成巷道，業經新北市政府於98年間就訴外人 張勝閎 在退縮空地上跌倒而聲請國賠的案件中認定在案，應自認定斯時起即發生拘束力，具有行政處分之構成要件效力。原判決如認上訴人之主張並非真實，即應依職權調查證據，而非僅將上訴人上揭主張排除不採，原判決未予調查系爭標線所在確屬上訴人所有之退縮空地，逕以該處已經認定為既成巷道而認定系爭標線繪設合法，自有判決違背證據法則及適用法規不當之違背法令。又交通部94年3月31日函係針對「私有之巷弄」為解釋，無法在本件之退縮空地為比附援引，原判決對於為何認定退縮空地有上揭交通部函釋之適用，以及如何判定退縮空地上繪設系爭標線不違反交通標誌設置規則第169條、道路交通管理處罰條例第3條第1款之規定，未逐一說明其理由，自有判決不備理由之違背法令。㈢上訴人對於類似之退縮法定空地未繪設標線業已提出臺北市○○區○○○路、臺北市○○區○○路○段等證明，基於行政自我拘束原則，在無正當理由之情形下，自不得為差別待遇，原判決未察被上訴人在退縮空地繪設系爭標線，有違行政自我拘束原則，逕認被上訴人得依法繪設，自有判決不適用法規及適用不當之違背法令等語。
七、本院查：㈠按「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘
束。審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敍明或補充之。」為行政訴訟法第125條第1項、第2項、第3項所明定。另我國行政訴訟有撤銷訴訟、課予義務訴訟、確認訴訟及一般給付訴訟等不同類型，而訴訟種類之選擇，攸關人民得否在一次訴訟中達到請求法院保護其權利之目的；又縱使受有專業訓練之人亦難保能正確的選擇訴訟種類，故遇有當事人於事實及法律上之陳述未明瞭或不完足之處，或訴訟種類選擇錯誤時，均應由審判長行使行政訴訟法第125條第3項規定之闡明權，苟有應闡明而未予闡明者，即難謂適法。
㈡經查，上訴人所有系爭建物位於系爭巷弄1號、3號、5號、7
號，被上訴人於100年4月1日至4月5日在系爭巷弄繪設系爭標線，禁止臨時停車。上訴人於103年1月7日函請被上訴人將系爭標線除去，經被上訴人以系爭函文回復系爭標線皆繪於柏油上，所繪標線應無不當乙節，為原判決所是認。原判決以系爭標線之繪設行為係一種公告措施，屬對人之一般處分，其送達得以公告為之，除另訂不同日期者外，自公告日起發生效力，上訴人於繪設當時即已知悉，則至103年1月7日上訴人函請被上訴人除去時，顯逾30日之訴願期間，則上訴人先位聲明訴請撤銷併為回復原狀之請求，及備位聲明所為確認之訴之追加，均不合法；縱使認其訴合法，亦非有理等詞，駁回上訴人之訴，固非無見。惟：
⑴被上訴人於100年4月1日至4月5日在系爭巷弄繪設系爭標線
之處分固已確定，然依其主張，系爭標線係繪設於工務局認定之既成道路上。而上訴人已陳明系爭巷弄原係系爭土地內供作道路使用，經認定為既成道路並無異議，然亦一再主張其於97年間申請在系爭土地上建築廠房，經主管機關核准，取得97中建字第64號建築執照，因系爭巷弄屬上開建築執照之基地內通路，故未認定或指定建築線，僅註記自現有路中心線退縮4公尺建築，該退縮空地係97中建字第64號建築執照內之法定空地，並非系爭巷弄之範疇，亦非供公眾通行達20年以上具有公用地役關係之既成巷道，98年間訴外人張勝閎在退縮空地上跌倒而聲請國賠時，工務局亦為相同之認定，則退縮空地部分並非既成巷道，被上訴人繪設系爭標線於法不合等語，並提出工務局98年12月8日北工養一字第0981015767號函為證，而該函文說明二亦載有「……建請依……建築管理規則第14條第1項第3款之規定及本府核發94定－中－616號建築線案內標註之退縮原則，自現有路中心退4公尺建築……」之內容，顯見上訴人主張其依97中建字第64號建築執照在系爭土地上建築廠房時有自現有路中心退縮建築之情非虛。則主管機關工務局100年1月14日認定之既成道路為何，是否包括上訴人主張之退縮空地即97中建字第64號建築執照之法定空地在內，系爭標線是否位於該退縮建築空地內，有查明之必要，原審法院就此部分未予查明，難謂已盡職權調查之義務。另上訴人一再以102年11月25日之陳情書及103年1月7日之申請函重述上情，請求被上訴人除去系爭標線，足見上訴人係針對所謂之退縮建築空地部分為爭議，並非原判決所認定之被上訴人100年4月1日至4月5日繪設系爭標線之處分。
⑵依卷證資料可知，被上訴人係以102年12月4日北交工字第10
23167888號函「……系爭巷弄已經認定為既成道路，故標線繪設以維交通秩序及安全尚屬合理。」（見訴願卷第8頁、65頁），針對上訴人102年11月25日之陳情書為回復，其內容與系爭函文所為「……系爭標線皆繪於柏油上，所繪標線應無不當。」等語略似。上訴人乃就系爭函文提出訴願，依其訴願書所載內容，其訴願對象並非被上訴人於100年4月1日至4月5日繪設系爭標線之處分，訴願機關亦以系爭函文為訴願審理對象，原判決誤認訴願決定所維持之處分係被上訴人100年4月1日至4月5日繪設系爭標線之處分，自屬可議。觀之上訴人之起訴狀，亦以系爭函文作為原處分而訴請撤銷。顯見上訴人不服之處分並非系爭標線之繪設處分，原判決未予闡明即將上訴人103年1月7日請求被上訴人除去系爭標線之函文，認定係不服被上訴人100年4月1日至4月5日繪設系爭標線處分之訴願表示，並據以認定其訴願逾期，所審理標的顯非上訴人爭議之對象，自非妥適。另系爭函文之定性為何，是否如上訴人所稱，屬第2次裁決，原判決亦未為認定及說明，亦有判決理由不備之情事。
⑶系爭函文既係針對上訴人103年1月7日申請被上訴人除去系
爭標線而回復，上訴人不服時，究應以何種類之訴訟為救濟，應先就系爭函文為定性，並探求上訴人之真意，苟有不明瞭或不完足時，審判長均負有闡明之義務。依上訴人103年1月7日之函文、訴願書等所載內容，上訴人雖未言明其請求權依據，然似對於被上訴人有所請求，被上訴人以其於既成巷道上繪設系爭標線以維持交通秩序及安全屬合理且無不當等詞回復，等同否准上訴人之請求，上訴人起訴時似以課予義務訴訟之種類為救濟。原審審判長審理時固曾行使闡明權，然並未釐清上訴人爭議之對象，且準備程序及言詞辯論筆錄之內容，有多處於上訴人訴訟代理人之陳述後面註記「未陳述完全」，則原審審理時是否令上訴人陳述完足，非無疑義，依上開規定及說明，亦有違誤。
㈢綜上，原判決既有如上述可議之處，上訴人據以指摘，求予
廢棄，自屬有理由，應將原判決廢棄，發回原審法院。另法院審理案件採先程序後實體之原則，即先審酌當事人之起訴是否合法，茍不合法即應以裁定駁回；需當事人之起訴合法後，法院始需就其訴有無理由為審酌並判決之。本件原審法院先認定上訴人之訴不合法，嗣又以其如合法亦無理由而為判決，與上述原則不合，案經發回應一併注意及之。
八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國104年4月16日
最高行政法院第六庭
審判長法官林茂權
法官楊惠欽法官吳東都法官許金釵法官姜素娥以上正本證明與原本無異中華民國104年4月16日
書記官賀瑞鸞