臺北高等行政法院106年度訴字第946號判決

裁判字號：臺北高等行政法院106年訴字第946號判決

裁判日期：民國107年10月11日

裁判案由：礦業法

臺北高等行政法院判決
106年度訴字第946號107年9月27日辯論終結原告 劉娟
○○法定代理人劉娟共同訴訟代理人 陳益軒 律師被告經濟部代表人 沈榮津 (部長)訴訟代理人 孫浤譯
黃品中 上列當事人間礦業法事件，原告不服行政院中華民國106年5月17日院臺訴字第1060173908號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文訴願決定及原處分關於否准位在「臺東縣政府87年11月30日87府環二字第9348號公告之成功飲用水水源水質保護區」以外礦區之採礦權展限申請部分均撤銷。
被告對於原告民國104年7月1日之採礦權展限申請，應依本判決之法律見解作成決定。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
(一)本件原告起訴後，被告之代表人由 李世光 變更為沈榮津，茲
由新任代表人具狀聲明承受訴訟(本院卷第196頁)，核無不合，應予准許。
(二)原告起訴時聲明為「請求撤銷訴願決定及原處分」，嗣於107年9月27日言詞辯論期日變更訴之聲明為「一、訴願決定及原處分關於第二項否准部份均撤銷。二、被告就原告104年7月1日關於所領系爭採礦執照展限之申請案，應就106年11月8日庭呈礦區圖所示紫色虛線左下方之非保護區外面積(23公頃87公畝85平方公尺)作成准予展限之處分。」被告對於原告前開訴之變更無異議而為本案之言詞辯論，依行政訴訟法第第111條第2項規定，視為同意變更。
二、事實概要：原告之被繼承人 高吉田 原領有礦區位在臺東縣○○鎮0000000000號石灰石礦採礦執照，有效期限至民國105年6月2日屆滿，於104年7月1日向被告申請展限。臺東縣環境保護局以105年5月4日環水字第1050009840號函、105年6月4日環水字第1050010847號函表示，其所有之採礦權礦區所在範圍，大部分位在臺東縣政府87年11月30日87府環二字第9348號公告之成功飲用水水源水質保護區內，而有飲用水管理條例第5條第1項第8款之情形。嗣被告另於105年10月12日以經授務字第10520109840號函請高吉田陳述意見是否同意依礦業法第19條規定自行刪減礦區，函中並敘稱，如自行刪減礦區，原告應無礦業法第31條第2項補償規定適用等語，高吉田於同年月25日函復不願意自願刪減礦區。被告遂於105年11月18日以經授務字第10520110540號行政處分書(下稱原處分)表示，依照飲用水管理條例第5條規定土石採取及探、採礦屬污染水源水質之行為，核有新增礦業法第27條所列情形之一(係第27條第1項第6款規定之地域)，應依礦業法第31條第1項第3款規定，駁回原告礦業權展限之申請，原礦業權有效期限至105年6月2日止亦隨同消滅等語。高吉田不服，提起訴願，經行政院106年5月17日院臺訴字第1060173908號訴願決定駁回。高吉田於106年4月18日逝世，原告為其繼承人，概括承受原告權利後，提起本件行政訟。
三、本件原告主張略以：高吉田原領有臺濟採字第5527號石灰石礦採礦權，原核准的礦區面積係為55公頃46公畝17平方公尺，僅其中之約31公頃係位於「成功飲用水水源水質保護區」範圍內，其餘尚有約24公頃之礦區非位於「成功飲用水水源水質保護區」內，則被告何以不能逕就非屬水源保護區之礦區予以核准採礦權展限？原處分即顯有適用法令不當。又被告於105年10月12日經授務字第10520109840號函中，約束「另臺端倘同意就重複部分予以刪除時，依礦業法第19條自行刪減礦區以符合礦業法第31條第1項規定方式續辦旨案，應無礦業法第31條第2項補償規定適用」，致高吉田慮及將來對於遭設置為水源保護區之部分，將無法請求補償，是為維護自身權益，而不自行提出減縮礦區面積，高吉田因此未重新製作減區後之礦區圖送展期申請，原處分遽駁回全部礦區之採礦權展限，應為違法。並聲明求為判決：1、訴願決定及原處分關於第2項否准部份均撤銷。2、被告就原告104年7月1日關於所領系爭採礦執照展限之申請案，應就106年11月8日庭呈礦區圖所示紫色虛線左下方之非保護區外面積(23公頃87公畝85平方公尺)作成准予展限之處分。3、訴訟費用由被告負擔。
四、被告答辯略以：高吉田本件申請採礦權展限，因事後原礦區有部分位於臺東縣政府公告成功飲用水水源水質保護區範圍內，而土石採取及探、採礦屬污染水源水質之行為，依飲用水管理條例規定，在飲用水水源水質保護區或飲用水取水口一定距離內之地區，不得有污染水源水質之行為，因此依礦業法規定礦業權設定申請或展限申請均不予核准；又依礦業法相關規定中已明定申請展限礦區範圍係由申請人繪製，未授權被告得自行刪減部分礦區而僅就非屬水源保護區之採礦區予以核准展限，而原告又不就飲用水水源水質保護區範圍外之礦區，提出資料、圖說以申請採礦權展限，被告僅能以原處分駁回本件礦業權展限之申請，原處分應無違誤。並聲明求為判決：1、原告之訴駁回。2、訴訟費用由原告負擔。
五、本件如事實概要欄所載之事實，有原告被繼承人高吉田於104年7月1日申請展限之申請書(處分卷第159-161頁)、被告105年11月18日經授務字第10520110540號行政處分書(本院卷第19-22頁)、行政院106年5月17日院臺訴字第1060173908號訴願決定書(本院卷第23-28頁)、臺東縣環境保護局105年5月4日環水字第000000000號函(可閱訴願卷第13頁)、臺東縣環境保護局105年6月4日環水字第1050010847號函(可閱訴願卷第15-17頁)、被告105年10月12日經授務字第10520109840號函(可閱訴願卷第21-22頁)、被繼承人高吉田105年10月25日函(可閱訴願卷第23頁)等件影本附卷可稽，並為兩造所不爭執，洵堪認定。是本件爭點在被告依礦業法第31條第1項第3款規定，駁回被繼承人高吉田礦業權展限之申請，是否適法？
六、本院之判斷：
(一)按礦業法第30條規定：「礦業權展限之程序，準用第15條及第18條規定。」第15條第1項規定：「……申請設定採礦權者，應檢具申請書、申請費，並附礦區圖、礦牀說明書、開採構想及其圖說。」第18條第1項第1款規定：「（第1項)申請設定礦業權有下列情形之一者，主管機關應駁回其申請，並同時通知原申請人：一、礦業申請人依第15條第1項規定檢具之書件及圖說，其應載明事項之內容不完備，經限期補正，屆期不補正或補正不完備。……。」第31條第1項第3款、第2項規定：「(第1項)礦業權展限之申請，非有下列情形之一者，主管機關不得駁回：……三、設定礦業權後，有新增第27條所列情形之一。……。(第2項)依前項第3款規定將礦業權展限申請案駁回，致礦業權者受有損失者，礦業權者得就原核准礦業權期限內已發生之損失，向限制探、採者或其他應負補償責任者，請求相當之補償。」第27條第6款規定：「於下列各地域申請設定礦業權者，不予核准：……六、其他法律禁止探、採礦之地域。」另飲用水管理條例第5條第1項、第2項第8款規定：「（第1項)在飲用水水源水質保護區或飲用水取水口一定距離內之地區，不得有污染水源水質之行為。（第2項)前項污染水源水質之行為係指：……
八、土石採取及探礦、採礦。……。」是申請礦業權展限應檢具相關資料、圖說供被告審核，又申請礦業權展限被告原則不得駁回，但飲用水管理條例已將採礦明列為污染水源水質之禁止行為，如礦區位在飲用水水源水質保護區，則應將該位於水質保護區內之礦區採礦權展限申請駁回，惟礦業權者得就原核准礦業權期限內已發生之損失，請求相關補償。另依上揭法條間之體系解釋，如原礦區部分位於飲用水水源水質保護區，仍可對於原礦區之全部範圍申請展限，不須因迴避水源水質保護區而先自行減縮礦區範圍，否則如申請人須自行減縮礦區再提出申請，因經減縮部分將不被「申請駁回」，則無異喪失請求相當補償之權利，當不符上揭法條賦予補償權利之旨；故本件於此情況，被告不應禁止申請人高吉田以原礦區之全部為範圍申請展限，以使其得就被駁回的部分，保有請求補償之權。故而，被告於接獲高吉田以原礦區全部為範圍之展限申請，不應告知其自行減縮礦區後再申請，而應依法通知補正，就除去位於水源水質保護區外之部分補提所需資料、圖說以供審核，如此無礙被告續行審核，並能兼顧申請人「對保護區外礦區申請展限」與「對保護區內礦區請求補償」之雙項權利，以符上揭礦業法規定意旨。
(二)次按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」為行政訴訟法第5條第2項所明文。關於課予義務訴訟事件，行政法院係針對「法院裁判時原告之請求權是否成立、行政機關有無行為義務」之爭議，作成法律上判斷，故其判斷基準時點，非僅以作成處分時之事實及法律狀態為準，事實審法院言詞辯論程序終結前之事實狀態的變更，法律審法院裁判前之法律狀態的變更，均應加以考量（最高行政法院100年度判字第1924號判決意旨參照）。又原告提起課予義務訴訟，除聲明請求命被告機關作成行政處分（在案件尚未成熟的情形）或特定內容之行政處分（在案件已經成熟的情形）外，另附帶聲明請求將否准處分撤銷，其乃附屬於課予義務訴訟之聲明，並非獨立之撤銷訴訟，與課予義務訴訟具一體性，不可分割（最高行政法院101年度判字第306號判決意旨參照）。復按「行政法院對於人民依第5條規定請求應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，應為下列方式之裁判：……四、原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確或涉及行政機關之行政裁量決定者，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定。」為行政訴訟法第200條第4款所明定。參以行政訴訟採取職權調查原則，其具體內涵包括事實審法院有促使案件成熟，即使案件達於可為實體裁判程度之義務，以確保向行政法院尋求權利保護者能得到有效之權利保護。換言之，事實審法院原則上應依職權查明為裁判基礎之事實關係，以作成實體裁判。在課予義務訴訟，如原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確（如涉及判斷餘地之事項，或從機關功能最適觀點，由行政機關為事實調查或認定，較諸由行政法院為事實調查或認定始為可能或適宜者，例如涉及高度專業性或複雜性事實之情形）或涉及行政機關之行政裁量決定者，則依上揭行政訴訟法第200條第4款規定，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定。
(三)經查，高吉田於104年7月1日向被告申請本件展限後，依臺東縣環境保護局函示，原有採礦權礦區所在範圍，有部分事後已位在臺東縣政府87年11月30日87府環二字第9348號公告之成功飲用水水源水質保護區內(見處分卷第28頁臺東縣環境保護局函)，且被告於105年3月25日邀集高吉田、臺東縣政府人員、臺東縣政府環境保護局人員、臺灣自來水公司管理處人員一同前往礦區地點會勘，會勘結果亦認申請展限之礦區，確實部分位於成功系統水源水質保護區內，亦有該會勘紀錄、採礦權展限勘查報告及重疊位置圖附卷可憑（見處分卷第135-144頁)，是本件申請展限之礦區，有部分位於水源水質保護區內之事實可以認定。依上揭飲用水管理條例第5條第1項、第2項第8款之規定，採礦為污染水源水質所明令禁止的行為，被告依礦業法第27條第6款、第31條第1項第3款之規定，固然無法對原告位於水質保護區內之礦區准許展限。惟依行政程序法第9條規定，被告對於原告有利及不利之情形，均應一律注意，始為適法。
(四)經查，被告以105年10月12日經授務字第10520109840號函(下稱105年10月12日函，見可閱訴願卷第21、22頁)，除告知高吉田其位在水質保護區內之區域範圍無獲展限准許的可能外，復建議依礦業法第19條自行刪減礦區，及重新製作減區後的礦區圖5份以供續辦，然同時告稱，自行刪減礦區即無礦業法第31條第2項補償規定之適用等語。衡情此足使原告陷於，「如仍以原礦區全部範圍提出展限申請，可因遭駁回獲得補償權利，但展限申請無以續辦」，及「自行刪減礦區，展限申請得以續辦，但自行刪減部分無法獲得補償權利」之二難選擇困境，此函內容尚有悖於前述礦業法兼顧展限權與補償權之立法意旨，核被告未對高吉田有利、不利之情形一律注意，足造成高吉田判斷如何為後續申請、回覆之困難；原告於起訴狀中表示，高吉田為能保有將來請求補償的權利，故而向被告函復不願意自願刪減礦區等語（見本院卷第11頁)，應可採信。另查，被告訴訟代理人復於本院審理中陳稱，被告僅有以105年10月12日函文通知原告為補正，未有其他的函等語（見本院卷第178頁107年3月28日言詞辯論筆錄)，及陳述：「（審判長問：原告目前有就排除水源水質保護區範圍之外提出礦區圖、礦牀說明書、開採構想及其圖說？）原告僅是提出一張簡圖，開採構想及其圖說還是沒有送。」、「（審判長問：原告有無另外就排除水源水質保護區範圍之外提出礦區圖、礦牀說明書、開採構想及其圖說？）公文都寫得很清楚。」等語（見本院卷第180、181頁，107年3月28日言詞辯論筆錄)，足見上揭105年10月12日函，就保護區外的礦區，除請高吉田補正礦區圖外，並未就法所明定礦牀說明書、開採構想及其圖說命補正，且於嗣後被告以原處分駁回原告展限申請前，被告亦無其他命補正行為，即以原處分駁回本件申請。綜上，被告105年10月12日函未於原告有利、不利之情形一律注意，致誤導原告未能為妥適的回覆，又對保護區外礦區，未依規定命原告補正提出全部所需資料、圖說以供審核，逕以原處分駁回本件申請，原告指摘原處分違誤，應認有據。
七、綜上所述，原處分否准原告本件展限申請，核有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告執此指摘，為有理由，應由本院將訴願決定及原處分，關於否准位在「臺東縣政府87年11月30日87府環二字第9348號公告之成功飲用水水源水質保護區」外礦區之採礦權展限申請部分，均予撤銷。惟原告於訴訟中減縮聲明，請求被告對於飲用水水源水質保護區以外部分之採礦執照展限之申請案，作成准予展限之處分，涉及專業之採礦評估，尚須被告依據專業及相關規範完成審核，故原告所提起之課予義務訴訟，尚未達全部有理由之程度，爰依行政訴訟法第200條第4款規定，判命被告依本判決之法律見解，對原告之申請作成決定，原告訴之聲明此部分，不應准許，應予駁回。又本件前因被告105年10月12日函對高吉田未為妥適之告知，及相關法律適用於判決前尚處於爭執狀態，原告於訴之聲明因此未能就「飲用水水源水質保護區內」礦區之採礦權為展限申請，惟原告位於飲用水水源水質保護區內之礦區，如因採礦權無法展限而受有損失，應仍得依礦業法之規定，請求相當之補償，附此敘明。
八、本件兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，故不逐一論述，附敘明之。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第200條第4款、第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中華民國107年10月11日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官陳金圍
法官許麗華法官吳俊螢
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國107年10月11日
書記官王月伶