裁判字號：臺北高等行政法院101年訴字第152號判決
裁判日期：民國102年11月06日
裁判案由：確認公法上法律關係成立（不成立）
臺北高等行政法院判決
101年度訴字第152號102年10月23日辯論終結原告 許煌 （兼 蕭溪泉 、 呂宗慶 之被選定人）被告臺灣省政府代表人 林政則 （省長）住同上訴訟代理人 施政庸 被告行政院環境保護署代表人 沈世宏 （署長）住同上訴訟代理人 何錫欽
張文偉 吳立偉
參加人懷恩開發股份有限公司代表人 簡埤田 （董事長）上列當事人間確認公法上法律關係不成立事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主文確認參加人懷恩開發股份有限公司與被告行政院環境保護署間就宜蘭縣○○鄉○○段第26、27、28、29、31、32地號等6筆土地之前被告臺灣省政府環境保護處民國87年12月9日87環一字第77
342號函所檢附之前環境影響評估審查會第12次委員會議所作成「宜蘭縣私立懷恩殯儀館電化火葬場納骨塔申請設置案」環境影響評估報告書（初稿）審查會議結論所形成的公法上法律關係不成立。
確認參加人懷恩開發股份有限公司與被告行政院環境保護署間就宜蘭縣○○鄉○○段第26、27、28、29、31、32地號等6筆土地之前被告臺灣省政府環境保護處民國88年1月22日88環北字第
623號函及其認可評估書所形成的公法上法律關係不成立。原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告行政院環境保護署負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、本件被告臺灣省政府受合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第385條第1項前段之規定，由原告聲請而為一造辯論判決。
二、被告臺灣省政府部分：㈠按「被告機關經裁撤或改組者，以承受其業務之機關為被告
機關；無承受其業務之機關者，以其直接上級機關為被告機關。」行政訴訟法第26條定有明文。另按「省政府與其所屬機關(構)或學校原執行之職權業務，依其事務性質、地域範圍及興辦能力，除由行政院核定，交由省政府辦理者外，其餘分別調整移轉中央相關機關或本省各縣（市）政府辦理。」臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例（94年12月31日廢止）第4條第1項亦有明文規定。
㈡經查，因88年7月1日起陸續執行精省緣故，前被告臺灣省
政府環保處於91年3月改隸於被告環保署而為環境督察總隊，原該處掌轄之環境影響評估業務業由被告環保署承受。是就前被告臺灣省政府環保處之行政行為有所爭執者，依前開行政訴訟法第26條規定，自應以承受業務之環保署為被告，其當事人始為適格。本件原告併列臺灣省政府為被告部分，自為當事人不適格，原告此部分之訴為無理由，應予駁回。
貳、實體方面：
一、事實概要：參加人前申請於宜蘭縣○○鄉○○段26、27、28、29、31、32號等6筆一般農業區農牧用地（下稱系爭土地）設置「私立懷恩納骨塔、火葬場、殯儀館」案（下稱系爭開發案）。由被告臺灣省政府社會處於民國（下同）85年3月13日85社三字第14803號函檢具系爭開發案相關環境影響說明書送被告臺灣省政府環境保護處（下稱環保處）審議。經被告臺灣省政府環保處北區環境保護中心辦理現場會勘及審查會，以該中心85年5月23日85北環二字第7280號函（下稱85年5月23日函）檢送現勘及審查會會議紀錄，其環境影響說明書定稿本續經該中心85年6月11日85北環二字第7977號函（下稱85年6月11日函）同意備查，並請繼續進行第二階段環境影響評估作業。嗣被告臺灣省政府環保處於87年11月24日召開環境影響評估審查委員會第12次會議，對於「宜蘭縣私立懷恩殯儀館電化火葬場納骨塔申請設置案」環境影響評估報告書（下稱評估書）一案，作成同意有條件接受開發之審查結論，並以87年12月9日87環一字第77342號函（下稱87年12月9日函）送上開會議紀錄予與會人員。被告臺灣省政府環保處另以87年12月18日87環一字第78868號函（下稱87年12月18日函）檢送「宜蘭縣私立懷恩殯儀館電化火葬場納骨塔事業」評估書初稿審查結論予被告臺灣省政府社會處，請其轉知開發單位依審查結論及歷次審查意見編製評估書予被告臺灣省政府環保處，以利結案及監督。嗣被告臺灣省政府環保處以88年1月22日88環北字第623號函（下稱88年1月22日函）同意備查開發單位即參加人檢送之評估書定稿。原告認被告臺灣省政府環保處85年5月23日函、85年6月11日函、前開同意有條件接收開發之審查結論及88年1月22日函均為無效，提起確認無效之訴訟，經本院99年度訴字第2228號裁定以原告未曾經向被告行政院環境保護署（下稱環保署）請求確認處分無效之程序，裁定駁回原告之訴，經提起上訴，亦經最高行政法院100年度裁字第2914號裁定駁回。原告乃於100年12月27日向被告請求確認前開同意有條件接收開發之審查結論及88年1月22日函均不生效力及其所生行政法律關係不成立，經被告臺灣省政府以100年12月30日府民綜字第1000007745號函、被告環保署101年1月19日環署督字第1010007309號函復原告，原告遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告、蕭溪泉及呂宗慶為系爭土地鄰近土地所有權人，就本
件殯葬事業開發、環境影響評估案件，均為利害關係人。又被告臺灣省政府環保處掌轄之環境影響評估業務雖已由被告環保署承受，惟依最高行政法院100年度裁字第2914號裁定意旨，原告僅得另向被告臺灣省政府請求確認，併列其為被告。另原告於起訴前，已向被告請求確認本件行政處分法律關係不成立未果，且本件並無行政程序法第131條第1項提請求權罹於時效之問題。
㈡本件若經判決環境影響評估審查結論（下稱環評審查結論）
及認可法律關係不成立，依此作成之宜蘭縣政府88年9月13日88府社合字第102934號函、92年4月14日府民禮字第092000044480號函興辦事業許可、92年12月30日府地三字第092154486號函變更地目及核發93年5月17日建管建字第611號函之建造執照即均為無效，則原告自得以本件判決作為本院94年度訴字第2935號、96年度再字第118號、98年再字第10
9號確定判決之再審理由，以回復系爭土地為農牧用地。又本件環評審查結論未經合法廢止前，系爭開發案仍應受該審查結論拘束，則本件環評法律關係成立與否，仍嚴重影響系爭開發案是否合法及系爭土地是否得回復為農地；再者，宜蘭縣政府97年4月18日府民禮字第0960165539號函原則同意參加人申請變更殯葬設施開發案，雖經該府以102年1月23日府民禮字第1020013377號函廢止，然參加人已就該廢止處分提起訴願，其爭訟將耗費數年之久，而本件行政法律關係不成立已極為明確，可逕為判決，以免浪費不必要訴訟資源，並利早日確定系爭開發案之環評法律關係自始不成立，且開發許可係屬無效。況宜蘭縣政府係以逾施工期限為由，廢止系爭開發案，然其他業者極可能另聲請相同之殯葬開發案，而毋庸環評，將嚴重影響大進村休閒產業之發展，唯有確認本件環評法律關係不成立，不具適當性、必要性，始能確實促使被告依法行政，遏阻違法開發。由上可知，本件系爭行政法律關係之存否不明確，致原告之權益有受侵害之危險，而此項危險得以對被告之確認判決除去，則原告顯有即受確認判決之法律上利益。
㈢被告臺灣省政府環保處北區環境保護中心雖以85年6月11日
函同意備查參加人提出之環境影響說明書，並請其繼續進行第二階段環境影響評估相關作業，然其根本未踐行任何第一階段環評之履勘現場及公聽會程序，自始明顯違法。又系爭開發案進入第二階段環境影響評估亦未先依法踐行相關履勘現場及公聽會等法定程序，所作成之環境影響評估報告書初稿審查結論，亦屬明顯違法，且主管機關根本未作成認可評估書，自無評估書經主管機關認可後，將評估書及審查結論摘要公告並刊登公報之法定送達程序，從而系爭環評審查結論行政法律關係應自始不成立，宜蘭縣政府依此作成之興辦事業許可自為無效。
㈣被告臺灣省政府環保處88年1月22日函既無任何法定代理人
具名，亦未刊載公報及公告，被告亦從未提出任何發文證明，以及宜蘭縣政府、內政部等機關及參加人之收文證明，足證該函僅係內部簽文，從未對外依法送達，則依行政程序法第110條第1項規定，該函同意備查參加人檢送之評估書定稿本之行政處分法律關係不成立。
㈤開發行為對當地造成環境不良影響者，須經環境影響評估，
而審查結論、認可等行政處分，對開發單位固係授益處分，但對當地居民則係負擔處分，環境影響評估法乃明定相關環評程序，當地居民具有參與權，而相關審查結論、公聽會、認可等行政處分，除通知開發單位外，並應公告以通知當地居民，具見開發場所當地居民為環評法律關係之當事人，環評之行政處分應合法送達開發單位及當地居民，若未合法送達予當地居民者，其仍不生效力。
㈥臺灣省政府公報88年春字第4期所刊登評估書初稿審查結論
，乃被告臺灣省政府環保處依環境影響評估法第13條第2項檢送初稿審查結論予被告臺灣省政府社會處，並轉知開發單位依審查結論及意見編制環境影響報告所為之行為，殊與環境影響評估法第13條第3項規定，評估書經主管機關認可後，應將評估書及審查結論摘要公告並刊登公報之行政行為完全無涉。又被告臺灣省政府環保處88年1月22日函既尚未作成行政處分，而環評審查結論復未依環境影響評估法第13條第3項、同法施行細則第30條規定之法定生效及送達要件辦理，則其行政法律關係自不成立等情。並聲明求為判決：⒈請求確認參加人與被告環保署間就系爭土地土地之前被告臺灣省政府環保處87年12月9日函所檢附之前環境影響評估審查會第12次委員會議所作成「宜蘭縣私立懷恩殯儀館電化火葬場納骨塔申請設置案」環境影響評估報告書（初稿）審查會議結論所形成的公法上法律關係不成立。⒉請求確認參加人與被告環保署間就系爭土地之前被告臺灣省政府環保處88年1月22日函及其認可評估書所形成的公法上法律關係不成立。
三、被告環保署則以：㈠原告前曾針對系爭同意有條件接受開發之審查結論及被告臺
灣省政府環保處88年1月22日函提起行政訴訟，經本院99年度訴字第2228號裁定、最高行政法院100年度裁字第2914號裁定駁回確定在案，其復提起本件確認訴訟，於法顯有不合。又原告未證明其有即受確認判決之法律上利益，其訴亦非合法。況依行政程序法第131條規定，本件原告之請求權已罹於時效。
㈡被告臺灣省政府環保處已依環境影響評估法規定完成審查程
序，並無原告所稱不生效力及法律關係不成立情形，且依行政程序法第110條第2項、第3項規定，本件並不適用同法第111條所列行政處分無效之情形，亦非同法第117條規定之違法處分，原告所訴洵屬無據。
㈢本件因開發面積縮減，致未達開發行為應實施環境影響評估
細目及範圍認定標準第31條第4款應達2公頃始須進行環評之規定，宜蘭縣政府乃於97年5月26日以府授環綜字第0970010832號函請被告環保署公告廢止原審查結論，經被告環保署以98年3月17日環署綜字第0000000000C號函請宜蘭縣政府依上開認定標準辦理。是本件雖依行政程序法第128條第
2項規定，不得申請廢止審查結論，然其既依縮減後之面積（免辦環評部分）申請核准，即非依被告臺灣省政府環保處87年12月18日函所檢送之評估書審查結論核發之開發許可。
況依行政訴訟法第6條規定，本件縱經判決為環評審查無效，亦無法左右本件目前開發之許可，於原告已無判決之法律上利益，原告所提訴訟已失所附麗，依法應不得提起等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人則以：本件均係依據環境影響評估法相關規定辦理，環評審查結論亦有依法公告，僅係因時日久遠、辦公處所搬遷致遺失部分資料。又評估書送被告臺灣省政府環保處後，雖未收到認可通知，但已經該處同意備查在案。
五、兩造之爭點：本件評估書是否已經主管機關依審查結論認可，並將評估書及審查結論摘要公告，及刊登公報？
六、本院之判斷：㈠按「訴訟標的於確定之終局判決中經裁判者，有確定力。」
行政訴訟法第213條固有明文，惟此係指訴訟標的於確定終局判決中經裁判，嗣後當事人即不得為與該確定判決意旨相反之主張，法院亦不得為與該確定判決意旨相反之判斷，自應受一事不再理原則之拘束。查本件原告前雖就系爭審查結論及被告臺灣省政府環保處88年1月22日函提起行政訴訟，然因不符合提起確認訴訟之合法要件，經本院99年度訴字第2228號裁定、最高行政法院100年度裁字第2914號裁定駁回確定在案，核之上開說明，該案並不生確定判決效力，原告提起本件訴訟，自不受一事不再理原則之拘束。是以，被告抗辯原告其復提起本件確認訴訟，於法不合，尚非可採。次按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」行政訴訟法第6條第1項定有明文。本件原告以其所有土地坐落宜蘭縣○○鄉○○○段，位於冬山鄉大進村村內，因認參加人懷恩公司於系爭土地之系爭開發案之環評審查結論，致損害權益，乃以法律上利害關係人，提起本件行政訴訟，可認其有即受確認判決之法律上利益。被告抗辯原告未有即受確認判決之法律上利益，亦非可採。至被告抗辯依行政程序法第131條規定，本件原告之請求權已罹於時效一節，因原告係提起確認公法上法律關係不成立訴訟，並無前揭條文之適用，被告此一抗辯，殊不足取。
㈡次按「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在
省（市）為省（市）政府環境保護處（局）；在縣（市）為縣（市）政府。」「開發單位應參酌主管機關、目的事業主管機關、有關機關、學者、專家、團體及當地居民所提意見，編製環境影響評估報告書（以下簡稱評估書）初稿，向目的事業主管機關提出。」「目的事業主管機關收到評估書初稿後30日內，應會同主管機關、委員會委員、其他有關機關，並邀集專家、學者、團體及當地居民，進行現場勘察並舉行聽證會、於30日內作成紀錄，送交主管機關。」「（第1項）目的事業主管機關應將前條之勘察現場紀錄、聽證會紀錄及評估書初稿送請主管機關審查。（第2項）主管機關應於60日內作成審查結論，並將審查結論送達目的事業主管機關及開發單位；開發單位應依審查結論修正評估書初稿，作成評估書，送主管機關依審查結論認可。（第3項）前項評估書經主管機關認可後，應將評估書及審查結論摘要公告，並刊登公報。但情形特殊者，其審查期限之延長以60日為限。」「本法第7條第2項及第13條第3項之公告，應於開發行為所在地附近適當地點陳列或揭示至少15日，或刊載於新聞紙連續5日以上。」行為時環境影響評估法第2條、第11條第1項、第12條第1項、第13條及同法施行細則第30條分別定有明文。又按「（第1項）書面之行政處分，應送達相對人及已知之利害關係人；書面以外之行政處分，應以其他適當方法通知或使其知悉。（第2項）一般處分之送達，得以公告或刊登政府公報或新聞紙代替之。」「（第1項）書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。（第2項）一般處分自公告日或刊登政府公報、新聞紙最後登載日起發生效力。但處分另訂不同日期者，從其規定。……」行政程序法第
100條及第110條亦有明文規定。是以，主管機關於作成環評審查結論後，應將該審查結論送達目的事業主管機關及開發單位，由開發單位依審查結論修正評估書初稿，並作成評估書，送主管機關依審查結論認可。評估書經主管機關認可後，即應將評估書及審查結論摘要於開發行為所在地附近適當地點陳列或揭示至少15日，或刊載於新聞紙連續5日以上，以為公告，並刊登公報。主管機關若未依法為公告行為，並刊登公報者，即難謂審查結論已發生效力。
㈢經查，被告臺灣省政府環保處於87年11月24日召開環境影響
評估審查委員會第12次會議，對於「宜蘭縣私立懷恩殯儀館電化火葬場納骨塔申請設置案」評估書一案，作成同意有條件接受開發之審查結論；被告臺灣省政府環保處並以87年12月18日函檢送「宜蘭縣私立懷恩殯儀館電化火葬場納骨塔事業」評估書初稿審查結論予被告臺灣省政府社會處，請其轉知開發單位依審查結論及歷次審查意見編製評估書予被告臺灣省政府環保處，以利結案及監督；嗣被告臺灣省政府環保處以88年1月22日函同意備查開發單位即參加人檢送之評估書定稿，有上開函文在卷可憑（見原處分卷附件11、12、14）。又被告環保署訴訟代理人於本院102年7月9日行準備程序時陳稱：「（問）環保署做成環境影響評估報告書之審查結論，除刊登臺灣省政府公報外，當初有無登載於新聞紙？公告方式為何？（答）當初屬於省政府環保處，目前查到的是省府公報，查無其他方式。（問）全案相關資料是否業已移轉給環保署？（答）這部分要問原承辦人，原承辦人很早就退休了。（問）環保署是否閱覽過移轉之上開資料？（答）只有該份資料。（問）有無在當地揭示？（答）不清楚。（問）得否查明？有無在開發行為所在地附近地點陳示或揭示？（答）不清楚。」基此，被告臺灣省政府環保處雖作成同意有條件接受開發之審查結論，並以88年1月22日函同意備查系爭評估書定稿，然被告卻無法提出相關書證資料證明其已依行為時環境影響評估法第13條及同法施行細則第30條規定，將評估書及審查結論摘要於開發行為所在地附近適當地點陳列或揭示至少15日，或刊載於新聞紙連續5日以上，以為公告，並刊登公報，自難謂系爭審查結論已依法公告並刊登公報而發生效力。從而，原告訴請確認參加人與被告環保署間就系爭土地土地之前被告臺灣省政府環保處87年12月9日函所檢附之前環境影響評估審查會第12次委員會議所作成「宜蘭縣私立懷恩殯儀館電化火葬場納骨塔申請設置案」環境影響評估報告書（初稿）審查會議結論所形成的公法上法律關係不成立，洵屬有據。進而，上開審查結論既因未經合法送達自不生效，是以，被告臺灣省政府環保處所為依系爭審查結論作成之環境影響評估報告書定稿本同意備查之
88年1月22日函及其認可評估書，亦失所據，原告確認參加人與被告環保署間就系爭土地之前被告臺灣省政府環保處88年1月22日函及其認可評估書所形成的公法上法律關係不成立，核屬有據，均應予准許。
㈣被告環保署雖提出被告臺灣省政府公報88年春字第4期，主
張本件評估書業經公告云云。惟依該公報所載內容，係被告臺灣省政府環保處以87年12月18日函檢送「宜蘭縣私立懷恩殯儀館電化火葬場納骨塔事業」環境影響評估報告書初稿審查結論予該府社會處，並請其轉知開發單位依審查結論及歷次審查意見編制評估書定稿以供認可，俾利結案及監督，同時副知被告臺灣省政府環保處北區環保中心、一科、宜蘭縣政府、宜蘭縣環境保護局及參加人（見原處分卷附件13）。
惟該公告核與行為時環境影響評估法施行細則第30條規定所為之公告或刊登公報，尚有所未合。被告此部分之抗辯，並非可採。
七、綜上所述，原告訴請確認參加人與被告環保署間就系爭土地土地之前被告臺灣省政府環保處87年12月9日函所檢附之前環境影響評估審查會第12次委員會議所作成「宜蘭縣私立懷恩殯儀館電化火葬場納骨塔申請設置案」環境影響評估報告書（初稿）審查會議結論所形成的公法上法律關係不成立，以及確認參加人與被告環保署間就系爭土地之前被告臺灣省政府環保處88年1月22日函及其認可評估書所形成的公法上法律關係不成立，均為有理由，應予准許；原告以臺灣省政府為被告部分則為當事人不適格，應予駁回。另本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第218條、第98條第1項前段，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中華民國102年11月6日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官徐瑞晃
法官侯志融法官陳姿岑
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國102年11月6日
書記官李依穎