裁判字號：臺北高等行政法院96年訴字第2469號判決
裁判日期：民國97年03月26日
裁判案由：原住民族工作權保障法
臺北高等行政法院判決
96年度訴字第02469號原告中山醫院代表人甲○○訴訟代理人 蔡鴻斌 律師
張峪嘉 律師被告行政院原住民族委員會代表人夷將‧拔路兒（主任委員）訴訟代理人乙○○上列當事人間因原住民族工作權保障法事件，原告不服行政院中華民國96年5月18日院臺訴字第0960085431號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：本件被告行政院原住民族委員會以原告標得臺北市政府衛生局之「臺北市老人健康檢查」、「臺北市老人健康檢查92年度後續擴充」、「93年度臺北市老人健康檢查」、「本府各機關員工健康檢查共同供應契約」及臺北縣立三重醫院之「外送病理項目委託代檢一式」等5件政府採購案，履約期間自民國（下同）91年7月1日至93年10月29日，其中自91年
7月1日至93年8月31日（即被告第1階段追繳期間）僱用員工總人數逾100人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1項之標準，乃依同條第3項規定發單追繳原告原住民就業代金新臺幣（下同）1,102,464元。原告不服，訴經行政院94年11月3日院臺訴字第0940092846號訴願決定將原處分撤銷，由被告於2個月內另為適法之處分。案經被告重行審查，仍以原告標得上開採購案，履約期間僱用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1項之標準，以95年11月15日原民衛字第0950037630號處分書，核定原告應繳納原住民就業代金936,144元（下稱原處分）。原告仍不服，以原住民族工作權保障法第12條之立法目的，旨在保障原住民之工作權，惟代金收取關係人民財產權之保障，依法應符合比例原則；其醫療服務之採購費用低，且係被動接受要求服務，故履約期間應依其被要求提供至實際提供完成服務計算，原處分以契約之履約期間全程連續計算，顯不合法云云，提起訴願，經行政院96年5月18日院臺訴字第0960085431號訴願決定駁回，原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：原告之訴駁回。
三、兩造之爭點：本件履約期間起算日之認定，究應以契約規定為準？抑或以原告被要求提供健檢服務之日為準？㈠原告主張：
⒈按政府採購法第98條規定：「得標廠商其於國內員工總人
數逾一百人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之二，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。」又「依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾一百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之一」、「得標廠商進用原住民人數未達第一項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金」，原住民族工作權保障法第12條第1、3項分別定有明文，其立法目的，在鼓勵廠商僱用原住民，以保障原住民之工作權，固屬正當。
⒉惟查本件原告得標「臺北市老人健康檢查」（參本院卷第
30至42頁）、「臺北市老人健康檢查92年度後續擴充」、「93年度臺北市老人健康檢查」（參本院卷第43至55頁）等醫療服務之政府採購案，其標的內容為原告依所分配之健檢人數受託辦理健康檢查後，逐月向臺北市政府衛生局檢附每月受檢人數及費用統計表核實請款（參本院卷第56、57頁）。此類服務費用極低，且原告所獲分配之健檢人數最少，如無人來院健檢，更不可能完成檢查，故本件標案原告實係處於被動地位，須待符合資格之人請求健檢時，始能提供服務，與一般公共工程營建採購得隨時施作，性質已不相同。
⒊且按我國憲法第15條明定人民之財產權應予保障，國家欲
限制人民之財產權時，依我國憲法第23條規定，不僅須以法律為之，且必須符合「比例原則」之要件，如欠缺比例原則之要件時，即不得就人民財產權予以不當之限制，始符合憲法保障人民財產權之規定。依政府採購法得標之廠商，其國內員工總人數逾一百人者，進用原住民未達標準，固應繳納代金，惟原住民族工作權保障法第24條第2項就前揭代金之收取，僅規定依差額人數乘以每月基本工資計算，而未斟酌個案情節輕重，例如得標廠商利潤、聘僱成本及聘僱原住民之可能等，授權主管機關選擇達成目的之手段或得減輕甚或免除其應繳納代金之義務，一律以契約之履約期間全程連續計算，顯然違法憲法第23條「比例原則」之要求。
⒋故政府採購法第98條及原住民族工作權保障第12條第1項
所規定之「履約期間」，依健康檢查等醫療業務被動服務之性質，應解釋為依原告被要求提供服務至實際完成服務之天數，即以實際履行契約日計算代金，方屬適法，則原處分所附標案履約期間之代金應為411,480元（參本院卷第58至65頁），原處分未依醫療健檢之性質，逕核定繳納936,144元，顯然過高，並不合法。
⒌此外，因國內原住民接受醫療專業訓練之人員不多，原告
欲聘僱原住民亦因不可歸責於原告之因素而無法達成，被告就此未予詳查，逕課處鉅額代金，無異要求原告負無過失責任，於法亦難謂合。
㈡被告主張：
⒈原住民族工作權保障法第12條第1、3項、政府採購法第
98條關於僱用原住民之義務，於立法時已斟酌憲法第23條之規定，是合乎立法上之比例原則：
⑴按憲法增修條文第10條第12項規定：「國家應依民族意
願，保障原住民族之地位及政治參與，並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展，其辦法另以法律定之。對於澎湖、金門及馬祖地區人民亦同。」⑵再按大法官釋字第593號解釋：「國家基於一定之公益
目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第15條保障之財產權，其課徵目的、對象、額度應以法律定之，或以法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範。該法律或命令規定之課徵對象，如係斟酌事物性質不同所為之合目的性選擇，其所規定之課徵方式及額度如與目的之達成具有合理之關聯性，即未牴觸憲法所規定之平等原則與比例原則。」又立法機關為確保人民財產權，並兼顧他人自由與公共利益之維護，得在符合憲法第23條比例原則之範圍內，制定法律或明確授權行政機關訂定法規命令。
⑶審查原住民就業代金於立法之初，即希冀透過政府採購
方式給予弱勢團體更多就業機會，特課與達一定規模得標廠商僱用原住民之公法上義務；另手段係以代金繳納取代未足額僱用原住民之法律效果，且立法設計上以最低基本工資作為代金之計算基準，並規定國內員工總人數逾100人之廠商於履約期間內方具此等義務，已屬侵害最小；又原處分之目的係以扶助原住民就業，手段係課與僱用原住民或繳納代金之義務，手段有助於目的之達成。準此，僱用原住民義務之規範實質上合乎比例原則之三內涵。
⑷查促進原住民族工作權屬於公共利益；而繳納代金雖使
部分人民生財產權喪失之後果，惟法條已限縮至標得政府採購案之一定規模廠商於履約期間內始須足額僱用原住民，其干涉法益之影響程度已屬最小，經權衡促進原住民就業與部分人民財產權喪失二者，當以促進原住民族就業為優先。故廠商依法標得政府採購案時，即應於履約期間內僱用法定比例之原住民，已係斟酌憲法第23條之情事而以法律限制他人之財產權，並未違反比例原則。
⒉原處分屬羈束處分，是被告對於代金計算方式並無裁量空間：
⑴查行政處分以受法律羈束程度為標準，可分為羈束處分
與裁量處分。前者係法規規定之特定構成要件事實存在，行政機關即應為特定法律效果之行為；後者則係特定構成要件事實雖存在，但行政機關有權選擇作為或不作為，或選擇作成不同法律效果之處分。
⑵按政府採購法施行細則第107條第1項規定：「本法第
98條所稱國內員工總人數，依身心障礙者保護法施行細則第12條第1項規定辦理；所稱履約期間，自訂約日至廠商完成履約事項之日止。」，暨身心障礙者保護法施行細則第12條第1項前段：「本法第31條之各級政府機關、公、私立學校、團體及公、民營事業機構員工總人數之計算方式，以勞工保險局、中央信託局所統計各該機關、學校、團體或機構每月1日參加公、勞保人數為準。」，又政府採購法施行細則第108條第2項規定：
「代金之金額，依差額人數乘以每月基本工資計算；不足1月者，每日以每月基本工資除以30計。」此於原住民族工作權保障法第24條第2項亦明定之。
⑶職此，依上開條文之規範，被告對於計納代金之方式，
並無裁量空間，是屬羈束處分，是不論標案性質亦或履約情形等，原告既有原住民族工作權保障法第12條之特定構成要件事實存在，即應依法核算並繳納代金。況該等條文係為協助促進原住民就業及經濟發展，以作為保障原住民工作權之政策工具，故得標廠商須依法僱用或繳納不足額之代金屬強行規定，原告非得逕自對履約期間另為其他解釋，而請求減免法定賦予僱用原住民之義務。
⑷基於政府採購程序追求公平、公開原則，原告本應於參
與政府採購案時，就相關成本、人員編制及職務類缺予以綜合考量、風險評估是否具有符合相關法令之能力，以及違反法令或執行上力有未逮時所應負擔之成本，而於投標前自行考量風險損益，此亦與一般大眾對於有投得標資格者之合理期待無違。
⒊代金處分性質屬特別公課，本不以故意過失為要件：
查得標廠商違反法律上應僱用原住民之義務者，依原住民族工作權保障法第12條、政府採購法第98條等規定應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金，係國家為一定政策目標之需要，對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，性質上係特別公課，而非屬行政罰，本非以故意過失為要件，目的在促進原住民族就業，是廠商於政策執行上有困難或力有未逮時，方由被告就義務人繳納之代金代負其教育、訓練、輔導就業等應盡而未盡之義務，皆可達成促進原住民就業之目的。
理由
一、按政府採購法第8條規定：「本法所稱廠商，指公司、合夥或獨資之工商行號及其他得提供各機關工程、財物、勞務之自然人、法人、機構或團體。」、第98條規定：「得標廠商於其國內員工總人數逾一百人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之二，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。」、同法施行細則第107條規定：「本法第98條所稱國內員工總人數，依身心障礙者保護法施行細則第12條第1項規定辦理；所稱履約期間，自訂約日起至廠商完成履約事項之日止。依本法第98條計算得標廠商於履約期間應僱用之身心障礙者及原住民之人數時，各應達國內員工總人數百分之一，並均以整數為計算標準，未達整數部分不予計入。」、第
108條規定：「得標廠商僱用原住民之人數不足前條第2項規定者，應於每月10日前依僱用人數不足之情形，向原住民中央主管機關設立之原住民族就業基金專戶，繳納上月之代金。前項代金之金額，依差額人數乘以每月基本工資計算；不足1月者，每日以每月基本工資除以30計。」另身心障礙者保護法施行細則第12條第1項前段：「本法第31條之各級政府機關、公、私立學校、團體及公、民營事業機構員工總人數之計算方式，以勞工保險局、中央信託局所統計各該機關、學校、團體或機構每月1日參加公、勞保人數為準。」次按原住民族工作權保障法第12條第1項規定：「依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾一百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之一。」、第
3項規定：「得標廠商進用原住民人數未達第1項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。」、第24條第1項規定：「本法施行3年後，各級政府機關、公立學校及公營事業機構僱用原住民之人數，未達第4條及第5條所定比例者，應每月繳納代金。但經依第14條第2項規定函請各級主管機關推介者，於主管機關未推介進用人員前，免繳代金。」
二、本件被告行政院原住民族委員會以原告標得臺北市政府衛生局之「臺北市老人健康檢查」、「臺北市老人健康檢查92年度後續擴充」、「93年度臺北市老人健康檢查」、「本府各機關員工健康檢查共同供應契約」及臺北縣立三重醫院之「外送病理項目委託代檢一式」等5件政府採購案，履約期間自民國（下同）91年7月1日至93年10月29日，其中自91年
7月1日至93年8月31日（即被告第1階段追繳期間）僱用員工總人數逾100人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1項之標準，乃依同條第3項規定發單追繳原告原住民就業代金新臺幣（下同）1,102,464元。原告不服，訴經行政院94年11月3日院臺訴字第0940092846號訴願決定將原處分撤銷，由被告於2個月內另為適法之處分。案經被告重行審查，仍以原告標得上開採購案，履約期間僱用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1項之標準，以95年11月15日原民衛字第0950037630號處分書，核定原告應繳納原住民就業代金936,144元。原告仍不服，循序提起行政訴訟，並為事實欄所載各節之主張，是本件應審酌者厥為：本件履約期間起算日之認定，究應以契約規定為準？抑或以原告被要求提供健檢服務之日為準？
三、經查：㈠原告標得政府採購案計5件，被告於94年12月8日分別以原
民衛字第00000000001號及第00000000000號函請臺北縣立三重醫院及臺北市政府衛生局確認上開採購案之標案名稱、得標廠商、履約日期及僱用原住民人數等，業經臺北縣立三重醫院及臺北市政府衛生局依採購決標資料所記載確認事項逐一勾填確認，有採購決標資料確認表影本在卷可稽；又據勞工保險局及中央信託局按月提供投保單位投保人數資料核對，原告於各該採購案件履約期間，國內僱用員工總人數已逾100人，認原告標得政府採購案計5件，而未於履約期間內僱足原住民名額，違規事證明確，乃依原住民族工作權保障法第12條第3項規定，以95年11月15日原民衛第0000000000號處分書追繳原住民就業代金936,144元，經核並無不當。
㈡原告雖稱：其醫療服務之採購費用低，且係被動接受要求服
務，履約期間應依其被要求提供至實際提供完成服務計算云云。惟查：
⒈依政府採購法施行細則第107條第1項後段規定，政府採
購法第98條所稱履約期間，係自訂約日起至廠商完成履約事項之日止，被告業依招標機關及原告所提供之訂約日暨實際履約完成日更正，並依法重為核算應納代金。且基於政府採購之公平、公開程序，廠商於參與投標時，即可由招標機關之投標須知、相關法令及契約內容等得知相關規定，故廠商應就相關成本、人員編制及職務缺額予以考量、編派，以達促進原住民就業之目的，原告既係依法得標之廠商，即須依規定於履約期間內僱用原住民，若僱用不足額即應繳納代金。
⒉且依系爭採購契約第第3條規定，所謂履約期間，亦明定
係自訂約日起算（參本院卷第31頁）。是原告稱：履約期間應自其被要求提供服務起算云云，要不足採。
㈢原告另稱：原住民族工作權保障法第24條第2項就前揭代金
之收取，僅規定依差額人數乘以每月基本工資計算，而未斟酌個案情節輕重，例如得標廠商利潤、聘僱成本及聘僱原住民之可能等，授權主管機關選擇達成目的之手段或得減輕甚或免除其應繳納代金之義務，一律以契約之履約期間全程連續計算，顯然違反憲法第23條「比例原則」云云。惟查：
⒈原住民就業代金於立法之初，即希冀透過政府採購方式給
予弱勢團體更多就業機會，特課與達一定規模得標廠商僱用原住民之公法上義務；另手段係以代金繳納取代未足額僱用原住民之法律效果，且立法設計上以最低基本工資作為代金之計算基準，並規定國內員工總人數逾100人之廠商於履約期間內方具此等義務，已屬侵害最小；又原處分之目的係以扶助原住民就業，手段係課與僱用原住民或繳納代金之義務，手段有助於目的之達成。準此，僱用原住民義務之規範實質上合乎比例原則之內涵。
⒉又政府採購法施行細則第108條第2項規定：「代金之金
額，依差額人數乘以每月基本工資計算；不足1月者，每日以每月基本工資除以30計。」此於原住民族工作權保障法第24條第2項亦有明文規定。是被告對於計納代金之方式，並無裁量空間，屬羈束處分，原告既有原住民族工作權保障法第12條之特定構成要件事實存在，即應依法核算並繳納代金。
㈣原告再稱：因國內原住民接受醫療專業訓練之人員不多，原
告欲聘僱原住民亦因不可歸責於原告之因素而無法達成，被告就此未予詳查，逕課處鉅額代金，無異要求原告負無過失責任，於法亦難謂合云云。
惟查：得標廠商違反法律上應僱用原住民之義務者，依原住民族工作權保障法第12條、政府採購法第98條等規定應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金，係國家為一定政策目標之需要，對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，性質上係特別公課，而非屬行政罰，本非以故意過失為要件。是原告此部分所述，要無可採。
四、綜上，原告所訴為不足採。從而，原處分並無不法，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年3月26日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法官徐瑞晃
法官畢乃俊法官陳金圍上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國97年3月26日
書記官陳可欣