裁判字號：最高行政法院96年判字第99號判決
裁判日期：民國96年01月25日
裁判案由：空氣污染防制法
最高行政法院判決
96年度判字第00099號上訴人中華郵政股份有限公司代表人 賴清祺 訴訟代理人 朱正剛 律師被上訴人臺北市政府環境保護局代表人甲○○上列當事人間因空氣污染防制法事件，上訴人對於中華民國94年10月27日臺北高等行政法院93年度簡字第00967號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、被上訴人查得上訴人辦理愛國大樓屋頂防水整修工程（下稱系爭工程），自民國（下同）92年10月13日開工，未申報繳納營建工程空氣污染防制費，遲至92年11月25日始完成營建工程空氣污染防制費之申繳作業。被上訴人遂認上訴人未於期限內繳交空氣污染防制費，已違反空氣污染防制法第16條第2項規定，爰依同法第55條規定，以92年12月19日工字第D00000000號執行違反空氣污染防制法案件處分書，處以上訴人新臺幣（以下同）10萬元罰鍰。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審93年度簡字第00967號判決（下稱原判決）駁回後，提起本件上訴。
二、本件上訴人於原審起訴主張：上訴人並無故意避繳或延宕拒繳空氣污染防制費情事。其次，系爭工程依法上訴人均不須申請開工，且應繳空氣污染防制費僅為3,864元，亦均在被上訴人通知後即繳妥，而被上訴人竟於上訴人繳交後，逕就系爭工程處以10萬元罰鍰處分，明顯違反環保署93年3月1日環署空字第0930014804號函函示毋須執行罰鍰處分之規定；且應繳空氣污染防制費甚少，罰鍰卻相對過高，違反行政程序法第7條規定。再者，本件被上訴人作成同類處分92年全年度共658件，尚不符行政程序法第103條第1款所稱「大量作成同種類之處分」之情形，且上訴人對於本件事實是否該當空氣污染防制法之適用，猶有法律上之爭議，也不符同法條第5款「客觀上明白足以確認」之情形，是以，本件被上訴人作成處分前依法應給予被上訴人陳述之機會，乃被上訴人未踐行此一程序即作成處分，顯有瑕疵；至訴願階段通知上訴人到場陳述，乃訴願程序之一環，非補正被上訴人處分前未予上訴人陳述機會之瑕疵，是以本件顯有違反同法第114條之規定。況上訴人所營為郵政事業，非營建事業單位，對營建工程須繳空氣污染防制費相關法令規定，自不盡熟知，致有未能於開工前繳交情事，被上訴人率而處以罰鍰，有違行政程序法第165條及第167條之規定等語，求為判決撤銷原處分及訴願決定。
三、被上訴人則以：依環保署92年4月21日環署空字第0920026869號函說明四意旨，被上訴人依法以「其他營建工程」類之費率及89年7月5日環署空字第0036111號函解釋僅採涉有砂石土方作業部分之合約經費計算上訴人應徵收之營建工程空氣污染防制費，即無不當。上訴人辦理本件未依法於工程開工前申繳空污費之違反時間為92年11月25日，而行政院環保署訂定營建工程業者未依規定期限繳納營建工程空污費處理原則之環署空字第0930014804號函，發文日期為93年3月1日，被上訴人當時係依法告發，並無違誤。又上訴人指摘本件未予陳述之機會云云，被上訴人自92年度起自行政院公共工程委員會網站下載決標公告，總計告發658件同類案件，乃屬大量作成同種類之處分；且上訴人違章情事客觀上足以確認，依行政程序法第103條規定，得不予陳述之機會；況本件於訴願程序時，訴願機關已發給通知單通知到會陳述，依同法第114條規定，未給予陳述之瑕疵也已補正等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：系爭工程中有原有屋頂防水隔熱保護層拆除、泛水押磚防水層拆除、周邊工程整理及廢棄物運棄、砂磨整地、施作2至15公分RC3500PSI混凝土、整體粉光、泛水押磚及1：3水泥粉光、水塔基座水泥粉光刷PU防水材、打鑿修補等項目，此有工程估價單附於訴願卷可憑，此等施作內容即涉及砂石土方作業。參照環保署92年4月21日環署空字第0920026869號函釋意旨，自屬營建工程，為一種固定污染源，上訴人主張系爭工程，未涉及粉狀污染物之排放，可免繳納空氣污染防制費云云，自難成立。其次，環保署93年3月1日環署空字第0930014804號函固頒定「營建工程業者未依規定期限繳納營建工程空氣污染防制費之處理原則」，惟此函令之性質屬於職權命令，應自發布日以後發生效力，對內拘束公務員，而本件處分係在該原則發布前之92年12月19日作成，自無該原則之適用；且空氣污染防制法係屬有效施行之法律，其第55條既明文以逾越期限之日數定其罰責，自無不予適用之理。縱有罰責重於應納費額之情形，也屬法律適用之結果，此與比例原則無涉。再者，本件上訴人開工未申報繳納營建工程空氣污染防制費，遲至92年11月25日始完成營建工程空氣污染防制費之申繳作業，此經被上訴人由公共工程委員會網站所公開之資訊，及依上訴人提出之臺北市營建工程空氣污染防制費首期申報表予以認定，即已客觀明確，揆諸行政程序法第102條前段及第103條第5款規定，自得不給予陳述意見之機會。上訴人雖主張其對法律之適用有所爭執，本件即非客觀明確云云，惟前開規定明定行政處分所根據之「事實」，客觀上明白足以確認者，即得免予踐行相對人陳述之程序，至法律之適用乃屬行政機關之職權，相對人縱有爭議，亦無礙行政機關本於職權適用法律。此外，本件乃上訴人於法定期間依法提出之救濟程序，與行政程序法第128條、第129條乃救濟期間經過後得重開行政程序不同，上訴人於本件主張應有行政程序法第128條、第129條之適用，亦屬誤解，原處分依法並無違誤為由，判決駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴人上訴意旨略謂：（一）本件事實完全符合環保署93年3月1日環署空字第0930014804號函之規定，被上訴人未依上開函釋之規定，依法給予上訴人陳述意見之機會，即遽作成原處分，顯違反行政程序法第161條之規定；而原審亦無視於上開法條規定，未適用上開函釋，顯有判決不適用法規，及理由不備之違誤。（二）被上訴人未斟酌上開函釋之新事證，將上訴人起訴之事實視為申請廢止原處分，而依行政程序法第128條及第129條之規定廢止原處分，顯有違法，而原判決並未適用前述法規，亦有判決不適用法規之違誤。（三）上訴人係辦理郵政事業，公益性極強，且郵局並非單純之營利場所，並非空氣污染防制法第55條所稱之「工商廠、場」甚明，被上訴人竟適用上開法條而對上訴人處10萬元之罰鍰，其適用法規顯有錯誤；退步言，縱認郵局為「工商廠、場」，本於公益原則，被上訴人亦不應對上訴人處罰，原判決未審酌上情，顯違反公益原則。（四）被上訴人及原判決，均未行調查證據程序，僅憑所謂之工程估價單，率爾認定涉及粉狀污染物之排放，顯有違行政程序法第43條、行政訴訟法第133條、同法第136條及民事訴訟法第277條之規定。
（五）本件違章事實全為被上訴人憑空想像而來，與行政程序法第103條第5款之規定相去甚遠，原判決以之作為被上訴人於處分前，得不予上訴人陳述意見機會之法定事由，其適用法規顯有錯誤。依高雄高等行政法院92年度訴字第00410號判決、91年度訴字第00969號判決及原審91年度簡字第00098號判決之意旨，行政機關得不給予陳述機會，應採嚴格限縮之解釋，因本案事實及法律適用均頗有爭議，則被上訴人未給予上訴人陳述意見機會，即加以處罰，除違反環保署93年3月1日環署空字第0930014804號函之規定外，亦違反行政程序法第102條及第105條第1項之規定等語。
六、本院按：（一）按「對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院許可，且該許可以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性為限。」行政訴訟法第235條定有明文。所謂訴訟事件涉及之法律見解具有原則性，係指該事件所涉及之法律問題意義重大，而有加以闡釋之必要情形而言。本件為簡易案件，上訴意旨關於本件涉及行政機關函釋法律位階與行政法上公益原則適用範圍之原則性法律問題，本院予以准許上訴。（二）次按「法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第三日起生效。」、「法規特定有施行日期，或以命令特定施行日期者，自該特定日起發生效力。」中央法規標準法第13條、第14條定有明文。又行政規則應下達下級機關或屬官，行政程序法第160條第1項亦定有明文。查環保署93年3月1日環署空字第0930014804號函頒之營建工程業者未依規定期限繳納營建工程空氣污染防制費之處理原則，並未特定施行日期，依上開說明，應以下達下級機關或屬官時為生效日。次查行政處分以作成時之法規為據，法院受理撤銷訴訟審查行政處分是否違法亦應以行政處分作成時之法規為依據，除該法規另有溯及既往適用之規定外，不能以事後公布或下達之法規將行政處分予以撤銷。本件被上訴人於92年12月19日作成本案處分書時，上開環保署所定之處理原則尚未訂定，自無從下達生效，亦不致有拘束下級機關之問題。原判決以本件處分在該原則發布前之92年12月19日作成，無該原則適用，要無上訴人所指判決不適用法規及理由不備之違法。至於在該原則公布下達後，始予處分之案件，被上訴人依該原則辦理，符合上述行政處分以作成時之法規為準之原則，與本件情形不同，亦無違反平等原則，上訴人指原判決有不適用行政程序法第161條規定之違誤云云，要無可採。另上訴人指被上訴人未斟酌上開函釋之新事證，將上訴人起訴之事實視為申請廢止原處分，依行政程序法第128條及第129條之規定廢止原處分，顯有違法，而原判決並未適用前述法規，亦有判決不適用法規之違誤一節，原判決以本件乃上訴人於法定期間依法提出之救濟程序，與行政程序法第128條、第129條乃救濟期間經過後得重開行政程序不同，上訴人於本件主張應有行政程序法第128條、第129條之適用，亦屬誤解，經核並無不合；又本件上開環保署93年3月1日頒布之原則，為行政規則，並非「新事實或新證據」，亦不得比附援引適用行政程序法第128條、第129條之規定，上訴人主張原判決有判決不適用法規之違誤云云，亦無可採。（三）查上訴人為民營化之營利事業機構，其主要事業目的在於提供服務賺取利益，已難謂上訴人之業務行為屬於重大公益活動。又空氣污染防制法第1條開宗明義指明，為防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質，特制訂本法，故無論係何種事業均有該法之適用，始能達到防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質之公益目的。上訴意旨以其具有服務公眾之公益性，此次整修郵局係為便利民眾辦理郵務而屬公益性甚強，本於公益原則，不應適用空氣污染防制法第55條之處罰規定等語置辯，顯係認為其可自外於環保法規，揆諸上述說明，其主張原判決違反公益原則云云，亦無可採。（四）上訴人其餘關於主張原判決就系爭工程，是否涉及排放空氣污染物，顯有認定事實不依證據之違誤一節，係就原審認定事實、證據取捨，而指摘原判決不當，並無涉及法律見解具有原則性，而需由本院加以闡釋之必要；（五）上訴人主張被上訴人在作成處分前，未予上訴人陳述意見機會，違反行政程序法第102條部分，查上訴人雖主張系爭工程不會產生空氣污染，但被上訴人以依上訴人提供之資料，其施作內容涉及砂石土方作業，包括原有屋頂防水隔熱保護層拆除、泛水押磚防水層拆除、周邊工程整理及廢棄物運棄、砂磨整地、施作2至15公分RC3500PSI混凝土、整體粉光、泛水押磚及1：3水泥粉光、水塔基座水泥粉光刷PU防水材、打鑿修補等項目，則其顯非上訴人所引行政院環境保護署92年4月21日環署空字第0920026869號所指之單純屋頂施作環氧樹脂防水工程，而已經涉及粒狀污染物之排放，此依一般經驗法則即足明瞭，原審認定本件事實，已達客觀明確狀態，並無不合，本件應適用之法令，亦甚明確，並無上訴人所指事實涵攝法律適用不明確之情事，此由上訴人對於應繳納空污費並未提出爭訟，而已自行繳納完竣，僅對於逾期繳納被處罰鍰提出本件爭訟即明；至所引高雄高等行政法院92年度訴字第410號判決，係關於違規事實是否存在之認定尚有爭議；臺北高等行政法院91年度簡字第98號判決係就現場查獲之廢棄物是否為建築廢棄物，如何適用廢棄物清理法尚有疑義；高雄高等行政法院91年度訴字第969號判決則明指該案無行政程序法第105條各款之情形，與本件情形均不相同，上訴人以其主觀歧異之法律見解主張適用法律有相當疑義，被上訴人作成處分前未給予陳述為違法云云，亦無可採。綜上，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年1月25日
第五庭審判長法官鍾耀光
法官姜仁脩法官王德麟法官黃清光法官吳慧娟以上正本證明與原本無異中華民國96年1月25日
書記官阮桂芬