裁判字號：臺北高等行政法院101年訴字第1567號判決
裁判日期：民國102年01月31日
裁判案由：優惠存款
臺北高等行政法院判決
101年度訴字第1567號102年1月17日辯論終結原告 葉雪玉 被告 銓敘 部代表人 張哲琛 （部長）訴訟代理人 鄭淑芬
郭玟君 上列當事人間優惠存款事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會101年8月28日101公審決字第0348號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告原係○○主任，其民國101年3月2日自願退休案，經被告以101年2月17日部退三字第10135595531號函（下稱「原處分」），依其公務人員退撫新制實施前、後任職年資14年2個月及15年2個月1天，審定退撫新制實施前、後年資14年2個月及15年3個月，分別核給退撫新制實施前、後月退休金為70.8334％及30.5％；同函說明三備註（三）並載明：「臺端退撫新制實施前任職年資係按未實施用人費率交通事業機構職員薪額標準表核發退休金，爰所具退撫新制實施前公保年資所計給之一次性養老給付，依規定不得辦理優惠存款。」原告不服該備註，提起復審，經公務人員保障暨培訓委員會（下稱「保訓會」）101年8月28日101公審決字第0348號復審決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠按優存辦法之法規業已修正變更，由89年10月
4日修正發布之退休公務人員一次退休金優惠存款辦法（下稱「原優存辦法」）規定，變更為100年2月1日修正施行之退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法（下簡「優存辦法」）。按優存辦法第2條第1項第2款規定：「公務人員於101年1月1日以後退休生效者，其一次退休金及公教人員保險（下稱「公保」）養老給付辦理優惠存款，應合於下列規定：…二、公務人員退休撫卹新制（下稱「退撫新制」）實施前未曾領取待遇差額、退休金差額，或未支領單一薪給、中美基金、實施用人費率或未實施用人費率事業機構等待遇之任職年資所核發之一次退休金及參加公務人員保險期間所核發之一次性養老給付始得辦理優惠存款（下稱「全面期間制」）。」及原優存辦法第2條第1項第2款規定：「退休公務人員一次退休金辦理優惠存款，須合於下列各款條件：…二、最後在職之機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。」。蓋優存辦法業已修正，並無規定須合於最後在職之機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪，始得辦理優惠存款。且優存辦法於100年
2月1日發布實施，故89年10月4日修正實施之原優存辦法已廢止不得再適用。然被告仍爰用已廢止失效之原優存辦法，辦理退休公務人員申請優惠存款，顯有違依法行政原則、行政程序法第150條第2項及中央法規標準法第18條之規定。再者，依原優存辦法第2條第1項第2款之規定○○○區○道高速公路局、公路總局、鐵路局及4個港務局等交通事業機關（構）之交通事業機構單位，係按「未實施用人費率交通事業機構職員薪額標準表」（下稱「交通事業機構職員薪額標準表」）計算退休金，不得辦理優惠存款。惟優存辦法第2條第3項屬落日條款，明訂至101年1月1日以後辦理退休生效者，被告則不得再適用原優存辦法，而應依優存辦法第2條第1項之規定辦理。且因優存辦法係採全面期間制，僅規定具有84年6月30日以前任職之舊制年資，所領一次退休金及一次性公保養老給付，始得辦理優惠存款。如84年6月30日以前非任職在支領一般行政機關待遇之年資，其所領一次退休金及一次性公保養老給付，即不得辦理優惠存款。爰此，原告依優存辦法第2條第1項規定，申請辦理優惠存款，然被告仍以原優存辦法第2條第1項第2款規定辦理，故原處分自屬違法。㈡交通部所屬各交通事業機關（構）人員，按被告100年8月4日部退三字第1003420911號書函（下稱「被告100年8月4日函」）規定，選擇按「交通事業機構職員薪額標準表」計算退休金者，不得申請辦理優惠存款；惟選擇按「一般行政機關支領公務人員俸額表待遇標準」計算退休金者，始得得申請辦理優惠存款：有關交通部所屬各交通事業機關（構）人員於101年1月1日以後退休生效者，舊制年資退休金如係按「交通事業機構職員薪額標準表」計發，因所支領之退休金數額高於一般行政機關退休金計算標準計發之金額，依優存辦法並參照優存制度之建置意旨，其舊制年資所核發之一次退休金及參加公保期間所核發之養老給付，不得辦理優惠存款。惟是類人員如於101年1月1日以後退休並選擇改按一般行政機關退休金計算標準計發舊制年資退休金，則其於84年6月30日前依一般行政機關待遇支薪之任職年資所核發之一次退休金及參加公保期間所核發之養老給付，得辦理優惠存款。爰此，行政院人事行政總處（前為人事行政局）並無不同意交通部所屬各交通事業機關（構）人員，選擇改依一般行政機關待遇標準計算退休金，只有提示當事人選擇用何種待遇標準計算退休金，可能對當事人有利或不利，應由當事人自行考量。至被告辯稱100年8月4日函，僅係就前行政院人事行政局所詢疑義，本於退休法令主管機關立場表示意見，並非同意是類人員改按公務人員俸額表標準計發全部舊制年資退休金一節，經查，因應考試院會同行政院100年2月1日發布修正實施之新優存辦法，係採實施優惠存款全面期間制，故交通部所屬各交通事業機關（構）人員，於101年1月1日以後退休生效者，具有84年6月30日退撫新制實施前曾任按「一般行政機關待遇標準」支薪之舊制任職年資，依優存辦法第2條第
1項之規定，可申請辦理優惠存款，但是類人員如何依優存辦法第2條第1項之規定申請辦理優惠存款疑義，交通部循行政系統陳報前行政院人事行政局轉報被告機關請示，俾以有所遵循，而被告基於主管機關權責，作出100年8月4日書函解釋法令規定，並發布實施。是以，被告基於權責所發布100年8月4日函之行政命令規定，既未經廢止或停止適用，被告竟拒絕原告適用該函以選擇改按公務人員俸額表標準計算退休金，始得辦理優惠存款之規定，故被告顯然有違依法行政原則，及行政程序法第8條誠實信用原則。㈢行政院人事行政總處101年5月21日總處給字第1010035864號書函（下稱「行政院人事行政總處101年5月21日函」），係屬不同意再放寬交通部所屬各交通事業機關（構）人員，其84年6月30日退撫新制實施以前之舊制年資已支領「退休金差額」，依個人意願選擇繳回已支領之「退休金差額」，以符合申請辦理優惠存款。再查行政院人事行政總處101年5月21日函並無不同意交通部所屬各交通事業機關（構）人員於101年1月1日以後退休生效者之人員，具有84年6月30日退撫新制實施以前任職一般行政機關支領公務人員俸額表之舊制年資，且該段舊制年資未支領「退休金差額」之人員，依被告100年8月4日函釋規定，選擇按「一般行政機關公務人員俸額表標準」計算退休金。復查原告自69年1月15日至86年6月30日任職一般行政機關，從一般行政機關、公立學校或醫療院所原任簡薦委人員，均適用「公務人員退休法」（下稱「退休法」），並無適用「臺灣鐵路事業人員退休規則」，且自84年7月1日以後依退休法之規定繳交退撫基金。故按退休法之規定，原告84年6月30日以前係屬舊制年資，84年7月1日以後係屬新制年資，非被告所稱原告自87年12月31日以前係屬舊制年資，88年1月1日以後係屬新制年資。原告因職期輪調自86年7月1日調任至鐵路局改為交通資位人員，基於信賴保護原則，鐵路局應給予原告繼續適用退休法，並續繳退撫基金，因鐵路局人事單位作業疏失，曲解原告從從一般行政機關原任簡薦委人員調任至鐵路局改為交通資位人員，就應適用「臺灣鐵路事業人員退休規則」，不得適用退休法，致使原告86年7月1日起至87年12月31日期間應為退撫新制之年資中斷，不能依退休法之規定以本俸加一倍計算退休金，造成原告權益嚴重受損。再查優存辦法第2條第1項第2款規定退撫新制實施前未曾領取待遇差額之任職年資所核發參加公務人員保險期間所核發之一次性養老給付始得辦理優惠存款。故原告84年6月30日退撫新制實施前之任職年資14年，確實未曾領取支領退休金差額，依上開規定，得辦理優惠存款。有關被告辯稱行政院人事行政總處亦以101年5月21函，不同意交通事業機關（構）人員，其舊制年資不得依個人意願選擇改按公務人員俸額表標準計算退休金，以符合辦理優惠存款。經查行政院人事行政總處101年5月21日書函核復交通部，遍查該書函所有公文書內容，並無被告辯稱行政院人事行政總處不同意交通事業機關（構）人員，其舊制年資不得依個人意願選擇改按公務人員俸額表標準計算退休金。再查該書函主旨係指鐵路局交通資位人員原適用「臺灣鐵路事業人員退休規則」，因88年
1月1日改適用退休法，鐵路局發給3次退休金差額，該資位人員依當事人意願選擇繳回已支領退休金差額，俾以爭取依優存辦法第2條第1項第2款之規定辦理優惠存款，請求行政院人事行政總處同意其繳回已支領之退休金差額，以符合辦理優惠存款之情形，並非被告所辯稱行政院人事行政總處101年5月21日書函係不同意交通事業機關（構）人員，其舊制年資，依個人意願選擇改按「公務人員俸額表標準」計算退休金，以符合辦理優惠存款，故被告之答辯顯屬誤解。㈣原處分以「交通事業機構職員薪額標準表」計算退休金者，不得辦理優惠存款，係屬有關退休公務人員之「優惠存款」權利事項，依法應以法律定之，或法律明列其授權依據者，始得以命令為之，故被告依法不得以行政命令自行訂定或修正優存辦法之任何條文內容。被告以行政命令稱交通部所屬交通事業機關（構）人員，其所具舊制任職年資按「交通事業機構職員薪額標準表」計算退休金，形同「支領退休金差額」，仍不適用優惠存款規定一節，事關退休公務人員，申請「優惠存款」之權利事項，依法應以法律定之，或授權考試院會同行政院以辦法定之，被告依法不得以行政命令自行訂定前開有關「優惠存款」之退休公務人員權利事項。復按退休法暨其施行細則、優存辦法等退休法規，並無明文規定按「交通事業機構職員薪額標準表」計算退休金，不得辦理優惠存款。故被告自行發布命令稱交通部所○○○區○道○○○路局、公路總局、鐵路局及4個港務局等交通事業機關（構）人員，前經行政院分別以71年2月2日臺71人政肆字第01029號函及81年2月14日臺81人政肆字第04106號函同意就其所具舊制任職年資按「交通事業機構職員薪額標準表」計算舊制年資退休金，致是類人員所領退休金顯高於依公務人員俸額表所計發之退休金，形同「支領退休金差額」，仍不適用優惠存款規定一節，顯然已牴觸優存辦法第2條第1項第2款之規定，有違中央法規標準法第5條第1項第2款、第6條、第11條、行政程序法第174條之1及第15
0條第2項之規定。㈤原告依公務人員退休法申請退休，在被告尚未核准原告之退休案之前，原告均無領取任何退休金，豈有形同支領「退休金差額」之情事。按優存辦法第2條第1項第2款之規定，原告申請辦理退休案，必須經被告核准自退休之日生效以後，始得支領退休金。故不論按「全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表」計算退休金，抑或按「未實施用人費率交通事業機構職員薪額標準表」計算退休金，皆必須退休案經被告核定後，自退休日生效起始得支領退休金，故全國軍公教退休公務人員，在退休案未經被告核定之前，根本無法支領退休金，何來形同支領「退休金差額」。且原告申請自101年3月2日退休生效，而被告核定原告自退休生效日之前，始終未支領退休金，故被告指原告所具舊制任職年資，已支領按「未實施用人費率交通事業機構職員薪額標準表」計算之退休金，致所領退休金顯高於依公務人員俸額表所計發之退休金，形同「支領退休金差額」，不得辦理優惠存款，認事用法，自難謂有據，應屬違法。㈥復審決定係屬違背法令：復審決定稱退撫新制實施前任職年資，係按「交通事業機構職員薪額標準表」計算退休金，所計給之一次性養老給付，不得辦理優惠存款為由，駁回原告之復審書，係屬違背法令。保訓會於101年8月
3日通知銓敘部、行政院人事行政總處及鐵路局到會陳述意見，及會後保訓會要求鐵路局人事室101年8月10日傳送之說明及待遇比較表等資料等一節，經查上開機關（構）單位均係說明鐵路局之退休公務人員，係採用何種待遇標準支領退休金，並無說明究竟依據退休法、退休法施行細則及優存辦法等退休法規，何者明文規定退撫新制實施前任職年資，係按「交通事業機構職員薪額標準表」計算退休金，不得辦理優惠存款之規定。保訓會雖引退休法施行細則第30條第1項規定，惟查亦係屬同樣指服務機關採用何種待遇標準發給退休公務人員支領退休金，並無明文規定按「交通事業機構職員薪額標準表」計算退休金，不得辦理優惠存款之規定，只有101年1月1日以後就廢止之原優存辦法第2條第1項第2款始有規定，按「交通事業機構職員薪額標準表」計算退休金，不得辦理優惠存款之規定。再查優存辦法第2條第
3項規定，訂有落日條款，故舊優存辦法，因法規修正變更，仍只能適用至100年12月31日以前為止，但自至101年1月1日以後，被告即應依優存辦法第2條第1項規定辦理原告所申請之優惠存款。且按優存辦法第2條第1項第2款規定，亦無規定被告所稱按「未實施用人費率交通事業機構職員薪額標準表」計算退休金，形同「支領退休金差額」，不得辦理優惠存款之明文規定。故復審決定係屬違背法令等情。並聲明：㈠被告101年2月17日部退三字第1013559531號函原處分中說明三之備註㈢及保訓會101年9月3日公保字第1011008423號函復審決定請求均予以撤銷。㈡請求依「退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法」第2條第
1項之規定，給予原告具有84年6月30日退撫新制實施前任職一般行政機關支領「公務人員俸額標準表」待遇之任職年資14年，所計給之一次性養老給付，申請優惠存款，並追溯自101年3月2日退休生效之適法處分。
三、被告則以：㈠原處分並無違誤，說明如下：⒈按退休法第9條第4項、第31條第4項及同法施行細則第28條規定，依退休法辦理退休者，其舊制年資應核發之退休金，應按所審定之退休等級，全部依公務人員俸額表計算，並以本俸加930元為基數內涵。次按100年2月1日修正施行之優存辦法第
2條第1項第1款規定，公務人員於101年1月1日以後退休生效者，其一次退休金及公保養老給付辦理優惠存款，採全面期間制。蓋優惠存款制度之建立，係因早期軍公教人員待遇較低，致連帶影響其退休金實質所得偏低之背景下，政府為維持退休人員基本生活，並彌補退休金之不足所建立之制度。基此，已支領較高之現職待遇或無退休金偏低之情形（如已支領退休金差額）者，均非優惠存款制度之適用範圍。⒉再查交通部所○○○區○道○○○路局、公路總局、鐵路局及4個港務局等交通事業機關（構）人員，前經行政院分別以71年2月2日臺71人政肆字第01029號函及81年2月14日臺81人政肆字第04106號函，同意就其所具舊制任職年資，按「交通事業機構職員薪額標準表」核計退休金。是交通事業機關（構）人員目前所具舊制任職年資（包含曾經依一般行政機關待遇支薪期間）係全部按交通事業機構職員薪額表核計退休金，致是類人員所領退休金顯高於依公務人員俸額表計發之退休金而形同「支領退休金差額」，故被告乃依上開優存辦法規定並參照優惠存款制度之建置意旨，以10
0年8月4日函，認是類人員即便有按一般行政機關待遇支薪之舊制任職年資，仍不適用優惠存款規定，同時並敘明「倘是類人員於101年1月1日以後退休並改按一般行政機關退休金計算標準計發全部舊制年資退休金，則其舊制依一般行政機關待遇支薪之任職年資所核發之一次退休金及參加公務人員保險期間所核發之一次性養老給付，始得辦理優惠存款。」⒊原告係於鐵路局高雄機廠辦理退休，依該局101年
5月29日鐵人三字第1010015523號書函所載，該局退休人員舊制年資之退休金計算標準，係依行政院81年2月14日臺81人政肆字第04106號函，按「交通事業機構職員薪額標準表」規定計算發給（形同支領退休金差額）。是依前開規定，其所具舊制公保年資（含其曾於一般行政機關之年資）所計給之一次性養老給付，仍不得辦理優惠存款。故被告乃依優存辦法第2條第1項規定及被告100年8月4日函作成原處分，於法並無違誤。㈡又交通事業機關（構）人員在職時之待遇本即較一般行政機關人員為高，並無於退休後須補償在職期間支領待遇之不足之情形，是在優存制度建置之初，即就退休金之計算及現職待遇分別明文限定僅以依退休法辦理退休（即以本俸加930元之較低標準計算退休金）及依一般公務人員待遇標準支薪者為適用對象；換言之，優惠存款制度本即明文排除上述於交通事業機關（構）退休人員之適用。次查100年1月1日施行之退休法第32條第5項及優存辦法第2條第1項第2款規定，基於優存制度之建置意旨及政府持續推動優存改革以合理國家整體社會資源之分配等由，被告作成原處分核與優存辦法及其建置意旨相符，並無違反依法行政及信賴保護原則之情形。㈢原告指稱被告引用89年10月4日修正發布之原優存辦法規定，有認事用法錯誤情形一節：查原優存辦法所定得辦理優惠存款之適用對象，係以「最後在職之機關係適用公務人員俸額表」支薪者為限。然鐵路局同仁係適用「交通事業機構職員薪額表」支薪之情況下，所屬退休人員所具舊制年資所計給之一次退休金或公保養老給付，一律均不得辦理優惠存款。次查100年2月1日修正施行之優存辦法雖將前述原優存辦法修正為自101年1月1日起實施「全面期間制」，即改以退休人員舊制年資是否符合該辦法第2條第1項第2款規定者為限，準此，原告84年6月30日以前之舊制公保年資，雖係按公務人員俸額表支薪年資，然上述年資於原告退休時之退休金並非依「公務人員俸額表所定本俸加930元」之標準計給（係按交通事業機構職員薪額表標準計算），致上述期間所支領之退休金顯高於依「公務人員俸額表」標準計發之退休金，爰在其是項年資已支領較高退休金（形同退休金差額）之情形下，自與優存辦法第2條第1項第2款規定及其立法意旨不合；從而其是項加保年資所計給之養老給付當不得辦理優惠存款。㈣原告引述被告100年8月4日函，指稱行政院人事行政總處並無不同意交通部所屬交通事業機關（構）人員，選擇改按公務人員俸額表標準計發退休金，進而主張其得按有利方式選擇退休金計算方式並據以辦理優惠存款一節：查被告100年8月4日函僅係就前行政院人事行政局所詢疑義，本於退休法令主管機關立場，就相關機關之徵詢函文表示意見，並非被告政策上決定是類人員改按公務人員俸額表標準計發全部舊制年資退休金。另以行政院人事行政總處亦以101年5月21日函已敘明：交通事業機關（構）人員舊制年資是否可依個人意願選擇改按公務人員俸額表標準計算退休金，以符合辦理優惠存款規定一案，基於行政院前開同意額外優惠之政策（即按交通事業機構職員薪額表核計退休金），不宜因個別對象之不同需要，動輒調整取消部分人員於法律外之優惠措施，影響執行之安定性並造成制度切割適用之不衡平；另就優惠存款建制意旨及政府財政負擔等面向衡酌後，仍認為上述依個人意願選擇退休金計算方式一事，宜再行審酌。故原告訴稱實非屬事實。據上，原告主張其舊制年資選擇依公務人員俸額表標準計算退休金一節，當屬行政院政策決定範疇，是在前述政策尚未變更前，其個人主張依被告100年
8月4日函（屬意見徵詢期間之公文表示，從未形成政策，更未形成法制）自行選擇以一行政機關退休金計算標準計發舊制退休金，誠無法令依據（況實質上，鐵路局亦仍按行政院前開函規定依交通事業機構職員薪額表計給其舊制退休金），從而其據以主張得適用優惠存款規定等語，洵不足採。㈤原告指稱其84年6月30日以前之舊制年資，於鐵路局人員改適用退休法時，未領取改制之退休金差額，進而主張其得適用優存辦法規定一節：鐵路局所屬人員合於發給退休金差額者，係以87年12月31日以前依交通事業人員任用條例任用之「資位人員」為限；至於改制前，於一般行政機關之任職年資，因無改制所生退休所得減少之情事，並不符合上述計算發給退休金差額之規定。本案原告係於86年7月1日自行政機關調任鐵路局並核敘為資位制人員；當時因尚未改適用退休法，自無法依該法規定繳納退撫基金，嗣於88年1月1日改適退休法後，經鐵路局依前開規定，僅核發其86年7月
1日至87年12月31日止資位制年資之退休金差額；86年6月30日以前於其他行政機關之任職年資，非資位制年資，無法發給退休金差額。又本案原告84年6月30日以前之年資雖未支領前述鐵路局改適用退休法所核發退休金差額，但原告上述年資之退休金確實非依「公務人員俸額表所定本俸加930元」之標準計給（係按交通事業機構職員薪額表標準計算），故實際上，其是項年資已支領較高退休金（形同退休金差額），是依照前述優存辦法及其規範意旨，自仍不得辦理優惠存款等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有原告公務人員退休（職）事實表影本、公務人員動態登記書正本、被告101年2月17日部退三字第10135595531號函影本、保訓會101年8月28日101公審決字第0348號復審決定書影本等在卷可稽（原處分卷第21頁、第48頁、本院卷第16至17頁、第20至23頁），自堪認為真正。
五、原告原主張其因職期輪調自86年7月1日調任至鐵路局改為交通資位人員，鐵路局應予原告繼續適用退休法規定，並續繳退撫基金，但鐵路局人事單位卻誤為適用「臺灣鐵路事業人員退休規則」，致原告自86年7月1日起至87年12月31日期間應為退撫新制之年資中斷，不能依退休法規定以本俸加一倍計算退休金，造成原告權益受損乙節，原告嗣於本院行準備程序時已表明不再爭執（見本院卷第96頁），合先敘明。
六、本件爭點為：被告對於原告之退休申請，以原告退撫新制實施前任職期間參加公保年資所計給之一次性養老給付，依優存辦法第2條第1項規定不得辦理優惠存款，乃於原處分之說明三備註（三）載明：「臺端退撫新制實施前任職年資係按未實施用人費率交通事業機構職員薪額標準表核發退休金，爰所具退撫新制實施前公保年資所計給之一次性養老給付，依規定不得辦理優惠存款。」即否准原告請求予其退撫新制實施前公保年資所計給之一次性養老給付得辦理優惠存款之請求，是否適法？本院判斷如下：
㈠、按公務人員退休法第9條第4項規定：「本法所稱之等級，指公務人員經銓敘審定之俸（薪）級及俸（薪）點；本（年功）俸應按公務人員俸給法規定折算俸額計算。」第31條第
4項規定：「公務人員退撫新制實施前任職年資應給與之退休金，依下列標準計算：一、一次退休金，以退休人員最後在職等級，按退休生效日在職同等級人員本（年功）俸加新臺幣九百三十元為基數內涵，…。二、月退休金，以退休人員最後在職等級，按在職同等級人員本（年功）俸為基數內涵，…。」同法施行細則第28條規定：「本法所稱本（年功）俸之俸額標準，依公務人員俸額表計算。」準此，依公務人員退休法辦理退休者，其舊制年資應核發之退休金，應按所審定之退休等級，全部依公務人員俸額表計算，並以本俸加930元為基數內涵。
㈡、次按100年1月1日施行之修正公務人員退休法第32條第1項規定：「退撫新制實施前任職年資，依前條或退撫新制實施前原規定標準核發之一次退休金及退撫新制實施前參加公務人員保險年資所領取之養老給付，得由臺灣銀行股份有限公司辦理優惠存款。」第5項規定：「第一項一次退休金與養老給付優惠存款之適用對象、辦理條件、期限、利率、利息差額補助、金額及前二項退休所得、現職待遇、百分比訂定之細節等相關事項，由考試院會同行政院以辦法定之。」依上開公務人員退休法第32條第5項授權，考試院會同行政院於100年2月1日訂定現行優存辦法，其第2條規定：「（第1項）公務人員於中華民國一百零一年一月一日以後退休生效者，其一次退休金及公教人員保險養老給付辦理優惠存款，應合於下列規定：一、依本法辦理退休。二、公務人員退休撫卹新制實施前未曾領取待遇差額、退休金差額，或未支領單一薪給、中美基金、實施用人費率或未實施用人費率事業機構等待遇之任職年資所核發之一次退休金及參加公務人員保險期間所核發之一次性養老給付始得辦理優惠存款。（第2項）前項人員於中華民國九十九年十二月三十一日所任職務係得依第三項規定辦理優惠存款，且繼續依全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額表支薪者，於依本法辦理退休時，其退撫新制實施前年資所核發之一次退休金及參加公務人員保險期間所核發之一次性養老給付，仍得辦理優惠存款，不受前項限制。（第3項）公務人員於中華民國一百年十二月三十一日以前退休生效者，其一次退休金及公保養老給付辦理優惠存款，應合於下列各款規定：一、依本法辦理退休。二、最後在職之機關係依全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額表支薪。三、退撫新制實施前年資所核發之一次退休金及參加公務人員保險期間所核發之一次性養老給付。（第4項）因機關改制、待遇類型變更，或由數個機關整併成立並符合前項規定之機關，其所屬人員於中華民國一百年十二月三十一日以前退休生效者，其退撫新制實施前未曾領取待遇差額、退休金差額，或未支領單一薪給、中美基金、實施用人費率或未實施用人費率事業機構等待遇之任職年資所核發之一次退休金及參加公務人員保險期間所核發之一次性養老給付，得辦理優惠存款。但由數個機關整併而成立且符合前項規定之機關，如整併前原機關所屬人員之優惠存款事項係依前項規定辦理，且於一百年十二月三十一日以前退休生效者，其優惠存款事項仍依前項規定辦理。（第5項）本辦法施行前，整併成立之新機關所屬人員，或隨同業務移撥至他機關而仍支原待遇並經銓敘部核定優惠存款事項處理原則有案，且於中華民國一百年十二月三十一日以前退休生效者，仍依原核定原則辦理。（第6項）本條所稱退撫新制實施前年資，指中華民國八十四年六月三十日以前之任職年資。但由公立學校教育人員、政務人員及軍職人員轉任公務人員者，其退撫新制實施前年資，分別指八十五年一月三十一日、八十五年四月三十日及八十五年十二月三十一日以前之任職年資。」其立法理由載明規範意旨在於改採「全面期間制」之方式認定辦理優惠存款之資格條件，其設計基本理念為：(1)貫徹優惠存款適用對象不再擴大之原則；(2)為緩和新制可能產生之衝擊，給予公務人員一年之過渡期間：自101年1月1日起始採全面期間制，至於過渡期間（100年1月1日至100年12月31日）退休生效者，其優惠存款事項仍依現行規定辦理；(3)保障本辦法施行前業已取得優惠存款資格者之權益：對於本辦法施行前已任職於退撫新制實施前年資全部得辦理優惠存款之職務者，其優惠存款資格繼續予以保障；(4)對於本辦法施行前業經銓敘部核定優惠存款處理原則有案之特殊情形，仍繼續依原核定處理原則辦理。據此，依退休法辦理退休者，其退撫新制實施前任職年資之退休金，應按公務人員俸給法規定折算俸額，即全國軍公教員工待遇支給要點所定公務人員俸額表之俸額標準計算發給；且該段退撫新制實施前任職年資，須未曾領取待遇差額、退休金差額，或未支領單一薪給、中美基金、實施用人費率或未實施用人費率事業機構等待遇，該年資所計算發給一次退休金及參加公務人員保險期間所核發之一次性養老給付，始得辦理優惠存款。綜上以觀，可知優惠存款制度之建立，主要係因舊制任職年資應核發之退休金係以本俸加930元為基數內涵，且早期軍公教人員待遇較低，致連帶影響其退休金實質所得偏低之背景下，政府為維持退休人員基本生活，並彌補退休金之不足所建立之制度。基此，已支領較高之現職待遇或無退休金偏低之情形（如已支領退休金差額）者，均非優惠存款制度之適用範圍。
㈢、復按交通部所○○○區○道○○○路局、公路總局、鐵路局及4個港務局等交通事業機關（構）人員，前經行政院分別以71年2月2日臺71人政肆字第01029號函（見本院卷第51至第52頁交通部函文所說明所引據之行政院函文資料）及81年2月14日臺81人政肆字第04106號函（見本院卷第53至第55頁），同意就其所具舊制任職年資，按「交通事業機構職員薪額表」核計退休金。是交通事業機關（構）人員目前所具舊制任職年資（包含曾經依一般行政機關待遇支薪期間）係全部按交通事業機構職員薪額表核計退休金，致是類人員所領退休金顯高於依公務人員俸額表計發之退休金而形同「支領退休金差額」，從而被告乃依上揭優存辦法規定並參照優存制度之建置意旨，以100年8月4日部退三字第1003420911號書函答覆前行政院人事行政局（101年2月6日改制為人事行政總處）詢問相關問題時，即認定是類人員即便有按一般行政機關待遇支薪之舊制任職年資，仍不適用優惠存款規定，同時並敘明：「倘是類人員於101年1月1日以後退休並改按一般行政機關退休金計算標準計發全部舊制年資退休金，則其舊制依一般行政機關待遇支薪之任職年資所核發之一次退休金及參加公務人員保險期間所核發之一次性養老給付，始得辦理優惠存款。」
㈣、查原告原係○○主任，於101年3月2日自願退休，其自69年1月15日起至退撫新制實施前任職於一般行政機關之年資
14年2月，依鐵路局101年5月29日鐵人三字第1010015523號書函說明三所載：「…三、本局退休人員84年6月30日退撫新制實施前年資之退休金計算標準，係依行政院81年2月
14日臺人政肆字第04106號函『未實施用人費用率交通事業機構職員薪額標準表』規定標準計發。」等語（見本院卷第58至59頁），可知原告於84年7月1日退撫新制實施前，包括曾任一般行政機關、公立學校公務人員之全部任職年資，既有鐵路局依上開未實施用人費率交通事業機構職員薪額標準表核計退休金之情形，此情亦為原告於本院行準備程序時所自認在卷（見本院卷第95頁），是原告所領退休金高於依退休法規定之公務人員俸額表所計算之退休金，與已「支領退休金差額」之情形相當。從而，被告審認原告退撫新制實施前任職期間參加公保年資所計給之一次性養老給付，依優存辦法第2條第1項規定不得辦理優惠存款，乃以原處分否准所請，揆諸前揭規定及說明，並無違誤。
㈤、原告雖主張89年10月4日修正發布之原優存辦法第2條第1項第2款規定業經修正，依100年2月1日新修正施行優存辦法第2條第1項第2款規定，已改採全面期間制，但被告卻仍爰用已廢止失效之原優存辦法第2條第1項第2款規定，否准原告申請辦理優惠存款，有違依法行政原則、行政程序法第150條第2項及中央法規標準法第18條之規定，自屬違法云云。惟查，依上開89年10月4日修正之原優存辦法第
2條第1項第2款規定，得辦理優惠存款之適用對象，係以「最後在職之機關係適用公務人員俸額表」支薪者為限，因此，依上述原優存辦法規定，鐵路局係適用「交通事業機構職員薪額表」支薪，故其所屬退休人員舊制年資所計給之一次退休金或公保養老給付一律均不得辦理優惠存款。嗣100年2月1日修正發布之新優存辦法，業將前述原優存辦法「以最後在職機關待遇類型為得否辦理優惠存款之認定條件」自101年1月1日起修正為「全面期間制」，即改以退休人員舊制年資是否符合該辦法第2條第1項第2款所定「未曾領取待遇差額、退休金差額，或未支領單一薪給、中美基金、實施用人費率或未實施用人費率事業機構等待遇」者為限。揆諸前開優惠存款制度係用以補足現職待遇及退休金不足之建置本旨及歷來相關規定沿革，新修正之優存辦法第2條第1項第2款所定排除對象仍然包含支領較高現職待遇及退休金二者。本件原告係鐵路局退休人員並選擇支領月退休金，惟其舊制年資參加公保之期間（計14年2月）中，有「69年1月至71年7月任職於○○局擔任助理稅務員」、「74年
6月至75年12月任職於○○場擔任會計佐理員」、「75年12月至80年7月任職於○○國中擔任會計佐理員」、「80年7月至82年7月任職於○○處擔任會計佐理員」、「82年7月至84年6月任職於○○醫院擔任會計佐理員」，上開合計有
12年8月之加保期間，原告固係依一般行政機關按公務人員俸額表支薪之舊制年資（見答辯卷第21頁），然原告上述年資之退休金並非依「公務人員俸額表所定本俸＋930元」之標準計給，而係按交通事業機構職員薪額表標準計算已如上述，致上述期間所支領之退休金顯高於依「公務人員俸額表」標準計發之退休金，爰在其是項年資已支領較高退休金（形同退休金差額）之情形下，自與優存辦法第2條第1項第
2款規定及其立法意旨不合，被告依法否准其是項加保年資所計給之養老給付得辦理優惠存款之申請，尚無違誤。至於原告其餘舊制加保期間（即86年7月至87年12月任職於鐵路局高雄機廠擔任會計課員，計1年6個月期間），則因係任職於鐵路局，係按交通事業機構職員薪額表支薪，且係按上述薪額表計算退休金（不僅支領較高現職待遇，亦支領較高退休金），依優存辦法第2條第1項第2款規定，自始即無法辦理優惠存款。從而，被告依上開優存辦法第2條第1項規定，以原告舊制年資已支領較高退休金，以原處分否准其舊制公保養老給付辦理優惠存款，並無原告所稱援用原優存辦法規定，以其最後在職機關係適用交通事業機構職員薪額表為由，而為否准依據，致發生認事用法錯誤之情形，原告上揭陳稱，並非可採。
㈥、原告雖另陳稱其係於101年1月1日以後退休之人員，依被告100年8月4日函，如選擇改按一般行政機關退休金計算標準計發舊制年資退休金，則其於退撫新制實施前依一般行政機關待遇支薪之任職年資所核發之一次退休金及參加公保期間所核發之養老給付，即得辦理優惠存款。行政院人事行政總處101年5月21日函並無不同意交通部所屬各交通事業機關人員於101年1月1日以後退休生效者之人員，具退撫新制實施前任職一般行政機關支領公務人員俸額表之舊制年資，且該段舊制年資未支領退休金差額之人員，依被告100年8月4日函釋規定，選擇按一般行政機關公務人員俸額表標準計算退休金，並辦理優惠存款，僅提示當事人選擇用何種待遇標準計算退休金，對當事人之有利或不利情形，應由當事人自行考量云云。然查，行政院以前開81年2月14日臺人政肆字第04106號函核定交通事業機關（構）人員就其所具全部舊制任職年資，均按交通事業機構職員薪額表核計退休金，已屬特別之優惠措施；被告前開100年8月4日函，僅係就人事行政總處所詢疑義，本於退休法令主管機關立場表示意見，並非同意是類人員改按公務人員俸額表標準計發全部舊制年資退休金。且行政院人事行政總處亦以101年5月21日函敘明：「交通事業機關（構）人員舊制年資是否可依個人意願選擇改按公務人員俸額表標準計算退休金，以符合辦理優惠存款規定一案，基於行政院前開同意額外優惠之政策（即按交通事業機構職員薪額表核計退休金），不宜因個別對象之不同需要，動輒調整取消部分人員於法律外之優惠措施，影響執行之安定性並造成制度切割適用之不衡平，以及就優惠存款建制意旨及政府財政負擔等面向衡酌後，仍認為上述依個人意願選擇退休金計算方式一事，宜再行審酌」之意旨。是原告所陳稱，人事行政總處並無不同意交通部所屬交通事業機關（構）人員，選擇改按公務人員俸額表標準計發退休金，並辦理優惠存款云云，顯係誤解。從而，原告主張其舊制年資得選擇依公務人員俸額表標準計算退休金乙節，當屬行政院政策決定範疇，是在前述政策尚未變更前，原告個人主張依被告前開100年8月4日書函（僅屬意見徵詢期間之公文表示，尚未形成政策與法制），其得自行選擇依行政機關退休金計算標準計發舊制退休金並辦理優惠存款，並無法令依據。且況實際上鐵路局亦仍按上揭行政院函釋規定，依交通事業機構職員薪額表計給原告舊制退休金，足見原告此部分之主張，亦非可採。
㈦、原告雖再陳稱原處分以原告係依「交通事業機構職員薪額標準表」計算退休金者，已支領較高之退休金數額，形同已支領退休金差額，所領公保一次養老給付不得再辦理優惠存款，此係屬有關退休公務人員之優惠存款權利事項，依法應以法律定之，或法律明列其授權依據者，始得以命令為之，被告卻未經法律明確授權，即自行發布解釋函令，謂此類人員所領公保一次養老給付不得辦理優惠存款，已牴觸優存辦法第2條第1項第2款規定，有違中央法規標準法第5條第1項第2款、第6條、第11條、行政程序法第174條之1及第
150條第2項之規定云云。惟按「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第8條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制（參照司法院釋字第392號解釋理由書），而憲法第
7條、第9條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條所定之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443號解釋理由書可資參照。依上揭釋字第443號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。查公保養老給付優惠存款並非退休人員依法律所享有之權利或利益，僅係政府在給付退休法所定之法定退休金外，額外加給之政策性福利措施，被告自得依國家財政及公務人員待遇調整情形適時修正調整，並依權責審酌優惠存款制度得適用之對象與範圍，自無違反法律保留之情事。又參照前揭優惠存款之建置本旨，主要係考量早期行政機關公務人員現職待遇偏低及不足，爰於其退休之後再以此一制度彌補是類人員在職時較低之待遇水準（形同藉由退休後領取之優存利息，逐年補償在職期間支領待遇之不足）。然上述交通事業機關（構）人員在職時之待遇本即較一般行政機關人員為高，並無於退休後須補償在職期間支領待遇之不足之情形，是在優存制度建置之初，即就退休金之計算及現職待遇分別明文限定僅以依退休法辦理退休（即以本俸及930元之較低標準計算退休金）及依一般公務人員待遇標準支薪者為適用對象。換言之，係明文排除上述於交通事業機關（構）退休人員之適用。嗣於100年1月1日施行之公務人員退休法第32條第5項已明確授權：有關養老給付優惠存款之適用對象、辦理條件、期限、利率、利息差額補助、金額及退休所得、現職待遇、百分比訂定之細節等相關事項，由考試院會同行政院以辦法定之。另依上述授權規定訂定之優存辦法，自100年2月
1日修正發布後，舊制公保年資所計給之一次性養老給付辦理優惠存款之制度，雖自101年1月1日起採行全面期間制，但仍明文規定：「曾領取待遇差額、退休金差額，或支領單一薪給、中美基金、實施用人費率或未實施用人費率事業機構等待遇者」均非得辦理優惠存款之範圍。準此，以上述交通事業機關（構）退休人員舊制任職年資（含一般行政機關依公務人員待遇標準支薪之年資），其退休金全係按交通事業機構職員薪額標準計算，仍較一般行政機關退休者為多（即無須補足退休金之必要），從而基於優存制度之建置意旨及政府持續推動優存改革，以合理國家整體社會資源之分配等由，被告以原告係按交通事業機構職員薪額表計算舊制年資退休金，爰作成其所具舊制公保年資所計給之養老給付不得辦理優惠存款之原處分，核與上述優惠存款辦法及其建置意旨相符，自無違反中央法規標準法第5條第1項第2款、第6條、第11條，行政程序法第174條之1及第150條第
2項之規定可言，原告上揭陳稱，洵非可採。
㈧、原告雖復陳稱其退休申請案，在被告依法核准前，原告均未領取任何退休金，何來形同支領退休金差額，被告謂原告係按「交通事業機構職員薪額標準表」計領退休金，致所領退休金高於依公務人員俸額表所計發之退休金，形同「支領退休金差額」，不得辦理優惠存款，其認事用法顯屬違法云云。然查，被告所指陳原告依未實施用人費率交通事業機構職員薪額標準表核計退休金，形同已支領退休金差額，係指原告之退休申請案，經其任職機關鐵路局依未實施用人費率交通事業機構職員薪額標準表核計其退休金，於日後按月支領退休金時，高於按公務人員俸額表標準所計算之退休金，形同支領退休金差額，且此情亦為原告於本院行準備程序時所自認在卷（見本院卷第95頁），是原告於按月支領退休金時確有所領退休金高於依退休法規定之公務人員俸額表所計算之退休金之情形，被告認此情已與「支領退休金差額」之情形相當，尚無違誤，原告上揭辯稱，自無足採。
七、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分說明三備註㈢之否准處分，並無違誤，復審決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，請求撤銷被告101年2月17日部退三字第1013559531號函原處分中說明三之備註㈢及保訓會
101年9月3日公保字第1011008423號函所檢送之101年公審決字第0348號復審決定，並請求被告依「退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法」第2條第1項之規定，作成原告具有84年6月30日退撫新制實施前任職一般行政機關支領「公務人員俸額標準表」待遇之任職年資14年，所計給之一次性養老給付，得申請辦理優惠存款，並追溯自101年3月2日退休生效之行政處分，為無理由，應予駁回。
八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國102年1月31日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官闕銘富
法官林育如法官黃桂興
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國102年1月31日
書記官李承翰