臺北高等行政法院102年度訴字第648號判決

裁判字號：臺北高等行政法院102年訴字第648號判決

裁判日期：民國102年07月31日

裁判案由：全民健康保險

臺北高等行政法院判決
102年度訴字第648號102年7月10日辯論終結原告萬菱藥品科技股份有限公司代表人 顏文旭 （董事長）訴訟代理人 洪巧玲 律師被告行政院衛生署中央健康保險局代表人 黃三桂 （局長）住同上訴訟代理人 洪瑞燦 律師上列當事人間全民健康保險事件，原告不服行政院衛生署中華民國102年3月5日衛署訴字第1010085769號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告前以民國（下同）97年8月25日健保審字第0970012484號、98年5月4日健保審字第0980032286號等函通知多家藥商（含原告）進行96年第4季至97年第3季銷售資料之申報作業，嗣於98年7月16日公告「全民健康保險第6次年度藥品支付價格調整原則」，依據該調整原則及藥商申報之銷售資料，調整各項藥品支付價格，並於98年7月16日函知各藥商其藥價調整結果及自00年0月0日生效（另於98年8月24日以健保審字第0980095396號公告改為00年00月0日生效）。全民健康保險第6次年度藥品支付價格生效後，被告即依據行政院衛生署（下稱衛生署）核備之篩選作業原則，分析藥商96年第4季至97年第3季申報資料及進行判讀，篩選出疑涉隱匿交易價格之經銷商名單，於99年6月8日函送台灣新林生物科技股份有限公司（下稱新林公司）之異常資料予臺灣高雄地方法院檢察署（下稱高雄地檢署），經該署偵查結果予以起訴，並經臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）
100年度簡字第1616號刑事簡易判決，確認新林公司有不實申報之情事，其中原告持有許可證之ZOLOTINF.C.TABLETS40MG等8項藥品屬不實申報品項。被告 爰依 全民健康保險藥價基準（下稱藥價基準）之規定，函請原告提出說明，惟其說明無法證明該等品項非屬不實申報，被告乃以101年3月28日健保審字第0000000000F號函（下稱原處分）通知原告，原處分附件1所列ZOLOTINF.C.TABLETS40MG、FORSINE
F.C.TABLETS10MG、MELIXOLSCTABLET、KLUDONEMRTABLETS30MG等4項藥品（下稱系爭藥品）不列入全民健康保險給付範圍，並自發文日起次次一季一日生效。原告不服，經提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠藥價基準雖係依行為時全民健康保險法第51條第1項規定，
由被告與保險醫事服務機構共同擬訂，再報請衛生署核定，惟行為時全民健康保險法第51條第1項並未對於藥價基準訂定之目的、原則及範圍為具體明確之授權，亦未規範申報不實或未申報之不利後果，更未就若係經銷商為申報不實或未申報，不論藥商是否有故意或過失，均得對該藥商課予連坐之不利處分予以規範。是以，藥價基準第4章第7點對於申報不實或未申報之處理方式之規定，已嚴重損及藥商之財產權及營業自由，實已逸脫行為時全民健康保險法第51條第1項之立法授權範圍及目的，亦無從自全民健康保險法整體規定之關聯意義，導出有明確授權被告及保險醫事服務機構可採取將藥品短期不列入健保給付等侵害藥商權益之處置方式，顯見藥價基準之規定已違反法律保留原則及授權明確性原則。從而，依藥價基準作成之原處分亦屬違法，應予撤銷。㈡藥價基準雖係由被告與保險醫事服務機構共同擬訂，惟當藥
品遭停止列入健保給付時，無異剝奪藥商對該藥品之財產權，故藥價基準已產生外溢效果，並非僅涉及被告與保險醫事服務機構間之權利義務關係，自有行政程序法第7條比例原則之適用。又藥價基準規定應負申報義務者為經銷商而非藥商，藥商並無法確保經銷商向被告據實申報藥價，惟依藥價基準第4章第7點規定，若係經銷商有申報不實之情形，善意不知情之藥商仍應受到不列入健保給付範圍1年或調降藥價兼返還價差之不利處罰。此種處罰藥商而非經銷商之結果，對經銷商並無警惕作用，且若將守法藥商之藥品刪除不列入健保給付，亦將減少交易比價對象，均無法達到藥價基準第4章逐步調整藥品支付價格，使藥價給付更接近藥品市場實際之加權平均銷售價格之規範目的。基此，對於經銷商不實申報並無故意或過失之藥商課予不利處分，即不符目的適當性原則。再者，藥價基準若為促使直接銷售予特約醫事服務機構之所有藥品供應商均可照實申報藥價，課予不利處分之對象應為不實申報藥價之藥品經銷商，且應要求受有不當得利返還之對象應為領取該價差之醫療院所，或是要求經銷商返還或賠償價差，方能促使經銷商及保險醫事服務機構據實申報藥價，以避免遭處罰或返還溢領之差價，而非採取對未為不實申報或未申報之藥商課予不利之處分，嚴重損及藥商之營業自由及財產權，顯見藥價基準未採取對守法藥商權益侵害最小之手段，違反手段必要性原則。另因藥商投入鉅額研發資金、人力及時間，方成功研發得與獨賣壟斷之外國藥品競爭之國產藥品，避免健保藥費之支出無限上揚。藥價基準對於經銷商不實申報藥價之因應方法，卻係採取處罰付出勞力、物力從事研發以提供更佳品質、更低藥價之藥商，同時更限制醫療院所及廣大病患用藥權益，並可能成為不肖人士打擊藥商之手段，益見藥價基準對於守法藥商課予不利處分，有違衡平性原則。綜上，藥價基準第4章第7點所規定之處理方法，實有違反比例原則，依該基準而作成之原處分即屬違法，自應予撤銷。
㈢藥價基準對於藥商處以不列入健保給付1年或調降藥價兼返
還價差，核其性質乃屬限制、剝奪藥商權利之行政處罰，屬行政罰法第2條第2款廢止許可之行政罰，且因其嚴重侵害藥商營業自由及財產權，應有「無責任即無處罰」及「罪及己身不及他人」等法治國原則之適用。又真正違反據實申報義務者乃係經銷商，並非無不實申報或未申報之藥商，是其並無違反任何行政義務，自無任何行政責任，藥價基準第4章第7點竟對守法藥商課予上開不利處分，誠違反行政罰法第7條規定、司法院釋字第275號及第616號解釋所闡述之責罰相當原則。況倘若本件係原告不實申報藥價，雖有違反行政法上之誠實申報義務，然尤應依行政罰法第7條規定認定是否有故意或過失，以決定是否得為停止1年列入健保給付之處罰，則舉重以明輕，於不實申報並非原告所為之情形，原告根本未違反行政法上義務，更不應對原告課以不利處分。另對物處分與行政罰之理論並非處於背律二反之關係，對物處分亦有可能係基於行政罰而來，並不因屬對物處分，即排除行政罰規定之適用。至最高行政法院102年度判字第
155號判決係屬個案，並非判例，且其基礎事實與本件不盡相同，自無法比附援引適用之。
㈣被告須踐行以掛號通知藥品許可證持有藥商及交貨廠商或醫
療院所之程序，若藥商於發文日期3週內未補齊正確資料或提出合理說明者，始得依藥價基準第4章第7點規定作成不利處分。惟被告係於98年間針對第6次藥價進行調查，最遲應於99年7月23日即知悉新林公司未申報或申報不實之情事，此有高雄縣政府警察局刑事警察大隊調查筆錄供參，然原告從未收受被告針對第6次藥價調查中未申報或不實申報情事之掛號通知信函，更無從提出說明或補齊資料，以供被告將計算有誤之健保藥價予以調整。又若以被告100年5月4日健保審字第0000000000D號函作為通知原告關於新林公司或有不實申報藥價之情事，原告亦已於3週內即於100年5月24日函復說明新林公司不實申報藥品占原告銷售之數量，已協助被告將溢價部分進行調整，以減少健保藥價對各健保特約醫事機構之支出，故非屬藥價基準第4章第7點規定未補齊正確資料或提出合理說明之情形，本件自無該不利處分規定適用之餘地。另被告僅泛稱不實申報藥品ZOLOTIN
F.C.TABLETS40MG影響藥價調整幅度超過6％，然並未提供新林公司實際申報數量及申報價格等證據資料，致原告無法計算是否對藥價之調整有何影響暨影響幅度，則被告未盡此部分事實之舉證責任，原處分實欠缺合法性等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分就原告所有如原處分附件1所示4項藥品之處分。
三、被告則以：㈠藥價基準係依行為時全民健康保險法第51條第1項規定制定
，於經衛生署核定公布後，即具有法規命令之效力，並未違反法律保留原則。又制定藥價基準之目的在於實現全民健康保險法之立法意旨，建立合理之健保給付藥品品項選擇及定價機制，俾使健保醫療服務之提供與健保成本有所平衡，健保之制度方能長遠；而101年2月10日修正前、後藥價基準第4章第7點要旨均指出︰申報藥價之目的在於協助被告正確評估藥品應支付價格，如因藥品供應商未能正確反應藥品之市場價格，致被告無從判斷應支付價格，除非該藥品具有不可取代性，乃有必要將藥品除名於藥價基準之外，或者適當調降藥品支付價格，藉此控制健保成本，避免藥價黑洞。因此，藥品品項除名或藥價調降之處分，係在確保健保體系之正常運作，自符合全民健康保險法授權主管機關制定藥價基準之授權目的，而合於授權明確性原則。準此，藥價基準有關不實申報及未申報之處理方式，並未違反法律保留原則及授權明確性原則，此有最高行政法院102年度判字第155號判決可供參照。
㈡依行為時全民健康保險法第51條第1項規定，藥價基準係由
被告與保險醫事服務機構共同擬訂，再報請衛生署核定，而被告與保險醫事服務機構之關係為行政契約，是法律授權雙方共同擬訂且需經衛生署核定之藥價基準，係被告與保險醫事服務機構間定型化契約之條款，與一般法規命令係授權由主管機關訂定者不同。而藥價基準中關於藥品之收載取捨及查價評估成本等規定，本質上在處理被告與保險醫事服務機構間健保特約關係，被告依規定將某些品項藥品列入或不列入健保給付，係對各該品項藥品為物之行政處分，其審酌之重點在於該藥品品項之列入，是否有利於全體國民之健康？其價格之訂定，是否合於健保成本之管控？至於是否有利於藥品許可證持有藥商之市場競爭，本不在考慮之列，此與運用在限制人民自由權利之比例原則，情形完全不同，是其並無適用之餘地。況被告將某些品項藥品列入健保給付，發生效果應僅限於特約關係相對人，與藥品許可證之持有廠商根本無關，故其內容由被告與保險醫事服務機構共同擬定，顯屬適當，不能認為係侵害藥商或需有其他授權。又依101年
2月10日修正前藥價基準之規定，不實申報品項之處理方式皆為將該品項不列入全民健康保險給付範圍，現行規定已考量原規定之合理性予以修正，按不實申報者之身分及影響程度，訂定不同之處理方式，而系爭藥品不實申報數量占率及影響藥價調整幅度之情形已達不列入健保給付之規定，被告依藥價基準規定之處理方式，核定系爭藥品不列入健保給付，並無不合，亦無違反比例原則之情事。況藥價基準屬法規命令，被告亦有遵守之義務，而藥價基準並未授予被告裁量權或採用其他之行政行為，被告依藥價基準規定進行處分，難謂有違反比例原則之處。
㈢藥價基準本質上在處理被告與醫事服務機構間之健保特約關
係，與藥品許可證之持有廠商根本無關，惟藥價基準中關於給付藥品品項取捨標準之適用，實際對藥品許可證之持有廠商發生效力，即被告依藥價基準對於藥品品項申請列入之核可、否准或除名，則非僅對各該品項藥品發生法律效力，亦係對各該品項藥品許可證持有廠商所為影響其法律上權益之行政處分，故藥品許可證持有廠商方具有法律上地位為相關訴訟之提起，但也只有在處分違反行政自我拘束原則、信賴保護原則之情況下，允許藥品許可證持有廠商基於平等原則所推衍之受益權而有所主張，故被告將系爭藥品不列入健保給付，並非裁罰性處分，更無行政罰法之適用，此亦有最高行政法院102年度判字第155號判決可供參照。又不實申報之經銷商並非藥價基準所定之對象，且藥品許可證持有廠商除可自行銷售藥品外，如透過經銷商銷售藥品，亦可經由合約控制經銷商虛報所生之不利風險，被告卻根本無從控制經銷商虛報所生之損害，而醫療院所亦係依藥價基準所核定之藥價申請給付，並非不當得利，被告根本無權請求其返還差價。是原告主張不利處分之對象應為不實申報之經銷商，或由醫療院所返還價差，並無理由。
㈣被告雖於99年6月8日配合偵查而將經銷商新林公司之異常
資料函送高雄地檢署偵辦，惟仍係於收受高雄地院100年度簡字第1616號刑事簡易判決書時，才知悉新林公司有不實申報之情事。又原告雖於被告100年5月4日發函通知後3週內提出說明，惟藥價基準第4章第7點所稱未補齊正確資料或提出合理說明之情形，係指可以說明該等品項非屬不實申報之情形，而非回函說明即可免於處分。因原告回函係針對其本身無不實申報之行為及該經銷商不實申報之數量占率微小提出說明，惟皆無法說明該等品項非屬不實申報，故被告依藥價基準有關不實申報之處理方式予以處分，並無不合。另有關新林公司實際申報數量及申報價格部分，均已記載於被告101年5月3日訴願答辯書附表及高雄地院100年度簡字第1616號刑事簡易判決書附表等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：原處分所據之藥價基準第4章第7點規定有無違反法律保留原則、法律授權明確性原則、比例原則？原處分是否為裁罰性之不利處分？原處分有無違誤？茲分別論述如下。
五、本院之判斷：㈠按83年8月9日制定公布、84年3月1日施行之全民健康保
險法第51條第1項規定：「醫療費用支付標準及藥價基準，由保險人及保險醫事服務機構共同擬訂，報請主管機關核定。」。據此，被告與保險醫事服務機構共同擬訂藥價基準，並經衛生署88年3月30日衛署健保字第88010730號公告，嗣迭經修正，於101年12月28日以衛署健保字第1010027598號令修正發布名稱為「全民進度保險藥物給付項目及支付標準」及全文85條；並自102年1月1日施行。依裁處時藥價基準第4章藥品支付價格調整規定：「……柒、不實申報或未申報之處理方式：一、所稱不實申報係指申報資料有下列情事之一者：㈠未申報贈藥量或交易金額未扣除折讓者。㈡僅申報部分院所交易資料者。㈢其他足以影響調查結果正確性或完整性之情節。二、未申報或不實申報之藥品，經掛號通知藥品許可證持有藥商及交貨廠商後，自發文日期3週內未提說明或補齊資料者，以下列方式處理：㈠藥商：……3.不實申報品項有同成分、同劑型其他產品可供替代者：⑴不實申報不影響藥價調整結果者：調降藥品支付價格（以同分組最低價之0.8倍調整且不得高於現行健保支付價格0.8倍）。⑵不實申報會影響藥價調整結果者，按下列方式處理：……②不實申報者係為經銷商所為：……不實申報數量占率＜10％：A.影響藥價調整幅度≧6％：該品項不列入健保給付範圍1年（含標準包裝規格）。B.影響藥價調整幅度＜6％：由許可證持有藥商選擇下列任一種方式辦理：a.調降藥品支付價格（以同分組最低價之0.8倍調整且不得高於現行健保支付價格0.8倍），並返還因不實申報而增加健保藥費支出金額（金額=前後價差×前一次藥價調整後至調降藥價生效日之使用量）。b.該品項不列入健保給付範圍1年（含標準包裝規格）。……⑶不實申報不列入健保給付範圍1年（含標準包裝規格）之品項，生效日自發文日起次次一季一日生效。……」㈡經查，被告於97年至98年間多次函請含原告在內之多家藥商
進行96年第4季至97年第3季銷售資料之申報作業，嗣於98年7月16日公告「全民健康保險第6次年度藥品支付價格調整原則」，依據該調整原則及藥商申報之銷售資料，調整各項藥品支付價格，並於98年7月16日函知各藥商其藥價調整結果及自00年0月0日生效（另於98年8月24日以健保審字第0980095396號公告改為00年00月0日生效）。全民健康保險第6次年度藥品支付價格生效後，被告即依據衛生署核備之篩選作業原則，分析藥商96年第4季至97年第3季申報資料及進行判讀，篩選出疑涉隱匿交易價格之經銷商名單，並於99年6月8日函送新林公司之異常資料予高雄地檢署，經該署偵查結果予以起訴，並經高雄地院100年度簡字第1616號刑事簡易判決，認定新林公司有不實申報之情事，其中原告持有許可證之系爭藥品屬不實申報品項。被告爰依裁處時藥價基準之規定，於100年5月4日函請原告陳述意見，經原告於100年5月24日提出說明等情，有被告97年8月25日健保審字第0970012484號函、97年10月3日健保審字第0000000000-A號函、第0000000000-B號函、98年2月5日健保審字第0970012757號函、98年5月4日健保審字第0000000000-A號函、第0000000000-A號函、98年7月16日健保審字第0000000000A號函、高雄地檢署檢察官99年度偵字第29472號、第30843號起訴書、高雄地院100年度簡字第1616號刑事簡易判決、被告100年5月4日健保審字第0000000000D號陳述意見通知書、原告100年5月24日100年萬字第1000524001號書函等件影本附卷可稽（見原處分卷第1-7、16-25、57-62頁），且兩造所不爭執，堪信為真實。惟原告100年5月24日提出之說明，係針對其本身無不實申報之行為及經銷商新林公司不實申報之數量占率微小為陳述，並無法說明系爭藥品非屬不實申報，被告乃依裁處時藥價基準第四章之柒規定，以藥品ZOLOTINF.C.TABLETS40MG因新林公司不實申報數量占率為9.9％，小於10％，且影響藥價調整幅度為6.6％，大於6％；FORSINEF.C.TABLETS10MG、MELIX
OLSCTABLET、KLUDONEMRTABLETS30MG等3項藥品因不實申報數量占率分別為3.3％、2.3％、0.5％，均小於10％，且影響藥價調整幅度各為1.3％、1.2％、0.3％，亦均小於6％，核定不將系爭藥品列入全民健康保險給付範圍，核諸上開規定，於法並無不合。
六、原告雖主張藥價基準第4章第7點對於申報不實或未申報之處理方式之規定，已嚴重損及藥商之財產權及營業自由，並逸脫行為時全民健康保險法第51條第1項之立法授權範圍及目的，顯見上開藥價基準之規定已違反法律保留原則及授權明確性原則云云。經查：
㈠按全民健康保險為強制性之社會保險，攸關全體國民之福祉
至鉅，對於保險所生之權利義務應有明確規範，並有法律保留原則之適用，固據司法院釋字第524號解釋在案，惟同院釋字第443號解釋理由書亦揭示：「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法無差別之保障，……至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異……。」又有關授權明確性原則，釋字第612號解釋理由書即曾表示：「憲法第15條規定人民之工作權應予保障，人民從事工作並有選擇職業之自由，如為增進公共利益，於符合憲法第23條規定之限度內，對於從事工作之方式及必備之資格或其他要件，得以法律或經法律授權之命令限制之。其以法律授權主管機關發布命令為補充規定者，內容須符合立法意旨，且不得逾越母法規定之範圍。其在母法概括授權下所發布者，是否超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及整體規定之關聯意義為綜合判斷，迭經本院解釋闡明在案。」可見是否超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及整體規定之關聯意義為綜合判斷。
㈡查藥價基準之制訂，主要係作為決定被告與特約醫事服務機
構間有關全民健康保險藥物給付項目及支付標準之用，因收納藥品品項及藥價調查與決定，均涉及專業性，故修正前全民健康保險法第51條第1項規定，授權由保險人及保險醫事服務機構共同擬訂，再由主管機關衛生署予以核定，自有其授權之正當基礎。況藥價基準第1章總則第3點明文規定，授與藥品許可證持有廠商有向被告申請收載藥品之權，且經核准後該項藥品即納入全民健康保險給付範圍，為避免廠商不實申報藥價以墊高健保給付價格，自無不許被告訂定相關管制措施，督促廠商據實申報，以達藥品正確、合理支付之目的，俾利全民健康保險制度永續運作，用以維護公益。基此，修正前全民健康保險法第51條第1項授權訂定之上開藥價基準，自得資為被告處理藥商不實申報事項之適用準據，難謂有違反法律保留原則情事。至於藥價基準第4章藥品支付價格調整第7點所定不實申報或未申報之處理方式，其目的在於協助被告正確評估藥品應支付價格，如因藥品供應商未能正確反應藥品之市場價格，致被告無從判斷應支付價格，除非該藥品具有不可取代性，乃有必要將藥品除名於藥價基準之外，或者適當調降藥品支付價格，藉此控制健保成本，避免藥價黑洞。因此，藥品品項除名或藥價調降之處分，係在確保健保體系之正常運作，自符合修正前全民健康保險法第51條第1項授權主管機關制定藥價基準之授權目的，自無違反法律授權明確性原則。原告主張藥價基準之規定，影響人民權利義務之行使，卻無法律具體明確授權，主管機關亦未能依一定程序訂定法規命令以補充法律規定之不足，有違法律保留原則及授權明確性原則，不得據以適用云云，洵非可採。
七、原告又主張藥商無法確保經銷商向被告據實申報藥價，惟經銷商若有申報不實之情形，善意不知情之藥商仍應受到藥品不列入健保給付範圍1年或調降藥價兼返還價差之不利處罰，此種方式並無法達到藥價基準第4章藥品支付價格調整之規範目的。而為促使藥品供應商據實申報藥價，課予不利處分之對象應為不實申報藥價之藥品經銷商，要求返還價差對象亦應為醫療院所或經銷商。且藥價基準對於經銷商不實申報藥價之因應方法，係採取處罰付出鉅額研發成本之藥商，同時限制醫療院所及廣大病患用藥權益，並可能成為不肖人士打擊藥商之手段，亦有違衡平性原則。是藥價基準第4章第7點所規定之處理方法，實有違反比例原則云云。經查：
㈠按「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」行政程序法第7條定有明文，此即比例原則之規定。比例原則係指行政行為之手段與目的，必須合乎比例衡平。詳言之，就是本條第1至第3款之「妥當性原則」、「必要性原則」及「狹義比例原則」之要。所謂妥當性是國家所採取之手段，不論立法或行政政行為須以能實現該追求之目的；必要性係指國家所採取之手段如有多種選擇可能時，應以最能達到目的且對人民侵害最輕微之方式為之；狹義比例原則係指欲達成目的所採之手段應與欲達成目的間存有衡平妥適，而不過當之關係。查持有許可證之藥商不實申報而影響藥價調整結果者，該藥品品項不列入健保給付，為藥價基準第4章第7點明定之處理方式，被告就此並無任何裁量餘地，自無比例原則之適用，原告主張原處分違反比例原則，難認可採。
㈡又依修正前全民健康保險法第51條第1項之規定，藥價基準
係由保險人（即被告）與保險醫事服務機構共同擬訂，再報請衛生署核定，而被告與保險醫事服務機構之關係為行政契約，是法律授權雙方共同擬訂且需經行政院衛生署核定之藥價基準，係被告與醫事服務機構間定型化契約之條款，與一般法規命令係授權由主管機關訂定者不同。而藥價基準中關於藥品之收載取捨及查價評估成本等規定，被告依規定將某些品項藥品列入或不列入健保給付，其審酌之重點在於該藥品品項之列入，是否有利於全體國民之健康？其價格之訂定，是否合於健保成本之管控？至於是否有利於藥品許可證持有藥商之市場競爭，本不在考慮之列。原告主張藥價基準對於經銷商不實申報藥價之因應方法，即藥價基準第4章第7點所規定之處理方法，有違比例原則，顯係對法規之誤解，尚非可採。
㈢至於原告主張不利處分之對象應為不實申報之經銷商，或由
醫療院所返還價差云云。查不實申報之經銷商並非藥價基準所規範之對象，而且藥品許可證持有廠商除可自行銷售藥品外，如透過經銷商銷售藥品，亦可經由合約控制經銷商虛報所生之不利風險，反之，被告根本無從控制經銷商虛報所生之損害。另醫療院所是依藥價基準所核定之藥價申請給付，其並非不當得利，被告根本無權請求其返還差價。原告此部分之主張，亦不足取。
八、原告另主張藥價基準對於藥商處以藥品不列入健保給付1年或調降藥價兼返還價差，核其性質乃屬限制、剝奪藥商權利之行政處罰，屬行政罰法第2條第2款廢止許可之行政罰，且嚴重侵害藥商營業自由及財產權。然真正違反據實申報義務者乃係經銷商，並非無不實申報或未申報之藥商，藥價基準第4章第7點竟對守法藥商課予不利處分，違反責罰相當原則云云。經查：
㈠按全民健康保險法授權訂定藥價基準，其規範目的，除在於
訂定藥品支付價格，以作為特約醫事服務機構合約履行之依據外，亦有縮小藥品支付價格與市場銷售價格差異之目的，藉以避免健保藥價受人為操縱而使保險人為不合理之支出，因此對於廠商不實申報或未申報之藥品不列入健保給付或調降支付價格，並非出於制裁之目的。蓋藥品市場價格之調查，如僅賴特約醫事服務機構單方為藥價之申報，而未及各藥品銷售商，即無法進行整體市場之價量分析並取得完整之藥價資訊，倘藥商不據實申報藥價，被告將無從判定藥品應支付價格及其合理性，在資訊不足或錯誤之情況下而為給付，自有損被告及全民利益，被告將不實申報藥品不列入支付品項或調降支付價格，乃係為控制健保成本，避免藥價黑洞之具有合目的性、必要性之管制措施，尚不因其結果對藥商具有經濟上之不利益，即認屬裁罰性質之行政處分，原告主張原處分係裁罰性之不利處分乙節，並無可採。又原處分既不具裁罰性，自無行政罰法之適用，則原告是否故意申報不實，即無論究之必要，且將不實申報藥品不列入支付品項或調降支付價格，乃被告為達行政目的所為之管制措施，已如前述，故原告就申報不實是否具有可歸責性，於本件之認定並不生影響。
㈡至原告主張被告最遲於99年7月23日即應知悉新林公司未申
報或申報不實之情事，然原告從未收受被告針對第6次藥價調查中未申報或不實申報情事之掛號通知信函，更無從提出說明或補齊資料，以供被告將計算有誤之健保藥價予以調整。且被告100年5月4日通知陳述意見時，原告亦已提出相關說明，並無未補齊正確資料或提出合理說明之情形。況被告僅泛稱不實申報藥品ZOLOTINF.C.TABLETS40MG影響藥價調整幅度超過6％，然並未提供新林公司實際申報數量及申報價格等證據資料云云。經查：
1.被告係依據衛生署核備之篩選作業原則，分析藥商96年第4季至97年第3季申報資料及進行判讀，篩選出疑涉隱匿交易價格之經銷商名單，並於99年6月8日函送原告經銷商新林公司之異常資料高雄地檢署偵辦，所以99年7月23日是配合偵查，而非知悉之時；被告係於收受高雄地院100年度簡字第1616號刑事判決書時，始知悉新林公司有不實申報之情事。又原告雖於被告100年5月4日發函通知後，於3週內提出說明，但藥價基準第4章第7點第2款所規定「未補齊正確資料或提出合理說明」之情形，係指補齊正確資料或說明該等品項非屬不實申報之情形，而非回函說明即可免於處分。因原告回函係針對其本身無不實申報之行為及該經銷商不實申報之數量占率微小提出說明，並未就該等品項非屬不實申報一節提出合理說明，故被告依當時藥價基準有關不實申報之處理方式予以處分，並無不合。
2.有關原告主張被告應提出新林公司「實際申報數量及申報價格」部份，查新林公司係於偵查時逐項更正原申報資料，再由檢察官交被告計算，此有被告99年8月19日健保審字第0990051447號函可稽（見本院卷第131-134頁），關於系爭藥品之申報資料及計算結果及說明均已記載於被告101年5月
3日訴願答辯書附表及高雄地院100年度簡字第1616號刑事判決書附表（詳可閱卷第85頁及第28、29頁）並非被告單方面之統計結果，原告空言指摘其真實性，尚非可採。
九、綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告以因新林公司不實申報系爭藥品致影響藥價調整幅度，乃依裁處時藥價基準之規定核定不將系爭藥品列入全民健康保險給付之範圍，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
十、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
十一、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國102年7月31日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官徐瑞晃
法官侯志融法官陳姿岑
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國102年7月31日
書記官李依穎