裁判字號：臺北高等行政法院97年訴字第2237號判決
裁判日期：民國98年03月05日
裁判案由：公平交易法
臺北高等行政法院判決
97年度訴字第02237號原告宅急修國際股份有限公司代表人甲○○（董事長）訴訟代理人 陳進會 律師被告行政院公平交易委員會代表人 湯金全 （主任委員）訴訟代理人乙○○
丙○○丁○○上列當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國97年
7月7日院臺訴字第0970087195號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：本件原告為加盟事業之業主，民國（下同）96年間經人檢舉其於95年至96年間，於招募加盟過程中，有未依行為時「行政院公平交易委員會對於加盟業主資訊揭露案件之處理原則」（下稱加盟資訊揭露處理原則）第4點規定，提供相關書面說明資料等顯失公平之行為。案經被告調查結果，以原告於招募加盟過程中，未依行為時加盟資訊揭露處理原則第4點第2、4、7款規定，於締結加盟經營關係10日前，以書面向交易相對人揭露加盟業主之負責人及主要業務經理人從事相關事業經營之資歷、授權加盟店使用之智慧財產權之申請審查或取得時點、智慧財產權之權利內容與有效期限，及加盟店營業區域所在市、縣（市）內加盟業主所有加盟店之事業名稱及營業地址，及加盟業主上一會計年度全國及該加盟店營業區域所在市、縣（市）加盟店及終止加盟契約數目之統計資料等重要加盟資訊，為足以影響連鎖加盟交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，乃依同法第41條前段規定，以97年2月29日公處字第097028號處分書（下稱原處分）命原告於處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處以新臺幣（下同）50萬元罰鍰。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：
１、訴願決定、原處分均撤銷。
２、訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：
１、駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
（一）原告主張之理由：
１、有關加盟者之重要交易資訊，已由原告或承攬加盟業務之承攬人員提供予擬加盟者參閱，並以口頭說明；或已逕揭示於公司網站上；或於擬加盟者詢問時以口頭告知，並告知可進入原告公司網站查閱加盟之相關資訊，且可向原告提出任何詢問。原告顯無隱匿或未揭露重要交易資訊，亦顯無影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為，自無違反公平交易法第24條規定：
（1）有關原告之加盟招攬，係由與原告簽立承攬契約之業務承攬人員負責招攬加盟者。原告對該等業務承攬人員課以應遵守我國一切法令包括公平交易法相關規定，及原告與承攬業務有關之一切規章、原告制定之各項營業規章及行政手續承攬業務，不得有損原告或其他業務單位之行為，亦不得對擬加盟者有誇大不實之陳述及宣傳，以及對擬加盟者為不實之承諾等，並訂有罰責、考核、管理、辦理加盟手續應注意事項及流程等。
（2）原告與擬加盟者締結加盟契約前，除由業務承攬人員提供擬加盟者之書面揭露或說明資料，包括：相關加盟DM、加盟事業說明、加盟說明書、加盟作業流程、加盟訓練課程表、加盟店合約等重要交易資訊外，另會口頭說明相關重要交易資訊，亦將加盟店資訊及其他相關資訊揭露於原告公司網站，擬加盟者可上網查閱，若有任何需要或疑問，隨時可向原告提出。另亦會將加盟合約交付擬加盟者詳細審閱，倘有不明瞭之處，業務承攬人員亦會詳加說明，使其充分明瞭雙方之權利及義務，甚加盟合約更註明：甲方（即加盟店主）得自簽署本契約起5日內解除本契約，使加盟店主自簽署加盟合約起5日內有無條件解除契約之權。
（3）又加盟合約上已明確載明加盟存續期間、雙方權利義務、各項費用之收取、整體營業規範（包括識別體系規範、廣告促銷及網路行銷、營運規範、商品販賣）、店職員聘僱、稅捐負擔、競業禁止與保密義務、商標使用限制、責任歸屬、合約轉讓、合約之終止及解約、提供之經營協助及訓練指導事項等內容，已充分揭露有關加盟之重要交易資訊。
（4）況依原處分書第6頁所載，檢舉人亦自承原告確有對渠等以口頭方式說明重要交易資訊。另訴外人 劉瓊玲 曾以其受原告前執行長 何月雲 詐欺為由，向臺灣臺北地方法院檢察署提出詐欺告訴，業經該署檢察官以97年度偵字第4133號不起訴處分，而劉瓊玲亦於該案自承有收到原告之宣傳文宣及看過原告公司之網路資訊，則原告已對擬加盟者揭露加盟之重要交易資訊無誤。
（5）原告既已以口頭及書面，告知或揭露重要交易資訊予擬加盟者，縱有原處分所指應揭露資訊不完備部分，亦均有其他實質上等同書面揭露之相關文書或作為，擬加盟者亦可以詢問、打聽、上網搜尋等方式了解原告，原告實難謂有原處分及訴願決定所指於交易過程中隱匿重要交易資訊，及影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。
２、中央法規標準法第5條第2款規定，關於人民之權利義務事項，應以法律規定之。職權命令或行政規則均不得違反上開規定。而行為時加盟資訊揭露處理原則第4點規定：
「加盟業主應於締結加盟經營關係十日前，向交易相對人提供下列事項之書面說明資料…」，其中「加盟業主應於締結加盟經營關係十日前」，係對加盟業主增加法律所無之規定，如加盟業主違反上開規定，將有被認屬上開處理原則第6點所定「涉有隱匿或延遲揭露重要交易資訊之情事，對交易相對人顯失公平，足以影響連鎖加盟之交易秩序者，將有違反公平交易法第二十四條規定之虞」，是上開處理原則第4點規定，顯涉人民義務，依中央法規標準法第5條規定，應以法律定之，始為合法，惟上開處理原則第4點規定，顯違反法律保留原則，係屬無效。而原處分據上開處理原則，認原告違反公平交易法第24條規定，並據以裁罰，訴願決定復予維持，亦均屬違法。
３、縱認行為時加盟資訊揭露處理原則並非無效，原處分亦有違反行政罰法第7條及適用公平交易法第24條與上開處理原則不當之違法：
（1）原告不知有上開處理原則之規定，且確亦將重要交易資訊以書面及口頭告知擬加盟者，就處理原則第4點所定應揭露之資訊，並非全未揭露，僅係揭露不足，惟就不足之部分，均有其他實質上等同書面揭露之相關文書或作為，是原告顯無故意或過失，原處分竟予科罰，訴願決定復予維持，均違反行政罰法第7條第1項：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰」規定。
（2）又上開處理原則第4點雖規定加盟業者應以書面揭露之項目，惟非謂一有未以書面揭露該事項之一部，即屬違反公平交易法第24條規定，而應以當事人於招募加盟之實際作為，是否有影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為，作為判斷之依據，此從上開處理原則第6點規定，違反同處理原則第4、5點之法律效果僅係「將有違反公平交易法第二十四條規定之虞」，而非「違反公平交易法第二十四條規定」自明。亦即縱有未以書面揭露第4點所載之揭露事項之全部或一部，非謂即屬隱匿重要交易資訊或有影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為，而違反公平交易法第24條規定。而原告並非全未揭露該上開處理原則第4點所載應揭露之資訊，蓋第4點規定應以書面揭露之項目計為9款，而據原處分書記載，原告已揭露其中第1、3、5、
6、8、9等款，佔應揭露資訊事項之2/3，顯見原告並無隱匿重要交易資訊之意思，是原處分亦有適用公平交易法第24條及上開處理原則不當之違法。
（3）原告就行為時加盟資訊揭露處理原則第4點第2、4、7款之應揭露資訊，並非全未揭露，僅係揭露不足，惟就揭露不足部分，原告均有其他實質上等同書面揭露之相關文書或作為，自無影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為，而無違反公平交易法第24條規定：
①原處分認原告未揭露上開處理原則第4點第2款有關「加
盟業主之負責人及主要業務經理人從事相關事業經營之資歷」部分：原告負責人為 涂恩瑞 ，主要業務經理人亦為涂恩瑞。且原告負責人為涂恩瑞，為擬加盟者所熟知，除原告業務承攬人員已為告知外，另有原告簽約前即已提供之加盟合約上乙方加盟業主已事先印有涂恩瑞可稽；另經濟部網站上，亦可隨時查閱得知原告公司之負責人。至涂恩瑞所從事相關事業經營之資歷，原告縱未以書面揭露，惟擬加盟者可於締約前隨時向原告或業務承攬人員查詢，若其稱對此不知且亦未查詢，適足證明此非影響其決定是否加盟之資訊，否則於經驗法則上，其自無可能於對此不知且無資訊情形下締結加盟合約，故就此原告亦顯無影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。
②有關上開處理原則第4點第4款「授權加盟店使用之智慧
財產權之申請審查或取得時點、智慧財產權之權利內容與有效期限」部分：原告提供予擬加盟者之宅急修DM第3頁「品牌化企業形象」中，已以書面揭露原告專有「宅急修」服務標章，專用期間自90年8月16日起至100年8月15日止之事實。原告亦確有註冊取得上開商標專用權。至原告授權加盟店使用該等智慧財產權之保障，原告除於加盟合約書第3條第2項第1款明文揭露：同意授權加盟者運用原告所有之註冊商標、服務標章、商業符號及宅急修服務系統外，另於第5條第1項、第2項、第3項第8款、第4項第3、4款、第9條、第12條第4項揭露並規定相關措施。且縱認此非「揭露」智慧財產權資訊，惟該DM上標示原告服務標章註冊證，及加盟合約上有關智慧財產權之保障及限制規定，實質上已完全等同於資訊書面揭露。③有關上開處理原則第4點第7款前段「加盟店營業區域所
在市、縣（市）內加盟業主所有加盟店之事業名稱及營業地址」部分：原告除已以書面交付予擬加盟者外，另於網站上揭露加盟店之名稱、營○○○區○路段及電話，使擬加盟者了解加盟店之數量及○○○區○路段，原告縱有未揭露加盟者路段地址之「號碼」，惟因該資訊列有專線電話，擬加盟者可以該電話聯繫查訪，且依加盟合約第5、
9條規定，正式加盟者於經營時均需懸掛使用極其明顯易見之「宅急修」招牌標誌識別系統，擬加盟者仍可依已揭露之○○○區○○路○段及明顯易見之識別系統進行查證，既非無查訪之道，亦無不能查訪或查訪困難之情。若擬加盟者自己不為查證，亦係其選擇，豈可反責原告負擔其不查證之風險？且縱認原告僅揭露加○○○區○○路○段，而未揭露所在路段之「門牌號碼」，亦僅屬揭露不足，並非未揭露，自無行為時加盟資訊揭露處理原則之適用。另依加盟合約第2條第3項有關對加盟者「商圈保障」之特約，約定原告基於鞏固整體商圈之必要，若擬於加盟者商圈內另行增設加盟店或直營店，擴大品牌經營效應，於加盟者為中心之直徑500公尺範圍內，不得設立加盟店及直營店，以保障加盟者之商圈及營運。是於鄰近之商圈地段，不可能同時開放二以上之加盟者加盟，故此一保障規定，實質上已達該項揭露所欲保障之目的，亦顯無影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。
④有關上開處理原則第4點第7款後段「加盟業主上一會計
年度全國及該加盟店營業區域所在市、縣（市）加盟店及終止加盟契約數目之統計資料」部分：原告於網路上已揭露加盟店之名稱、營○○○區○路段及聯絡電話，已如前述，而上開資料即係「加盟業主上一會計年度全國及該加盟店營業區域所在市、縣（市）加盟店之統計資料」。另有關「終止加盟契約數目之統計資料」」，自係指「終止」加盟契約之數目而言，因加盟合約第1條明定合約到期雙方未有反對之意思表示，合約視為自動延長，而原告自設立以來，未有加盟者主動表示終止合約，故原告認為終止契約之統計數量為0，並無揭露之問題，且主管機關亦未教示此數目為「0」時亦必須揭露，故以此責於原告，顯屬過苛，亦非合理。原告之法定代理人涂恩瑞雖於被告處說明陳述對此未為揭露云云，惟實係一時誤會被告人員詢問之意思所致，蓋當時被告人員詢其有關「加盟業主上一會計年度全國及該加盟店營業區域所在市、縣（市）加盟店」之問題，因一時緊張誤聽為「加盟業主上一會計年度」之會計帳，而因各加盟店盈虧自負，不需向原告核報會計帳，故原告法定代理人對上開問題乃回答為「無」。⑤是就行為時加盟資訊揭露處理原則第4點第2、4、7款
部分，原告並非全未揭露，或僅係揭露不足，已無上開處理原則之適用。且縱認此部分未揭露或揭露不足，惟此與本件擬加盟者（檢舉人）是否加盟？是否有影響交易秩序？均屬不明，如何能因此遽認原告有影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為，而違反公平交易法第24條規定？且縱認有書面揭露不足之情形，原告對此亦均有其他實質上等同書面揭露之相關文書或作為，顯無隱瞞或未揭露重要交易資訊，亦顯無影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為，自無違反公平交易法第24條規定。又檢舉人亦自承原告確有以口頭方式說明重要交易資訊，有原處分書第6頁之「三」記載可稽，臺灣臺北地方法院檢察署檢察官97年度偵字第4133號不起訴處分，亦足認原告並無隱匿重要交易資訊之影響交易秩序之欺罔行為。
⑥又上開處理原則第4條第2、4、7款之資訊，顯非檢舉
人考慮是否加盟之主要因素，亦顯不足影響其是否加盟之決定，而不足以影響交易秩序，原告即無影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。而渠等既締約加盟，一則證明原告對該等資訊已有揭露，或皆已告知或為渠等所知悉；二則證明若原告未為揭露，則未揭露部分顯非渠等決定是否締約加盟之因素，而不足以影響交易秩序，否則渠等斷無於此資訊缺乏情形下，締結加盟合約。又是否加盟既攸關擬加盟者之權益，衡情自係經過思慮並評估再三後始作決定，斷無可能於資訊不足情況下「盲目」做出加盟決定。依上所述，益證原處分及訴願決定認該未揭露資訊部分，交易相對人仍有陷於錯誤而締結加盟之風險或使交易相對人陷於錯誤而締結加盟云云，均屬臆測而不足採。
⑦另原告就該揭露不足部分，究係屬「欺罔」或「顯失公平
」之何種類型？究係如何顯失公平？或如何影響交易秩序？原處分及訴願決定皆未詳敘，徒以原告就上開處理原則第4點第2、4、7款揭露不足（並非未揭露），而未審酌原告已將重要交易資訊揭露、告知擬加盟者，及原告亦有其他實質上等同書面揭露之相關文書或作為，即認原告違反公平交易法第24條規定，自有適用公平交易法第24條及上開處理原則不當之違法。
４、原處分違反行政程序法第7條之比例原則：本件縱認原告就行為時加盟資訊揭露處理原則第4點第2、4、7款所載應揭露資訊，有部分未揭露或揭露不完足，惟原告就此均有其他實質上等同書面揭露之相關文書或作為，實質上已補足該等未揭露或揭露不足部分之資訊，惟原處分仍處罰鍰50萬元，顯違行政程序法第7條比例原則之規定，訴願決定復予維持，均屬違法。
（二）被告主張之理由：
１、按公平交易法第24條規定：「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」所稱「顯失公平」，係指「以顯失公平之方法從事競爭或商業交易」，一般加盟業主相較於個別加盟店而言，擁有相對優勢地位，加盟店對於加盟體系相關資訊之取得，處於相對不利之地位，倘加盟業主利用交易相對人資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，從事不公平交易之行為，即屬公平交易法所稱之顯失公平。原告未依於締結加盟經營關係10日前，以書面向交易相對人充分揭露系爭重要交易資訊，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，已違反公平交易法第24條規定。
２、為確保加盟事業之公平競爭，避免加盟業主利用相對優勢地位，於招募加盟過程中，隱匿重要交易資訊，影響連鎖加盟之交易秩序，被告訂有加盟資訊揭露處理原則加以規範。司法院釋字第548號解釋理由書：「主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，業經本院釋字第四○七號解釋在案，此項釋示亦屬行政程序法第一百五十九條明定之行政規則之一種。公平交易法乃規範事業市場競爭行為之經濟法規，由於社會及經濟之變化演進，各式交易行為及限制競爭、妨礙公平競爭行為態樣亦隨之日新月異，勢難針對各類行為態樣一一規範。因此，立法者即在法律中以不確定之法律概念加以規定，而主管機關基於執行法律之職權，就此等概念，自得訂定必要之解釋性行政規則，以為行使職權、認定事實、適用法律之準據。」肯認被告就公平交易法規定中之不確定法律概念，基於執行法律之職權，自得訂定必要之解釋性行政規則，以為行使職權、認定事實、適用法律之準據，以適應社會及經濟之日新月異。另基於公平交易法第24條係一概括性規定，為使其適用具體化、明確化，俾利事業作為重要守法參據之目的，被告訂定「行政院公平交易委員會對於公平交易法第二十四條案件之處理原則」，其第7點第3款規定：「具相對市場力或市場資訊優勢地位之事業，利用交易相對人（事業或消費者）之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，從事不公平交易之行為。常見行為類型如：…
2、資訊未透明或所造成之顯失公平。」及行為時加盟資訊揭露處理原則第6點規定：「加盟業主於招募加盟交易過程中，違反本處理原則第四點及第五點規定，涉有隱匿或遲延揭露重要交易資訊之情事，對交易相對人顯失公平，足以影響連鎖加盟之交易秩序者，將有違反公平交易法第二十四條規定之虞。」是以原告認行為時加盟資訊揭露處理原則違反法律保留，及本件有適用公平交易法第24條規定及上開處理原則不當之違法，顯有誤解。
３、原告辯稱不知有行為時加盟資訊揭露處理原則之規定，顯無故意過失乙節，惟揭露加盟重要交易資訊係為使加盟經營者於加盟前得以考量相關風險、成本與報酬利益，以避免陷於錯誤而與加盟業主締結加盟契約，故加盟業主之負責人及主要經理人之資歷、相關智慧財產權之權利情形、加盟店之事業名稱與營業地址與相關統計資料等資訊應充分、完整揭露。而原告當時之法定代理人涂恩瑞及執行長何月雲於被告調查期間96年10月23日陳稱：「…按本公司目前有將加盟店數目資料揭載在公司網站，但並未揭露加盟店之事業名稱及營業地址，…故並未揭露『加盟店營業區域所在市縣內加盟業主所有加盟店之事業名稱及營業地址』及『上一會計年度全國及該加盟店營業區域所在市縣加盟店及終止加盟契約數目之統計資料』…」。復佐以原告96年9月17日公司網站揭露加盟店之事業名稱及其營業所在之行政區域、96年10月24日原告更正後之網站資料與來函補充資料，雖列有加盟店之事業名稱及營業地址，惟97年1月9日被告再至原告之公司網站查詢前揭資料，發現僅列加盟店之店名及營業處所之路段，並未完整揭露加盟店營業區域所在市、縣（市）內其下所有加盟店之事業名稱及營業地址。一般加盟業之交易相對人於加盟之當時，係依加盟業主所提供之完整資料為主要加盟之依據，是原告前揭未充分揭露加盟重要交易資訊，實易使消費者處於資訊不對稱之情況下，而未能辨明加盟風險，難謂原告無故意過失。次按行政罰法第8條規定，行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務時，仍不得免除行政處罰責任。故被告據以處分，於法並無不合。
４、就原告主張行為時加盟資訊揭露處理原則第4點第2、4、7款之資訊，非加盟交易相對人考慮加盟之主要因素，該未揭露資訊不足以影響交易秩序之顯失公平乙節：
（1）依行為時加盟資訊揭露處理原則第4點規定：「加盟業主應於締結加盟經營關係十日前，向交易相對人提供下列事項之書面說明資料：…（二）加盟業主負責人及主要業務經理人之姓名及從事相關事業經營之資歷。…（四）加盟業主授權加盟店使用之智慧財產權，包括商標權、專利權及著作權等，其申請審查或取得之時點、權利內容、有效期限及加盟店使用之範圍與各項限制條件。…（七）加盟店營業區域所在市、縣（市）內加盟業主所有加盟店之事業名稱及營業地址，及加盟業主上一會計年度全國及該加盟店營業區域所在市、縣（市）加盟店及終止加盟契約數目之統計資料。」
（2）有關揭露「加盟業主負責人及主要業務經理人之姓名及從事相關事業經營之資歷」乙節，「業者背景」資訊之公開，提供交易相對人作判斷及選擇，避免不肖業者利用加盟吸金，惡意倒閉，對於加盟店經營者之權益影響甚鉅，影響交易秩序。案據檢舉人等於被告處之陳述紀錄可知，原告未於締結加盟經營關係前，以書面揭露加盟業主負責人及主要業務經理人之姓名及從事相關事業經營之資歷，尚不因原告稱有以口頭說明該項資訊而免除上開揭露之義務。
（3）加盟體系是一種行銷體系，在該體系中「加盟主」同意「加盟店」使用加盟主之「品牌名稱」及「商標權、專利權及著作權」，銷售符合加盟主所建立之程序或標準產品、方法或服務。前揭智慧財產權資訊之取得對於加盟者而言，得以查證加盟業主所使用之智慧財產權，申請審查或取得之時點、權利內容、有效期限及加盟店使用之範圍與各項限制條件，攸關智慧財產權權利之正當行使，是原告尚難謂以有口頭說明該項資訊而免除上開揭露之義務。
（4）加盟業主應於締結加盟經營關係前，向交易相對人提供加盟店營業區域所在市、縣（市）內加盟業主所有加盟店之事業名稱及營業地址，及加盟業主上一會計年度全國及該加盟店營業區域所在市、縣（市）加盟店及終止加盟契約數目之統計資料，其用意在於使有意加盟者能於締結加盟關係前，預先瞭解加盟店所處營業區域內其他加盟店之名稱、數目及地址，以利其評估市場規模、獲利能力及發展空間，並可透過實地訪視既有之加盟店，瞭解相關經營狀況，藉以選擇合適之加盟體系，並合理評估是否締結加盟關係。原告僅揭露加盟店名及營業處所在之路、段，致使加盟店經營者須耗費相當時間、精力及金錢尋找原告旗下加盟店之所在處所，加盟店經營者可能因此怯步走訪查證，有違充分揭露加盟重要交易資訊之精神。另原告於96年10月23日至被告處陳述時，被告詢問其於與交易相對人締結加盟關係前，有無提供行為時加盟資訊揭露處理原則第
4點所揭各款資訊予以交易相對人參考，並提示該處理原則予原告閱覽，經原告檢視後提出答辯，被告並依其答辯作成陳述紀錄，交原告閱覽確認無訛簽名，故原告絕無所謂因一時緊張而有誤聽之情事。至有關終止加盟契約數目之統計資料乙節，係指提供與加盟業主終止加盟契約之數據資料，倘原告從事加盟迄今均未有加盟店與其終止加盟契約，亦應一併提供予加盟店經營者知悉，尚不因無與加盟店終止契約之紀錄而免除上開揭露之義務。
（5）是縱原告訴稱其與交易相對人締結加盟關係前，就前揭資訊，有以實質上等同書面揭露之相關文書（「宅急修DM」、「加盟說明書」、「加盟事業說明」、「手冊」、「加盟訓練課程表」、「加盟作業流程」、「宅急修加盟合約書」、「加盟開業輔導就業流程」等文件資料）或口頭說明，並非全未揭露，僅揭露不足云云，惟加盟業主與交易相對人之間通常存有高度訊息不對稱性；加以加盟店經營者通常是沒有商業經驗的自行創業者，且一般人對加盟事業的瞭解有限，於加盟業主的鼓吹之下，很容易在未經審慎考慮的情況下便與加盟業主簽訂合約，復以在與加盟業主簽約之前，對於加盟業主背景、營運計畫及成長潛力、加盟店平均營收及獲利狀況，及所需負擔的責任、成本及風險等重要訊息並不清楚，交易相對人相較於加盟業主處於資訊上之弱勢，難僅從口頭探詢即可獲悉充分完整之交易資訊，是以，須透過加盟前以「書面」方式揭露前開重要交易資訊，使交易相對人得以利用該資訊，於簽約前充分評估加入後的成長及獲利、所需負擔的成本及風險，並可實地走訪加盟業主既有加盟店，瞭解實際營運情況，以便選擇合適的加盟體系。是原告未於締結加盟經營關係前，以書面向交易相對人充分揭露重要交易資訊，為足以影響連鎖加盟交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定。
５、原告稱原處分罰鍰50萬元顯違行政程序法第7條比例原則之規定，應撤銷原處分乙節，惟公平交易法第41條前段規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰」，及公平交易法施行細則第36條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。七、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。八、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」而原告自89年起經營加盟事業，加盟店最多時曾有200多家，現有加盟店約100家，欲成為原告之加盟店須以35萬元至50萬餘元不等之加盟金及每月3,
000元權利金，投資金額非為少數。被告業依公平交易法施行細則第36條規定，審酌一切情狀後，處以50萬元罰鍰，於法洵無違誤，尚無違比例原則。
理由
一、本件原告代表人於訴訟進行中由涂恩瑞變更為甲○○，茲據其現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、本件原告起訴主張：原告之加盟招攬係由與原告簽立承攬契約之業務承攬人員負責，原告與擬加盟者締結加盟契約前，除由業務承攬人員提供擬加盟者之書面揭露或說明資料，包括：相關加盟DM、加盟事業說明、加盟說明書、加盟作業流程、加盟訓練課程表、加盟店合約等重要交易資訊外，另會口頭說明相關重要交易資訊，亦將加盟店資訊及其他相關資訊揭露於原告公司網站，擬加盟者可上網查閱，若有任何需要或疑問，隨時可向原告提出。亦會將加盟合約交付擬加盟者詳細審閱，加盟合約所載內容，已充分揭露有關加盟之重要交易資訊；且行為時加盟資訊揭露處理原則第4點規定：「加盟業主應於締結加盟經營關係十日前，向交易相對人提供下列事項之書面說明資料…」係增加法律所無之規定，違反法律保留原則。原告除不知有上開處理原則之規定外，亦已將重要交易資訊以書面及口頭告知擬加盟者，就處理原則第4點所定應揭露之資訊，僅係揭露不足，就不足之部分，均有其他實質上等同書面揭露之相關文書或作為，是原告顯無違章行為之故意或過失。且上開處理原則第4點所載應揭露資訊原告已揭露其中之2/3，至於該原則第4點第2、4、7款之資訊，並非檢舉人考慮是否加盟之主要因素，顯見原告並無隱匿重要交易資訊之意思，亦無影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為，原處分予以科罰，違反公平交易法第24條規定、行政罰法第7條第1項及行政程序法第7條之比例原則。為此，提起本件行政訴訟，求為判決如訴之聲明所示云云。
三、被告則以：原告未於締結加盟經營關係10日前，依行為時加盟資訊揭露處理原則第4點規定，以書面向交易相對人充分揭露重要加盟資訊，而該等資訊中有關加盟業主負責人及主要業務經理人之姓名及從事相關事業經營之資歷，係提供交易相對人作判斷及選擇，避免不肖業者利用加盟吸金，惡意倒閉，對於加盟店經營者之權益影響甚鉅；加盟業主授權加盟店使用之智慧財產權資料，攸關智慧財產權權利之正當行使；加盟店營業區域所在市、縣（市）內加盟業主所有加盟店之事業名稱及營業地址，及加盟業主上一會計年度全國及該加盟店營業區域所在市、縣（市）加盟店及終止加盟契約數目之統計資料，則有利於加盟者於締結加盟關係前，評估市場規模、獲利能力及發展空間，以合理評估是否締結加盟關係，上揭資訊足以影響連鎖加盟交易秩序，是原告未充分揭露系爭重要加盟資訊，利用交易相對人資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，從事不公平交易之行為，為足以影響連鎖加盟交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，被告依同法第41條及其施行細則第36條規定，審酌一切情狀後，處以50萬元罰鍰，無違比例原則。又鑑於公平交易法第24條規定屬不確定法律概念，且為避免加盟業主利用相對優勢地位，於招募加盟過程中，隱匿重要交易資訊，影響連鎖加盟之交易秩序，被告基於執行法律之職權，訂定行為時加盟資訊揭露處理原則規定，符合司法院釋字第548號解釋意旨。原告未充分揭露系爭重要加盟資訊，使消費者處於資訊不對稱之情況下，而未能辨明加盟風險，難謂無故意過失，亦不得因不瞭解法規之存在或適用，而免除行政處罰責任等語，資為抗辯。
四、本件原告為加盟事業之加盟業主，96年間經人檢舉其於95年至96年間之招募加盟過程中，有未依行為時加盟資訊揭露處理原則第4點規定，提供相關書面說明資料等顯失公平行為。案經被告調查結果，認原告於招募加盟過程中，未依行為時加盟資訊揭露處理原則第4點第2、4、7款規定，於締結加盟經營關係10日前，以書面向交易相對人揭露重要加盟資訊，為足以影響連鎖加盟交易秩序之顯失公平行為，有違反公平交易法第24條規定情事，乃依同法第41條前段規定，以原處分命原告於處分書送達之次日起，立即停止前項違法行為，並處以50萬元罰鍰等情，為兩造所不爭，且有檢舉書、加盟契約書附原處分甲⑴卷、原處分附本院卷可稽，洵堪認定。至於兩造爭執原告有無違反公平交易法第24條規定情事、原處分是否適法等項，本院判斷如下：
（一）按「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰。」為公平交易法第24條、第41條前段所明定。而上開公平交易法第24條乃關於不公平競爭行為之概括性規定，旨在周延地掌握多樣性的規範客體，避免產生規範上的漏洞，該條所謂交易秩序，係指符合善良風俗之社會倫理及效能競爭之商業交易行為。次按「本條所稱『顯失公平』：係指『以顯失公平之方法從事競爭或商業交易』者。其常見之具體內涵主要可分為三種類型：…（三）濫用市場相對優勢地位，從事不公平交易行為具相對市場力或市場資訊優勢地位之事業，利用交易相對人（事業或消費者）之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，從事不公平交易之行為。常見行為類型如：1.市場機能失靈供需失衡時，事業提供替代性低之民生必需品或服務，以悖於商業倫理或公序良俗之方式，從事交易之行為。2.資訊未透明化所造成之顯失公平行為。」、「四、應揭露資訊項目加盟業主應於締結加盟經營關係十日前，向交易相對人提供下列事項之書面說明資料：(一)加盟業主之事業名稱、資本額、營業地址、營業項目、設立日期及開始經營加盟業務之日期。(二)加盟業主負責人及主要業務經理人之姓名及從事相關事業經營之資歷。(三)加盟業主於簽立加盟契約前及加盟契約存續期間所收取之加盟權利金及其他費用，其項目、金額、計算方式、收取方法及返還條件。(四)加盟業主授權加盟店使用之智慧財產權，包括商標權、專利權及著作權等，其申請審查或取得之時點、權利內容、有效期限及加盟店使用之範圍與各項限制條件。(五)加盟業主提供加盟店經營協助及訓練指導等事項之內容與方式。(六)加盟業主對加盟店與其他加盟店或自營店之間營業區域之經營方案。(七)加盟店營業區域所在市、縣(市)內加盟業主所有加盟店之事業名稱及營業地址，及加盟業主上一會計年度全國及該加盟店營業區域所在市、縣(市)加盟店及終止加盟契約數目之統計資料。(八)加盟契約存續期間，加盟業主與加盟店間經營關係之限制。(九)加盟契約變更、終止及解除之條件及處理方式。」亦經被告94年2月24日公法字第0940001299號、公法字第0940001302號令修正發布之行政院公平交易委員會對於公平交易法第24條案件之處理原則第7點、行政院公平交易委員會對於加盟業主資訊揭露案件之處理原則第4點揭明，經核上開規定係被告本於職權，就其審理事業（含加盟事業）之行為是否違反公平交易法第24條規定所為之例示性函釋（行政規則），未對人民權利之行使增加法律所無之限制，於法律保留原則無違（司法院釋字第548號解釋意旨參照），自得予以援用。
（二）經查：
１、本件原告自95年11月24日至96年2月12日間，分別與檢舉人A、B、C、D、E訂定加盟合約（宅急修加盟合約書附原處分甲⑴卷第8、123、147、198、200、345頁參照），原告未於締結加盟經營關係前，以書面揭露加盟業主負責人及主要業務經理人之姓名及從事相關事業經營之資歷、加盟業主授權加盟店使用之智慧財產權，包括商標權、專利權及著作權等，其申請審查或取得之時點、權利內容、有效期限及加盟店使用之範圍與各項限制條件、加盟店營業區域所在市、縣(市)內加盟業主所有加盟店之事業名稱及營業地址及加盟業主上一會計年度全國及該加盟店營業區域所在市、縣(市)加盟店及終止加盟契約數目之統計資料等資訊（下稱行為時加盟資訊揭露處理原則第4點第2、4、7款資訊），有檢舉人A、B、C、
D之檢舉書函（附原處分甲⑴卷第4、30、34、36、41、
454頁、檢舉人A、B、C、D、E陳述紀錄附原處分甲⑴卷第105、110、111、130、131、194、195、33
4頁）可參，另審諸原告於被告調查之初，以96年9月27日以（96）宅總字第960927號函向被告提出其用以揭露重要資訊書面資料：加盟說明書、加盟作業流程、加盟訓練課程表、宅急修DM、加盟事業說明等（附原處分甲⑴卷第46-63、101頁）之記載內容，確實無行為時加盟資訊揭露處理原則第4點第2、4、7款資訊之記載；而依原告加盟作業流程所載，加盟訓練為簽約完成後始為之（加盟作業流程附原處分卷甲⑵第60頁參照），則加盟訓練課程表要無於締結加盟經營關係前交付加盟相對人之可能，是原告稱其於締結加盟合約前有交付加盟訓練課程表之事，亦無可採。據此，原告自95年10月間至96年2月間，於招募加盟過程中，未以書面揭露行為時加盟資訊揭露處理原則第4點第2、4、7款資訊各情，自足認定。
２、次查，本件原告對招攬加盟之行為皆以執行長何月雲代表為之，加盟者實際簽約行為亦與何月雲為之，業據檢舉人
A、B、C、D於檢舉書或陳述紀錄中述明，而原告於「加盟事業說明」中之「公司沿革」記載原告2006年由新任執行長何月雲帶領（原處分甲⑴卷第272頁參照）、原告代表人涂恩瑞、執行長何月雲於被告訪談時亦稱渠等均負責統籌經營管理該公司（陳述記錄附原處分甲⑴卷第149頁參照），是二人分為加盟業主之負責人及主要業務經理人甚明，而原告除未於加盟說明書、加盟作業流程、加盟訓練課程表、宅急修DM、加盟事業說明、網站資料記載其代表人涂恩瑞姓名，亦未上開資料揭露涂恩瑞、何月雲從事相關事業經營之資歷，而此資料復無法於經濟部網站公司基本資料查詢系統查知，是原告稱：原告負責人及主要業務經理人均為涂恩瑞，除經濟部網站可查得原告負責人外，加盟合約上亦已事先印有涂恩瑞姓名，其無未揭露此重要資訊之事云云，要無可採。
３、又查，原告所提之宅急修DM第3頁「品牌化企業形象」固於眾多文書下方有部分之服務標章註冊證部分圖像（附原處分卷甲⑴卷第229頁參照），惟該註冊證之標章權人、指定使用之服務類別為何均有不明、另權利有效期限記載亦模糊不全，交易相對人無從執以為加盟交易之實質評估，是原告稱其已為行為時加盟資訊揭露處理原則第4點第
4款「加盟業主授權加盟店使用之智慧財產權，包括商標權、專利權及著作權等，其申請審查或取得之時點、權利內容、有效期限及加盟店使用之範圍與各項限制條件。」資訊之揭露，亦無可採。
４、再查，原告公司網站之資料，截至96年9月17日止並無行為時加盟資訊揭露處理原則第4點第2、4款資訊之揭露有原告所提網站資料附原處分甲⑴卷第64-98頁可考。至於該原則第4點第7款規定部分，則僅揭露加盟店名及營業處所在之縣市行政區（僅3店加載路名而非路段），電話記載則均為原告公司客戶服務專線0000-000-000（原處分甲⑴卷第77-79頁參照）並無加盟店營業區域所在市、縣(市)內加盟業主所有加盟店之營業地址或路段、上一會計年度全國及該加盟店營業區域所在市、縣(市)加盟店及終止加盟契約數目之統計資料，另檢舉人A亦稱伊於95年10月間至原告網站瀏覽，其所載資料與行為時加盟資訊揭露處理原則第4點規定應揭露事項不符（陳述紀錄附原處分甲⑴卷第105頁參照）、檢舉人C則稱原告於96年
1月1日間向其表示將將儘速架設公司網站（陳述紀錄附原處分甲⑴卷第194頁），是原告於本件系爭招攬加盟期間確未揭露行為時加盟資訊揭露處理原則第4點第7款資訊甚明。至於原告96年10月24日來函補充資料雖提出加盟店之事業名稱及營業地址（原處分卷甲⑴第177-192頁）之資料，惟此乃事後更正資料無解於原告前此違章期間未揭示行為時加盟資訊揭露處理原則第4點第7款資訊之事責。況被告就此另於97年1月9日再至原告之公司網站查詢前揭資料，發現僅列加盟店之店名及營業處所之路段，並未完整揭露加盟店營業區域所在市、縣（市）內其下所有加盟店之事業名稱及營業地址（原處分卷甲⑵卷第606-
642頁），與原告96年10月24日所提之資料顯不相符，是原告提出之上開96年10月24日資料是否確於公司網站揭示，自非無疑，尚難執以為對原告有利之認定。從而，原告稱其已於公司網站上揭露各加盟店之名稱、營○○○區○○路○段及電話，而終止契約之統計數量為0，並無揭露之問題云云，要難信為真實。至於原告稱伊已於加盟合約第2條第3項規定，實質上已達行為時加盟資訊揭露處理原則第4點第7款資訊揭露所欲保障之目的，無影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為云云，然查，加盟合約第2條第3項有關對加盟者「商圈保障」之特約（加盟者為中心之直徑500公尺範圍內，不得設立加盟店及直營店）僅為事後消極之保障，尚不得執之排除交易相對人使用重要交易資訊積極評估利弊決定是否加盟之權，亦無解於原告締結加盟契約前揭露重要交易資訊之責，是原告前稱各語，並無可取。
５、原告另主張：伊與擬加盟者締結加盟契約前，會以口頭說明相關重要交易資訊，亦將加盟店資訊及其他相關資訊揭露於原告公司網站，供擬加盟者可上網查閱云云，然原告於招募加盟過程中以口頭說明者，為公司業務內容、營運方式、開店方式、或僅以何月雲個人剪報資料說明，並未為行為時加盟資訊揭露處理原則第4點第2、4、7款資訊之說明，有檢舉人B、C、E陳述紀錄附原處分甲⑴卷第111、130、195、檢舉人D函附原處分卷甲⑴卷第33
4頁足考，是原告稱其伊於締結加盟契約前，有以口頭說明相關重要交易資訊，亦無足取。
６、又按加盟業主負責人及主要業務經理人之資力及信用、相關事業經營之專業資歷，事涉加盟事業整體經營結構，渠等姓名及從事相關事業經營之資歷等業者背景資訊之公開，旨在令交易相對人事前可得查證俾作為加盟判斷及選擇之依據，避免不肖業者利用加盟吸金，惡意倒閉，對於加盟店經營者之權益影響甚鉅。而加盟體系是一種行銷體系，在該體系中「加盟主」同意「加盟店」使用加盟主之品牌名稱、商標權、專利權及著作權，銷售符合加盟主所建立之程序或標準產品、方法或服務，經營加盟事業相關之智慧財產權權利義務範圍，恆涉加盟相對人之投資利益，是加盟業主所得使用之智慧財產權（申請審查或取得之時點、權利內容、有效期限）及加盟店可得使用之範圍與各項限制條件，攸關智慧財產權權利之正當行使及投資盈虧之估算。再者，加盟店所處營業區域內其他加盟店之數目及坐落位置，為加盟相對人評估市場規模、營業區域之區隔、獲利能力及發展空間之重要憑據，並可透過實地訪視既有之加盟店，瞭解相關經營狀況，藉以選擇合適之加盟體系，並合理評估是否締結加盟關係，是加盟店營業區域所在市、縣（市）內加盟業主所有加盟店之事業名稱及營業地址，及加盟業主上一會計年度全國及該加盟店營業區域所在市、縣（市）加盟店及終止加盟契約數目之統計資料，凡此均屬交易之重要交易資訊。而加盟業主與交易相對人之間通常存有高度訊息不對稱性，且一般人對加盟事業的瞭解有限，在與加盟業主簽約之前，如對於加盟業主背景、營運計畫及成長潛力、加盟店平均營收及獲利狀況，及所需負擔的責任、成本及風險等重要訊息不能清楚掌握，於加盟業主的鼓吹之下，易在未經審慎考慮的情況下便與加盟業主簽訂合約，復以交易相對人相較於加盟業主處於資訊上之弱勢，難僅從口頭探詢即可獲悉充分完整之交易資訊，是確有於締結加盟契約前以書面方式揭露前開重要交易資訊，使交易相對人得以利用該資訊，於簽約前可得具體實地查參加盟業主既有加盟店實際營運情況，充分評估加入後所需負擔的成本、風險及盈虧狀況，以便選擇合適的加盟體系之必要。是原告於招募加盟過程中，未於締結加盟經營關係前，以書面向交易相對人充分揭露行為時加盟資訊揭露處理原則第4點第2、4、7款等重要交易資訊，濫用市場相對優勢地位，並利用交易相對人之資訊不對等之相對弱勢地位從事不公平交易之行為，核屬足以影響連鎖加盟交易秩序之顯失公平行為。原處分以其違反公平交易法第24條規定，依同法第41條前段規定，予以裁處，於法並無不合。原告空言行為時加盟資訊揭露處理原則第4點第2、4、7款資訊，並非檢舉人考慮是否加盟之主要因素云云，並主張伊縱認有書面揭露不足之情形，亦均有其他實質上等同書面揭露之相關文書或作為，顯無隱瞞或未揭露重要交易資訊，亦顯無影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為，自無違反公平交易法第24條規定云云，均難憑採。
（三）末按為確保加盟事業之公平競爭，避免加盟業主於招募加盟過程中，隱匿重要交易資訊，影響連鎖加盟之交易秩序，被告特於94年2月24日訂定行政院公平交易委員會對於加盟業主資訊揭露案件之處理原則，明示加盟業主於招攬加盟過程中應揭露之資訊，並教示加盟業主於招募加盟交易過程中，違反本規範第4點及第5點規定，涉有隱匿或遲延揭露重要交易資訊之情事，對交易相對人顯失公平，足以影響連鎖加盟之交易秩序者，將有違反公平交易法第24條規定之虞（行為時加盟資訊揭露處理原則第1、6點參照），本件原告為加盟業主對此自難諉為不知，其於招募加盟交易過程中，本應注意揭露行為時加盟資訊揭露處理原則第4點第2、4、7款資訊以維連鎖加盟之交易秩序，而依當時情形並無不能注意之情事，竟疏未注意揭露前揭加盟重要交易資訊，致資訊未透明化，造成之顯失公平情事，自難謂無過失，而應受罰。從而，原處分依公平交易法施行細則第36條「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。七、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。八、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」規定，審酌原告經營加盟事業之久暫，加盟店之數量、各加盟店之加盟金及每月應繳之權利金，投資金額非為少數等一切情狀後，命原告於處分書送達之次日起，立即停止系爭違法行為，並於法定罰鍰之5萬元以上2500萬元以下範圍內，處以50萬元罰鍰，尚無裁量怠惰、裁量逾越或裁量濫用之違法情事，自屬合法，且無悖於行政罰法第7條第1項及行政程序法第7條之比例原則，原告就此之主張核無可採。
五、綜上所述，原處分認事用法並無違誤；訴願決定遞予維持，亦無不合，原告起訴請求判決如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及所提證據資料，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段之規定，判決如主文。
中華民國98年3月5日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官王碧芳
法官蕭惠芳法官周玫芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國98年3月5日
書記官何閣梅