高雄高等行政法院102年度訴字第315號判決

裁判字號：高雄高等行政法院102年訴字第315號判決

裁判日期：民國102年11月14日

裁判案由：都市計畫法

高雄高等行政法院判決
102年度訴字第315號民國102年10月31日辯論終結原告地勇選礦股份有限公司代表人 陳啟祥 訴訟代理人 黃俊嘉 律師
孫安妮 律師被告高雄市政府代表人 陳菊 訴訟代理人 鄭君地
王存偉 邱持敬 上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國102年6月27日台內訴字第1020135041號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣坐落高雄市○○區○○段潮州寮小段（下簡稱潮州寮小段）5724、5725地號土地屬都市計畫農業區土地，被告於民國102年1月3日派員前往稽查時，發現原告於系爭2筆土地堆置生鐵、廢鐵（即光明二場），非作農業使用，遂認原告違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項規定（縣市合併後，原適用於高雄縣之法規繼續延用2年），爰依都市計畫法第79條第1項規定，以102年1月18日高市府都發開字第10230186300號函處原告新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並勒令停止使用。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
㈠、原處分顯有裁量濫用之裁量瑕疵存在，已屬濫用權力之違法行政處分：被告以原告於系爭土地為農業區用地非農用，違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項規定，依都市計畫法第79條第1項直接裁處罰鍰之上限30萬元並勒令停止使用。惟原告對於系爭土地為農業區用地非農用之違反行政義務之行為，並非一直放任不處置，而係有規劃並實行積極之搬遷行為，然揆諸行政程序法第9條及第36條規定意旨可知，被告於裁處時，並未針對此有利於原告之事項而作為裁罰考量之依據，顯具有裁量怠惰。抑有進者，被告雖認為原告於系爭土地有違反行政義務之行為，然於首次裁罰即以罰鍰之上限為裁罰基準，揆諸最高行政法院92年度判字第57號、71年度判字第811號判決意旨可知，既然都市計畫法第79條第1項明定裁罰範圍係6萬元以上30萬元以下罰鍰，並輔以原告雖有違反農業用地非農用之行為，然原告一直有積極之搬遷行為等事項來看，被告究竟是依憑何種事實情況，認定原告違反義務之行為極端嚴重，非得裁處罰鍰上限額度，始能維護法規授權之目的，實令原告無法理解。
㈡、原處分違反比例原則：查被告依都市計畫法第79條第1項規定，於首次裁罰即處以最高額30萬元罰鍰，然揆諸行政程序法第7條規定意旨可知，行政機關採取1項措施以達成特定目的時，該措施須可達成目的，且其附帶之不利益，在同樣可達成目的之各措施中為最小，亦即必須為最溫和之措施，又此一措施達成目的之利益，並應大於其附帶之不利益。是故，既然都市計畫法第79條第1項定有罰鍰之最低額及最高額為裁量之範圍，且另定有其他種類之裁罰性不利處分之措施，從而為達成改善居民生活環境，並促進市○鎮○○街有計畫之均衡發展之法規目的下，針對原告首次行政義務之違反及其責難程度與所生之影響，實難以評斷須處以罰鍰之最高額度，始能達成措施之目的。
㈢、原處分違反一事不二罰：原告確實於100年間在系爭土地堆置廢鐵，且該違反義務之行為，亦遭被告所屬環保局以高市環空字第1000083568號處分裁處10萬元罰鍰及環境講習2個小時在案。然就在原告積極從事搬遷行為而尚未搬遷完畢之時，被告以違反都市計畫法第79條第1項規定，於102年1月18日裁處原告30萬元罰鍰並勒令停止使用。揆諸行政罰法第24條第1項及第2項規定可知，雖然空氣污染防制法所保護之法益與法律目的與都市計畫法所欲保護之法益與法律目的不同，惟原告於光明二場實際上僅有1次堆置廢鐵之行為，顯然係屬於一違反行政法義務行為，同時該當數行政罰之構成要件，且所涉及之各處罰規定，其所保護之法益及目的不同，係屬想像競合，應從一重處斷。是以，觀諸空氣污染防制法第57條規定及都市計畫法第79條第1項規定，兩相比較下可知，法定罰鍰額最高之規定應為空氣污染防制法第57條，因此針對罰鍰部分自應從一重處斷，從而原處分自不應再依都市計畫法第79條第1項裁處罰鍰部分，否則恐已有違一事不二罰。
㈣、被告之裁罰違反禁止不當聯結之法律原則：本件行政處分之裁罰範圍係系爭土地，因此，裁罰之考量自應以系爭土地自身之違規情狀為裁處之依據，實不應併聯考量與系爭土地無關之事項，而作為本件系爭處分之裁處理由。而被告不僅於所提之書狀中自承違法併聯考量不應考量之情狀，且更於102年10月8日本案行準備程序之時，多次當庭陳述於裁處系爭處分時，確實考量原告於98年4月30日、99年8月6日、101年7月20日、101年9月18日、101年10月3日、101年11月15日之其他各場之違規事由，遂於本件系爭處分直接裁處最高額罰鍰，顯見被告確實違反禁止不當聯結之法律原則等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
㈠、被告於事實欄所述時間派員稽查時，發現原告在編定為都市計畫農業區之系爭土地堆置廢鐵為非農業使用，被告核認原告違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項規定之事實明確，爰依都市計畫法第79條第1項規定裁處30萬元罰鍰，於法並無不合。系爭土地經被告於101年3月5日、101年5月17日稽查均發現原告違規堆置廢鐵非作農業使用之事實，並已衡酌情形給予其自行改善時間。惟被告於101年12月7日及102年1月3日稽查時，發現原告於系爭農地仍為堆置廢鐵非作農業使用，顯原告並未積極處理上開違規行為。另查原告長期以來存有前述違反都市計畫法令之行為，其違規行為前經合併改制前高雄縣政府與被告多次裁罰及命停止使用或恢復原狀在案，惟原告仍未停止其違規行為，且繼續於系爭土地擴大違規之事實，故被告為達行政目的及嚇阻行為效果，於法定罰鍰額度內，對原告採最高額罰鍰之裁罰，堪稱允洽。
㈡、次查，依被告所屬環境保護局100年8月12日高市環局空字第1000083568號函及所附裁處書可知，被告所屬環境保護局係以原告未依固定污染源設置與操作許可證管理辦法申請設置許可，即於系爭土地上堆置達3,000立方公尺以上之廢鐵，係違反空氣污染防制法第24條第1項、第2項規定，爰依同法第57條等規定，作成裁處10萬元罰鍰等處分。是被告所屬環境保護局乃基於環境保護主管機關立場，為貫徹空氣污染防制法所定為防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質之立法目的，而就原告上開作為義務之違反進行裁處；尚與本案被告係以原告在系爭土地上堆置物品（廢鐵），從事非農業行為之使用，違反都市計畫法，屬不作為義務之違反，尚有不同核屬二個不同構成要件行為。是以原告於系爭土地上既因數行為而違反不同行政法上義務之規定，即應由各該主管機關分別就其違規事實處罰之。故原告主張原處分違反一事不二罰規定，冀求免罰，核不足採等語置辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載事實，有被告102年1月18日高市府都發開字第10230186300號函、內政部102年6月27日臺內訴字第1020135041號訴願決定書附本院卷及訴願卷可稽，且為雙方所不爭，應可信實。兩造所爭執者厥為被告依都市計畫法第79條第1項規定，裁罰原告30萬元罰鍰，並勒令停止使用，是否合法？
㈠、按「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」都市計畫法第79條第1項定有明文。次以「本細則依都市計畫法（以下簡稱本法）第85條規定訂定之。」「農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施、休閒農業設施及農村再生相關公共設施。」都市計畫法臺灣省施行細則第1條及第29條第1項亦有明文。由上開規定可知，都市計畫範圍內之農業區土地僅得供農業使用，違反都市計畫土地使用管制者，主管機關得對土地或建築物所有權人、使用人或管理人予以裁處，以保農業區土地作農業使用。
㈡、經查，原告於系爭土地違法堆置生鐵、廢鐵之事實，為原告所不爭，堪以認定，是以被告依都市計畫法第79條第1項規定予以裁罰，並無不合。然「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」行政程序法第4條定有明文。行政機關為追求特定之行政目的，固得採取課予人民一定之義務、負擔或不利益之手段，惟該手段須與所追求之目的間具有實質之內在關聯或正當合理之聯結關係，此即行政法上之「不當聯結禁止原則」。是行政行為對人民課以一定之義務或負擔，或造成人民其他之不利益時，其所採取之手段，與行政機關所追求之目的間，必須有合理之聯結關係存在，若欠缺此聯結關係，此項行政行為即非適法（最高行政法院90年度判字第1704號判決意旨參照）。其目的在防止行政機關基於本位主義，利用其優勢地位而濫用權利，造成人民不合理的負擔，此揆諸行政程序法第93條、第94條及第137條第1項第3款規定：「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。」「附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」「行政機關與人民締結行政契約，互負給付義務者，應符合下列各款之規定︰．．．人民之給付與行政機關之給付應相當，並具有正當合理之關聯。」之立法意旨即明。
㈢、本件原告前揭違規行為，被告裁處原告30萬元罰鍰，並勒令停止使用，固非無據，然揆之前開規定，被告予以裁處時應於法律所規定之範圍內行使裁量權，並不得有不當聯結之情形。然查，本件系爭土地之違規使用，被告係第1次取締裁罰，為兩造所不爭，惟被告於裁處時，以原告於其他場址有相同之違章情形並經多次裁罰在案，乃據以裁處最高額罰鍰30萬元，並勒令停止使用，此為被告訴訟代理人所自承在卷（詳本院準備程序筆錄），並有被告行政訴訟答辯狀、訴願答辯書在卷可稽，足見被告於本件裁處行使裁量權時，除考量本件原告違章情節外，並有不當聯結之情形，乃據以裁處原告最高額之罰鍰，並勒令停止使用，顯屬違法。
㈣、綜上所述，被告以原告曾於其他屬都市計畫農業區土地作非農業使用，對其初次查獲原告於系爭土地之違規行為，裁處最高額罰鍰，並勒令停止違法使用，係違反不當聯結禁止原則，自有違誤；訴願決定未予以糾正，亦有未合。原告起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分，為有理由，自應予以撤銷訴願決定及原處分，由被告另為適法之處分。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法均核與判決結果不生影響，爰不再逐一調查及論述，併予敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國102年11月14日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官戴見草
法官孫國禎法官孫奇芳以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國102年11月14日
書記官周良駿