裁判字號：最高行政法院105年判字第345號判決
裁判日期：民國105年07月06日
裁判案由：水利法
最高行政法院判決
105年度判字第345號上訴人 李輔允 訴訟代理人 蔡易廷 律師
洪嘉呈 律師被上訴人經濟部代表人 李世光 上列當事人間水利法事件，上訴人對於中華民國104年8月27日臺北高等行政法院104年度訴字第387號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人所有坐落於臺南市○○區○○○段731之42地號土地（下稱系爭土地），係位於𦰡拔林溪河川區域，被上訴人以上訴人在系爭土地上建造房屋（下稱系爭房屋），違反水利法第78條第4款規定，依同法第93條之4規定，以民國103年9月17日經授水字第10320310160號處分書（下稱原處分），限上訴人於103年11月15日前回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施。上訴人不服，提起訴願，經訴願決定駁回後，遂提起行政訴訟，經原判決駁回，上訴人猶有未服，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：
（一）上訴人因信賴系爭土地之土地登記謄本記載使用地類別為「甲種建築用地」、改制前臺南縣新市鄉公所證明系爭房屋係66年1月19日以前完成之建築物及臺灣臺南地方法院90年度執字第1212號強制執行事件（下稱相關執行事件）公開拍賣而發給不動產權利移轉證書，前開文件均未標註系爭土地位於河川區域，上訴人無法得知系爭土地是否為水利用地，進而向臺南市政府工務局（即改制前之臺南縣政府工務局）申請增修系爭房屋，並獲臺南市政府工務局核准發給建造執照及使用執照，上訴人自有信賴保護原則之適用。退步言之，被上訴人於103年12月5日訴願答辯狀，已自承上訴人取得建造執照及使用執照顯為臺南市政府之違法行政處分，被上訴人所屬水利署第六河川局（下稱第六河川局）業以另函請臺南市政府依行政程序法相關規定，釐清及研擬違法處分之撤銷及補償事宜，依行政程序法第126條第1項規定，上訴人因信賴前開文件，卻被強令拆除系爭房屋並回復原狀，因此遭受財產上之損失，應有合理之補償。
（二）上訴人於90年間申請建造執照、使用執照，建造執照所載建造類別為增建；使用執照所載構造種類為加強磚造，並非被上訴人所稱之鋼筋水泥，不影響原始房屋之同一性，並無違反92年水利法修正後「禁止建造房屋」之規定，而應適用72年12月13日修正之水利法。且系爭房屋離𦰡拔林溪有相當遠的距離，數十年來均無溪水淹及系爭房屋周遭之情形，系爭土地自非屬「尋常洪水位行水區域」，則系爭房屋之存在並不足以稱之為「足以妨礙水流之行為」，原處分及訴願決定均未考量𦰡拔林溪與系爭房屋之相對位置，系爭房屋是否足以妨礙水流，原處分僅以距今30年前所劃定之水道治理計畫線作為基準，強令拆除系爭房屋，自屬失當。又被上訴人未依水利法第82條第2項前段規定定期辦理通盤檢討。原處分雖以公益為名目，實已嚴重剝奪上訴人之居住自由權、財產權與生存權，其輕重失衡、違反比例原則，甚為明確。縱認系爭土地位於河川區域內，有回復原狀之公益性與必要性，然被上訴人為本件系爭土地之中央主管機關，自屬有權核准徵收系爭土地。被上訴人應依水利法第82條第1項前段、第3項前段、第83條第1項、第83條之1第1項規定，以較輕微之徵收手段並給予適當之補償，而非遽以嚴重之手段侵害上訴人之居住自由權、財產權與生存權，實有違背比例原則。
（三）依製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知第9點規定，並非一旦被劃入河川區域內，即當然屬於河川用地，系爭土地於75年前編列為「建」地目，應被認定為「甲種建築用地」，換言之，臺南市政府工務局於90年間依此規定發給上訴人建照執照及使用執照，並無違法。退步言之，系爭土地依水利法第83條之1規定，上訴人得申請變更編定系爭土地為適當用地，水利主管機關依區域計畫法第13條、區域計畫法施行細則第11條及上開作業須知第9點亦應循適法途徑變更為適當用地。又縱認依被上訴人所提𦰡拔林溪河川區域圖籍（下稱河川圖籍），系爭土地位於河川區域範圍內，仍無法證明被上訴人已踐行正當法律程序等語。求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：
（一）𦰡拔林溪河川區域前經由臺灣省政府於75年4月7日75府建水字第145196號已公告（下稱省府75年公告）在案，公告資料中已明確表示系爭土地位於河川區域內，被上訴人已盡告知之正當法律程序。依臺南市政府水利局查得𦰡拔林溪河川圖籍第5號圖亦顯示，系爭土地早於75年間即已劃入河川區域，上訴人於90年間重新建造之時，即應受水利法及其相關規定限制，不因其為公、私有或使用分區未變更為河川區而異其適用。被上訴人職責為因應防洪需求劃定河川區域，劃定後區域內之土地變更應由地方政府辦理。至其取得建造執照及使用執照顯為臺南市政府工務局之違法行政處分，第六河川局業已另函請臺南市政府工務局依行政程序法相關規定，釐清及研擬違法處分之撤銷及補償事宜。
（二）依72年12月13日修正之水利法第78條第1項規定及當時水利法施行細則第142條規定、臺灣省河川管理規則（省府於54年12月22日發布，業於88年11月9日廢止，下稱舊臺灣省河川管理規則；嗣經濟部於88年6月30日發布臺灣省河川管理規則，下稱新臺灣省河川管理規則，業於91年8月7日廢止）第17條第1項第3款規定（新臺灣省河川管理規則則規定於第15條第1項第3款），𦰡拔林溪河川區域前已於75年公告，系爭房屋雖於90年取得使用執照，亦屬違反當時之水利法規；且系爭房屋現況實已為侵占毗鄰公地擴建之4層建物，顯與原使用執照核可型式及竣工建物照片等核准圖說已有相當程度之不同，屬違法房屋，應無違誤。河川區域本即考量河川通洪需求及保護河防安全而以100年防洪頻率作為考量劃設，並非以數十年未淹到系爭房屋而斷定非妨礙水流之行為，且因近年氣候變遷，大豪雨或超大豪雨屢屢可見，為維人民生命財產安全，第六河川局針對系爭房屋予以處分，係因依水利法第78條規定，於河川區域內之房屋因已嚴重影響河川通洪之公共利益，故應予拆除。系爭房屋之建造及擴建因違反水利法規已如前述，故應無徵收補償問題等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原判決以：
（一）𦰡拔林溪河川區域前經由臺灣省政府依舊臺灣省河川管理規則第10條規定以75年4月7日公告在案，而細繹𦰡拔林溪河川圖籍，系爭土地除確實位於河川區域內，更係在該區域內堤防線之北，依當時有效施行即93年11月17日前修正發布水利法施行細則第142條規定：「本法（指92年2月6日公布施行前之水利法）第78條所稱行水區，係指左列情形：一、已築有堤防者，為二堤之間之土地。二、未築有堤防者，為尋常洪水位達到地區之土地。」亦足得證系爭土地係在河川區域內。是上訴人於90年間在系爭土地重新建造系爭房屋，即應受水利法及其相關規定限制，而依當時有效施行即92年2月6日修正公布前之水利法第78條第1項第1款及新臺灣省河川管理規則第15條第1項第3款之規定，明文禁止建造房屋之行為。上訴人主張其於90年間系爭土地上建造系爭房屋，92年2月6日修正公布前水利法並無禁止規範等情，即與法律規定未合，而無足採。
（二）上訴人雖主張系爭房屋門牌係臺南市○○區○○里○○路○○號，並以臺南市新市區公所證明作為系爭房屋係66年1月19日以前完成之建築物。惟查上訴人所提出建造執照、使用執照及臺灣電力公司臺南區營業處出具之用電資料，其上所載房屋門牌號碼均係臺南市○○區○○里○○路○○號，而上訴人之相關執行事件之權利移轉證書上載系爭土地上「有未保存登記建物」，而未載明此建物之門牌號碼或其他足資辨識之資料，則由上以觀，上訴人所提新市區公所證明，自難執為系爭房屋係「66年1月19日以前完成之建築物」，而為省府75年4月7日公告前即已完成之建築物。又上訴人雖主張因土地登記謄本、權利移轉證書未記載系爭土地位於河川區域內，其因信賴上開文件而向臺南市政府工務局申請增修系爭房屋，並取得建造執照及使用執照，應得主張信賴保護，然上訴人未提出相關文件應註記系爭土地位於河川區域內之相關法規依據，難認係上訴人就水利法規範下之信賴基礎。再者，上訴人於河川區域內建造系爭房屋，違反水利法第78條第4款規定，被上訴人係基於其係水利法之主管機關，依其職責而作成原處分，非以撤銷建造執照、使用執照為前提，故上訴人主張撤銷系爭房屋之建造執照、使用執照應為合理補償，亦不足採。
（三）又上訴人於90年間建造系爭房屋時，固分別取得建造執照及使用執照，然建造執照僅允准建造2層建物，而上訴人嗣後卻在未另行取得建造執照之狀況下，自行占有731之41地號國有土地，擅將系爭房屋增建為4層建物，是上訴人擅自擴建系爭建物，已有不當。且系爭房屋無論係2層或4層建物，其所坐落之系爭土地及731之41地號土地均係位於堤防線之內，既在堤防之內，則依水利法及相關法規有關河川區域之規定，本即考量河川通洪需求及保護河川安全，為維護人民生命財產安全，而以100年防洪頻率作為考量劃設。是上訴人僅以其主觀意思，主張系爭房屋距𦰡拔林溪相當遠，又未提出相關證明下，泛稱數十年來均無溪水淹至系爭房屋週遭，縱非虛妄，均難否定系爭房屋位於河川區域內，在100年防洪頻率下極有可能為洪水流經之事實。再細繹系爭房屋附近即作為公路供汽車往來行駛用之新市橋，以近年來臺灣颱風經驗，數個空貨櫃箱漂流於洪水經過公路橋下，往往可能為橋墩阻擋致河面壅塞，導至河水流向改變漫溢淹及橋面及堤防外而導致淹水之情形，甚而影響橋體安全而對河川附近住家生命、身體、財產均造成重大威脅之情形，遑論高4層樓、每層面積達39.3平方公尺，有如龐然大物之系爭房屋對河水流向之重大影響，且上訴人未提出相關事證，泛稱被上訴人未依水利法第82條第2項前段進行定期檢討，難謂有理，縱謂被上訴人無定期檢討尚非虛妄，惟依上開事證，亦無將系爭土地排除於河川區域內之可能，是被上訴人作成原處分，命上訴人拆除系爭房屋並回復原狀，固係影響上訴人之財產權，惟相較於𦰡拔林溪沿岸諸多居民之生命、身體及財產權以觀，厥為維護公共利益必要，至為灼然，與憲法第23條比例原則完全相符，而無上訴人所稱違反憲法第10條、第15條、經社文條約相關規定及司法院釋字第709號解釋意旨。
（四）本件上訴人雖主張被上訴人應依水利法第82條第1項前段、第3項前段、第83條第1項規定徵收系爭土地，惟在被上訴人實施徵收系爭土地前，上訴人並無依前揭規定請求徵收之權利。又系爭土地於列入河川區域後，並無逕為分割編定或變更編定為水利用地之情事，與水利法第83條之1第1項規定之前提要件不符，且遍觀本件全部卷證，亦未發現上訴人曾依上開規定申請變更編定為適當用地之情事，是上訴人此部分之主張，亦無可採等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院查：
（一）按「河川區域內，禁止下列行為：……四、建造工廠或房屋。……」、「違反……第78條……規定者，主管機關得限期令行為人回復原狀、拆除、清除或適當處分其設施或建造物；屆期不遵行者，得按日連續處新臺幣1萬元以上5萬元以下之罰鍰。」水利法第78條第4款、第93條之4定有明文。又「主管機關為保護水道，應禁止左列各事項：一、在行水區內建造、種植、堆置、挖取，或設置遊樂設施，豎立廣告牌，傾倒廢棄物，足以妨礙水流之行為。……」92年2月6日修正公布前水利法第78條第4款即有明文，且依水利法第10條規定訂定之新臺灣省河川管理規則第15條第1項第3款、及91年5月29日訂定發布之河川管理辦法第16條亦分別規定：「為保護河防安全禁止下列事項：……三、○○○區○○○道治理計畫線範圍或堤防預定線內之土地，施設工廠、房屋或未經管理機關許可之建造物者。」、「為保護河防安全，禁止下列事項：一、○○○區○○○道治理計畫用地範圍內施設工廠、房屋或未經申請許可之建造物、遊樂設施或廣告牌。……」。
（二）經查，上訴人系爭土地位於𦰡拔林溪河川區域，前經省府75年4月7日公告劃入河川區域在案，上訴人於90年間經法院拍賣買受系爭土地，並向臺南市政府工務局申請增建系爭房屋取得使用執照，嗣為被上訴人於103年查獲擅將系爭房屋增建為4層建物等情，為原審依調查證據之辯論結果，所依法確定之事實，核此認定與卷內證據並無牴觸，堪以採取。是依前開事實，被上訴人認定上訴人有違反水利法第78條第4款規定於河川區域建造房屋之行為，而依同法第93條之4規定，以原處分限上訴人於103年11月15日前回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施，並無不合，從而原判決認被上訴人認事用法並無違誤，而維持訴願決定及原處分，洵非無據。
（三）上訴人主張系爭房屋於66年間即已興建，早於系爭土地75年4月7日公告劃入河川區域，自無違反水利法第78條之規定，原判決未採認系爭房屋62年間之供電資料，顯有違法云云。惟查，上訴人於原審係主張系爭房屋為臺南市○○區○○里○○路○○號，並提出同址新市鄉公所證明書為證，惟依其另提之臺灣電力公司臺南區營業處供電資料，記載之地址為同路45號，則上訴人主張系爭房屋前為上址47號之事實已非無疑，又原審依上訴人所提相關執行事件之權利移轉證書，敘明上訴人因拍賣買受系爭土地，相關不動產權利移轉證書上僅載明系爭土地上「有未保存登記建物」，而未載明此建物之門牌號碼或其他足資辨識之資料，足見上訴人取得系爭土地時，其上建物並無可供對應之權利文件，是原判決不採認上訴人主張系爭房屋係於75年4月7日前已完成之建築物，尚無違誤。況原判決亦依調查證據結果，認定上訴人於90年間系爭房屋增修完成後，復未另行取得建造執照，自行占有731之41地號國有土地，將原屬2層建物增建為4層，則上訴人確有於河川區域建造房屋之行為，則原判決認定上訴人違反水利法第78條第4款之禁止規範，自非無據，故上訴人主張系爭房屋於62年即已存在，當時系爭土地未經公告為河川區域，並未禁止建造，原判決強令拆除，而未採認62年供電資料等現存證據，有適用法規不當及判決不備理由之違法云云，尚不足採。
（四）上訴人主張系爭土地之土地登記謄本，及法院不動產權利移轉證書，均未標註系爭土地位於河川區域或水利用地，且系爭房屋並有臺南市政府工務局核發之使用執照，應受信賴保護一節，經查，系爭土地所在之𦰡拔林溪河川區域，前經由省府75年4月7日公告在案，故系爭土地經劃定為河川區域並公告生效後，即應受水利法及相關規定管理規範，並不因其使用分區未變更而影響公告之效力，縱臺南市政府工務局於前開公告後，就系爭房屋核發使用執照，亦不得執為免受水利法限制使用之依據，且本案經查獲後，被上訴人第六河川局已函請臺南市政府本於權責辦理撤銷使用執照及相關補償事宜，又依上訴人所提出之不動產權利移轉證書影本附表記載，拍賣範圍為系爭土地之應有部分二分之一。查封時，指界人員陳稱編號一土地（系爭土地）上有未保存登記建物，占有之法律關係不明，不在拍賣範圍內等語，是原判決認上訴人所持土地登記謄本、不動產權利移轉證書、建造執照、使用執照，尚難認係上訴人就水利法規範下之信賴基礎，故其主張信賴保護為不可採，尚無不合。
（五）另上訴人主張原處分強令上訴人拆除系爭房屋，違反比例原則，且侵害上訴人居住自由權、財產權與生存權，又未考量依徵收之手段給予人民適當之補償，違反憲法保障人民基本權之意旨等節，查水利法第78條之規定，係因水道之維護，關係人民生命財產之安全，故基於保護水道順暢及維護水流平順安全之考量，而設有使用限制及必要之管理，核均係出在於維護河防安全及保護附近居民生命財產之目的。本件原審已論明水利法有關河川區域係以100年防洪頻率作為考量劃設，上訴人並未提出系爭土地應排除在外之相關事證，自難僅以近年未受河川洪水淹及，與房屋距𦰡拔林溪甚遠等個人意見，即否定主管機關依水利專業意見所為之劃定；且原判決亦審酌上訴人未取得建造執照，占用國有土地而於河川區域擴建建物之財產權，相較於𦰡拔林溪沿岸居民之生命身體及財產權，認原處分命上訴人將系爭土地回復原狀，應屬維護公益之必要；並敘明是否實施公用徵收，為相關之行政裁量權，人民尚無請求國家徵收土地之公法上請求權等語，核已詳述得心證之理由，並就上訴人之主張何以不足採取詳予指駁在案，是上訴意旨指摘原判決違背法令且理由不備云云，自難採取。
六、綜上所述，上訴人之主張均無可採。原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，尚無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國105年7月6日
最高行政法院第二庭
審判長法官劉鑫楨
法官鄭小康法官帥嘉寶法官汪漢卿法官劉穎怡以上正本證明與原本無異中華民國105年7月6日
書記官彭秀玲