裁判字號：最高行政法院98年判字第446號判決
裁判日期：民國98年05月07日
裁判案由：都市計畫法
最高行政法院判決
98年度判字第446號上訴人甲○○訴訟代理人 林美倫 律師
陳勵新 律師被上訴人臺北市政府代表人乙○○上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國96年4月10日臺北高等行政法院95年度訴字第2539號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄。
訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔。
理由
一、上訴人於民國81年6月4日起在臺北市○○區○○○路○段183之1號1樓（下稱系爭建築物，位於都市計畫第四種商業區內，原屬第四種住宅區及第二種商業區）獨資開設「東門町遊戲場」，並領有經營電子遊戲場業之營利事業登記證，惟核准使用面積限於系爭建築物之一部分，不得超過99.88平方公尺。詎上訴人未依原核准位置營業，竟擅自擴大營業面積，在系爭建築物全部範圍內擺設各式娛樂類電子遊戲機臺共63臺，超出實際核准範圍約70坪。其間雖經被上訴人依都市計畫法第79條規定，限期上訴人應於94年10月15日前停止使用擅自擴大營業部分，惟於94年12月7日上午9時45分許，臺北市商業管理處會同被上訴人所屬相關單位執行聯合檢查時，仍當場查獲「東門町遊戲場」擅自擴大營業面積擺設電子遊戲機臺供客人消費把玩，被上訴人認系爭建築物違規使用經營電子遊戲場，已違反臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準第2條有關之土地使用分區管制規定，乃依都市計畫法第79條規定，對使用人即上訴人處以新臺幣（下同）60,000元罰鍰，並勒令停止使用擅自擴大營業之部分（下稱原處分）。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂循序提起行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：上訴人自81年6月起即於系爭建築物合法經營「東門町遊戲場」，雖原使用分區分為商二及住四，但早在91年2月5日該址之使用分區已全部由商二、住四調整為商四，且工務局之用途類組已於94年間改為B-1娛樂服務業（舞場），其使用分區之強度最高，可經營項目包含電子遊戲場、舞廳、夜總會、遊樂園、KTV等行業，故上訴人使用該址經營電子遊戲場絕無違反都市計畫法之使用分區可言。又被上訴人以臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準第2條規定作為裁罰之法條依據，然該條規定實僅係「核准設置」之標準，非裁罰之法律依據，上訴人根本未有違反都市計畫法使用分區規定之行為，被上訴人據都市計畫法等法令處上訴人罰鍰，即非適法。另中央及地方政府對於電子遊戲場之設立，及電子遊戲場管理條例之規定中，均從無關於面積坪數之限制，且現有多所遊戲場營業面積達500坪至1000坪不等。被上訴人92年核發之新營利事業登記證上亦早已除去關於營業面積之標示，上訴人投入回饋金、購置機臺等鉅額費用，係因信賴被上訴人變更都市計畫分區之行為，再者，上訴人為求符合法令規定，復花費規費等鉅資，在3年內向被上訴人所屬工務局兩度變更使用分區類組，其使用並無瑕疵。原處分倘若維持，實違反信賴保護原則等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：系爭建築物鄰近復興中小學約僅350公尺，依臺北市土地使用分區管制規則及臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準規定，顯不符「應距離各級公私立學校、幼稚園、醫院、圖書館、紀念性建築物等一千公尺以上；其距離之計算以地界線起算。」之規定，無法從事電動玩具店之使用。上訴人於81年間取得營利事業登記證，惟當時核准經營電動玩具店之面積僅99.88平方公尺，嗣被上訴人於86年8月6日公告「修訂『臺北市土地使用分區管制規則內各分區經本府核准使用組別之核准基準表』內允許設立第32組：娛樂服務業使用分區之核准條件」，對於電子遊戲場允許使用有所限制；其後上訴人為使系爭建築物得以作為第四種商業區之使用，於91年向被上訴人工務局繳納回饋金，又於同年申請變更建築物使用執照，惟並未對「電子遊戲場業」申請變更，而係分別就「遊樂園」及「玩具、娛樂用品零售業」提出變更申請，且未針對電子遊戲業辦理營利事業登記變更，其後雖經被上訴人於92年4月17日函請上訴人持營利事業登記證辦理變更及營業項目加註事宜，惟上訴人迄今仍未辦理，故系爭建築物仍僅有原核准營業之範圍（面積99.89平方公尺）屬合法登記。至上訴人依被上訴人84年9月27日公告之主要計畫商業區通盤檢討案規定繳交回饋金放寬允許使用規定部分，該計畫主要係考量住宅區變更為商業區使用之差異，故規定應予回饋以符合社會公平與正義，惟其允許使用組別仍應符合商業區相關核准條件始得設置，被上訴人為維持環境品質與有效管制各使用分區，全市皆依法管理以符合公平原則，並無不當之處。因本件擴大電動玩具店之使用違反都市計畫法及被上訴人依都市計畫法所發布之命令，被上訴人援引都市計畫法第79條予以裁罰，並無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審駁回上訴人之訴，略以：㈠、本件「東門町遊戲場」係於81年6月4日經被上訴人核准設立，並取得營利事業登記證，嗣迭經上訴人多次申請變更營業項目，依其變更歷程而言，「東門町遊戲場」所申請之電子遊戲場業營業項目，其經核准之經營面積仍維持原來之99.88平方公尺，並無變動，則上開核准經營電子遊戲場業面積99.88平方公尺以外部分，並非可由上訴人恣意作為經營電子遊戲場業之用，上訴人若欲擴大其核准面積，尚應依電子遊戲場業管理條例、都市計畫法、都市計畫法臺北市施行細則、臺北市政府再訂定臺北市土地使用分區管制規則及臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準等規定申請變更，始得為之，並不因其所處之區域調整為第4種商業區而當然得以擴大經營電子遊戲場業之使用面積。㈡、都市計畫法臺北市施行細則係依都市計畫法第85條授權訂定；另臺北市土地使用分區管制規則係依都市計畫法臺北市施行細則第26條所授權訂定，於該規則第24條採正面列舉方式，俾使各使用組別內之「允許使用」項目或「附條件允許使用」項目能在一定規範下進行管制使用，此乃被上訴人基於都市計畫法之立法目的，所為限制都市計畫範圍內土地使用人為妨礙都市計畫使用之自治規則，未逾越法律授權之目的及範圍，被上訴人自得適用。上訴人就超出使用面積（約70坪）經營電子遊戲場部分，因未經被上訴人核准擴大使用，自已違反臺北市土地使用分區管制規則第24條有關在第4種商業區內應經附條件允許才能使用之規定。而上訴人為「東門町遊戲場」經營者，亦為系爭建築物之使用人，自應知悉被上訴人所核准經營電子遊戲場業之使用面積多寡，其明知並擴大營業面積，即有違章之主觀故意。從而，被上訴人依據都市計畫法第79條第1項規定，以原處分處以上訴人60,000元罰鍰，並勒令停止使用擅自擴大營業之部分，經核即無不合。㈢、依建築法第102條之1、臺北市建築物附設停車空間繳納代金及管理使用辦法（94年3月16日更名為臺北市建築物附設停車空間繳納代金及管理使用自治條例）第4條規定可知，已興建完成之建築物欲變更其使用分區應先繳納代金，由直轄市、縣（市）主管建築機關代為集中興建停車位，以彌補都市計畫範圍內停車空間不足之問題，惟繳交代金僅是變更建築物使用分區之前提，並非當然得以擴大經營電子遊戲場業之使用面積，上訴人欲擴大經營使用面積，尚應經主管機關核准變更。易言之，代金之繳納並非當然取得經營電子遊戲場業之權利。本件「東門町遊戲場」就超出核准範圍部分之營業，構成違反都市計畫法第79條第1項之違章行為，係因該超出部分未經核准經營電子遊戲場業使用所致，而上訴人是否繳納代金以變更其建築物之使用分區，及是否繳納營業稅或其他稅捐，皆不能取代擴大經營電子遊戲場業之核准，則上訴人主張其因信賴被上訴人變更都市計畫分區，乃有繳交回饋金、添購機臺、配合工務局申請更改使用類組等行為，原處分倘若維持，將令上訴人受極鉅之私益損害無疑，原處分已違反信賴保護原則等語，殊無足採等語，為其論據。
五、本院查：㈠、按「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第23條以法律限制人民權利之意旨。」業據司法院釋字第313號解釋在案。又「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」都市計畫法第79條第1項定有明文。是依本條規定所為處罰，必須人民違反都市計畫法明文規定課予人民之義務，或依照都市計畫法所明確授權就都市計畫事項發布之命令，自不待言。另「查電子遊戲場業管理條例第8條第1款所定：『電子遊戲場業營業場所應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制』，此為對都市計畫有關事項之規定。至同法第9條關於電子遊戲場之營業場所須距離學校、醫院一定距離，乃鑑於學校與醫院對於環境安寧有較高之要求，此與都市計畫管制土地、建築物之使用，二者立法目的不同。又都市計畫法主管機關在中央為內政部，而電子遊戲場業管理條例主管機關在中央為經濟部，分別為都市計畫法第4條、電子遊戲場業管理條例第2條所定，二者主管機關不同，所規範之事項自屬有異。觀諸都市計畫法第6條規定：『直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。』及同法第39條規定：『對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用．．．等事項，．．．直轄市政府得依據地方實際狀況，於本法施行細則中作必要之規定。』可知都市計畫係對土地及建物分區使用加以限制，例如電子遊戲場必須設於商業區。而電子遊戲場業管理規則第9條規定之要件，則屬主管機關對電子遊戲場業之管理規定，非屬都市計畫法規範之範疇。該事項既非都市計畫法應規定之事項，則該法所授權訂定之高雄市施行細則，自不得就非屬母法規範之事項，逾越母法授權，對電子遊戲場業應距離學校、醫院若干公尺，加以規定，上述施行細則對此所為規定，仍屬逾越權限而不得逕予適用。本院94年11月份庭長法官聯席會議決議應予補充。」復經本院96年6月份庭長法官聯席會議決議在案。㈡、本件上訴人在系爭建築物經營電子遊戲場，惟其超出實際核准範圍約70坪，被上訴人以系爭建築物有違規使用經營電子遊戲場情事，違反都市計畫法第35條、都市計畫法臺北市施行細則第10條之1及臺北市土地使用分區管制規則第23條（嗣於原審更正為同規則第24條）規定，依都市計畫法第79條規定予以裁處6萬元罰鍰，並勒令停止使用固非無據。惟按都市計畫法第35條係規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」、都市計畫法臺北市施行細則第10條之1規定：「前條各使用分區使用限制如左：…二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。…」本件上訴人早於81年間即在本可經營電子遊戲場業之商業區開設電子遊戲場、符合都市計畫分區，此有被上訴人81年6月4日核發之營利事業登記證附原處分卷可稽，本件係逾越核准範圍營業情事，核與上揭不得有礙商業便利之規定無涉。另按都市計畫法第1條明文規定：「為改善居民生活環境，並促進市鄉有計畫之均衡發展，特制定本法。」是都市計畫法旨在改善居民生活環境，促進都市均衡發展，對於營業管理應非該法管制範圍。惟依都市計畫法臺北市施行細則所授權訂定之臺北市使用分區管制規則第24條規定：「在第四種商業區內得為左列規定之使用：（略）二、附條件允許使用（三）第三十二組：娛樂服務業。」、第97條之5規定：「本規則所稱附條件允許使用者，其核准基準由市政府定之，並送臺北市議會備查。」被上訴人乃頒訂臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準，其第2條所規定：「臺北市各使用分區附條件允許使用之組別及使用項目，其核准條件如下：．．．使用類別：第三十二組：娛樂服務業．．．
（五）電動玩具店：．．．應距離各級公立學校、幼稚園、醫院、圖書館、紀念性建築物等1000公尺以上；其距離之計算以地界線起算。．．．」係對人民營業權之限制，自已逾越母法之授權，而不得逕予適用，是被上訴人依都市計畫法第79條第1項所為之本件處分自有違誤。原判決未予糾正，將訴願決定及原處分遞予維持，駁回上訴人之訴，已有適用法規不當之違誤。上訴論旨，據以指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由，爰將原判決廢棄，並撤銷訴願決定及原處分。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中華民國98年5月7日
最高行政法院第二庭
審判長法官鍾耀光
法官林文舟法官姜素娥法官王德麟法官黃清光以上正本證明與原本無異中華民國98年5月11日
書記官黃淑櫻