最高行政法院105年度判字第290號判決

裁判字號：最高行政法院105年判字第290號判決

裁判日期：民國105年06月03日

裁判案由：汽車運輸業管理規則

最高行政法院判決
105年度判字第290號上訴人交通部公路總局代表人 趙興華 訴訟代理人 李元德 律師被上訴人 李國健 上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國105年1月7日臺北高等行政法院104年度訴字第1396號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人所屬臺北區監理所（下稱臺北所）據民眾檢舉資料，調查發現登記被上訴人所有之AKT-0733號自用小客車（下稱系爭車輛），於民國104年2月6日在臺北市中山區搭載乘客，並收取費用，認被上訴人有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事，違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，嗣以上訴人104年3月23日第00-0000000號違反汽車運輸業管理事件處分書，裁處被上訴人新臺幣（下同）5萬元罰鍰，並吊扣牌照3個月（下稱原處分）。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟。經原審判決：
「訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。確認上訴人104年3月23日第00-0000000號有關吊扣車號000-0000車輛牌照之處分違法。」。上訴人不服，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：（一）被上訴人並非原處分所稱違章之行為人，亦非汽車運輸業管理規則第138條及公路法第77條第2項等規定之處罰對象，上訴人以被上訴人為裁罰對象，對被上訴人裁處罰鍰併吊扣牌照3個月之處分，確有違法。
（二）被上訴人於訴願程序曾依訴願法第63條第3項、第65條規定請求到場陳述意見、言詞辯論，訴願機關未予被上訴人到場陳述意見、言詞辯論，遽作成不利於被上訴人之訴願決定，與訴願法規定不合，訴願決定程序自有瑕疵。（三）原處分未載明被上訴人違章行為及上訴人認其違法之理由，即驟然據以裁罰，顯非適法。（四）原處分未詳查事實及證據，誤為反於事實之認定，有違反行政程序法第36條、第43條規定及本院39年判字第2號判例。（五）公路法第2條第1項第14款所指汽車運輸業，係指以汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」，所稱「事業」須以反覆實施同種類行為為目的之社會活動，行政機關並應證明行為人係以「經營汽車運輸為業」，始足當之。被上訴人並非利用所屬自小客車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」。原處分誤用公路法第2條第1項第14款、第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。（六）本件有重覆處罰及違反一行為不二罰之違法，蓋早於本件裁處前，上訴人即以104年2月17日第00-0000000號處分書（下稱前處分），針對被上訴人有經營汽車運輸業之行為（103年12月21日）予以裁處，依照公路法第77條第2項之規定，應係以裁處一整個經營行為，上訴人機關對於被上訴人兩次搭載乘客行為，分別予以處罰，顯有重覆處罰之違法等語，求為判決⒈訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。⒉確認上訴人104年3月23日第00-0000000號有關吊扣車號000-0000車輛牌照之處分違法。
三、上訴人則以：（一）被上訴人行為已構成公路法第2條第1項第14款所定之要件，上訴人依公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定予以裁處並無違誤。（二）原處分並無被上訴人所稱關於事實、理由之記載俱有欠缺，不符合行政程序法第96條第2款規定之法定程式，且有欠明確，而有違反同法第5條規定之違失，以及上訴人未能究明本件違規行為實際行為人、所應裁處對象究應為何人之違法。（三）系爭車輛分別於103年12月21日及104年2月6日各有一次違章行為，起迄目的地及收費都不一樣，是兩行為，沒有一行為二罰的問題等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依上訴人陳明以自有車輛透過UberAPP平台，載客收費營業之運作方式，及本院依職權從網路搜尋列印關於台灣宇博公司招攬司機入會之相關資料，足見以加入Uber平台，提供車輛載客收費服務者，其完成交易後，乘客可自其手機之網路平台截錄並列印出「行車路線圖」(含司機照片)、付費收據等文件。被上訴人對於其確有加入UberAPP平台之事實，業於準備程序中陳述明確，而依檢舉人提供之資料，包括行車路線圖(含司機照片)、付費收據，及系爭車輛之照片，該照片所顯示之車牌000-0000，確實與被上訴人所有車輛相同，又被上訴人於準備程序亦自承「對舉發這一次被上訴人有載客不爭執」，堪認被上訴人確為駕駛人。（二）公路法第2條第14款所謂「事業」，未排除自然人，鑑於公路法之規範意旨，經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，應依法向公路主管機關申請核准籌備始得為之，故不論營利事業或個人，如以小客車出租載客為營業者，即應為上開法律所規制，否則若將自然人排除在外，而其卻實際以小客車出租載客收費營利，竟可免於規範，顯違公路法立法意旨。又以自小客車加入UberAPP平台，其目的即為提供該車載客服務，並收取費用，加入UberAPP平台之司機，係以營利為目的，有反覆實施之意圖，其載客服務顯有反覆性及繼續性之特徵，為營業行為。被上訴人既有加入UberAPP平台之事實，復有利用該平台載客收費之行為，雖僅被查獲一次，仍無礙營業行為之認定。（三）原處分係以之表格式列記載，其業已將違規車號、車種、違反事實、違反時間、違反地點、違反通知單號、處罰主文、簡要理由、法令依據等逐一記載，意旨清楚，已足使被上訴人瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令。另上訴人所屬臺北區監理所亦於104年3月19日函，檢送編號第0000000號之違反汽車運輸業管理事件通知單予被上訴人，亦敘明認定被上訴人違反之相關法規及事實，被上訴人已得具體認知原處分之內容，自無被上訴人所稱原處分欠缺事實及理由之記載情事。（四）惟被上訴人所涉未經申請核准經營汽車運輸業之違章情節，具反覆性及繼續性之特徵，為營業行為，本質上為法律概念上之一行為。依本院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，茍上訴人業已就其中某次違章行為為處罰者，則於被上訴人接獲該次處分書前所為之其他營業行為，應不得再為處罰，否則即屬違反一事不二罰原則。上訴人前曾以被上訴人使用自用小客車於103年12月21日搭載乘客收取費用等情，以前處分，認被上訴人有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事，違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，裁處被上訴人5萬元罰鍰，並吊扣牌照2個月在案。本件上訴人復以被上訴人使用相同之自用小客車於104年2月6日搭載乘客收取費用，以原處分裁處被上訴人5萬元罰鍰，並吊扣牌照3個月，由於原處分所認定之違章時間為104年2月6日，係在前處分104年2月17日之前，則依前開說明，應認原處分違反一事不二罰原則，自屬違法。又本件原處分除裁罰被上訴人5萬元外，另吊扣牌照3個月，關於罰鍰部分，原處分既屬違法，自應予撤銷。關於吊扣牌照部分，因上訴人業已於104年3月25日對系爭車輛執行吊扣牌照3個月完畢，現實上已無回復原狀之可能，則被上訴人請求確認吊扣牌照部分之處分為違法，即無不合等語，認被上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰部分，並請求確認上訴人原處分有關吊扣車號000-0000車輛牌照之處分違法，為有理由，應予准許，乃為被上訴人勝訴之判決。
五、上訴意旨略以：（一）未經申請核准經營汽車運輸業之行為人違規經營客、貨運運業，與不同人達成合意，出發地及目的地皆不相同，每一次搭載行為皆構成一次行政法上義務之違反，非屬一事或一行為，主管機關自得分別裁處之。本案係採一案一罰之方式，上訴人得就違規行為人駕駛自用小客車於不同時間、不同地點搭載不同乘客，並收取費用，且有不同目的地之每一次違規載客行為為一裁處。各次搭載行為均得認定係單獨違反公路法第77條第2項之規定，而屬不同之違規行為，不生一事不二罰之問題。（二）原判決所引之本院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議之事實背景乃遞送信函、繳費通知單之營業行為，依其營業特性，係每日反覆持續為之，且該決議所引之司法院釋字第604號解釋之事實背景，則為狀態連續存在之違規停車行為。本件事實乃被上訴人於其所有自用小客車有閒置座位時，始利用UberAPP搜尋其開車行經路線上有無乘車需求之消費者，於不同時間與不同人達成車資之合意並搭載乘客前往不同目的地，可見每次載客行為內容皆不相同，顯非法律概念上一行為，且被上訴人搭載乘客之營業行為態樣並不以每日持續為之，為其特性，與上開決議內容及司法院釋字第604號解釋所涉態樣，均不相同，故本件自無上開實務見解之適用。原判決未查，有適用法規不當之違法。（三）依整體客觀事實觀之，被上訴人於103年12月21日搭載乘客收取費用時，確已存在反覆實施之意圖，被上訴人103年12月21日之違規行為，雖屬首次實施即被查獲之行為，評價上仍不影響其為營業行為之認定，故上訴人以前處分裁罰該行為，嗣另以原處分處罰被上訴人104年2月6日之違規行為，並無違反一事不二罰之原則，原判決未查，有判決理由前後矛盾之違法等語。
六、本院查：
（一）按公路法第2條第14款規定：「本法用詞定義如左：…十四汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」、第34條規定：「（第1項）公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：公路汽車客運業：在核定路線內，以公共汽車運輸旅客為營業者。巿區汽車客運業：在核定區域內，以公共汽車運輸旅客為營業者。遊覽車客運業：在核定區域內，以遊覽車包租載客為營業者。計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。小貨車租賃業：以小貨車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。汽車貨運業：以載貨汽車運送貨物為營業者。汽車路線貨運業：在核定路線內，以載貨汽車運送貨物為營業者。汽車貨櫃貨運業：在核定區域內，以聯結車運送貨櫃貨物為營業者。（第2項）前項汽車運輸業營運路○○區○○○路主管機關得視實際需要酌予變更。」、第37條規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：…三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。…」、第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」、第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」。又按汽車運輸業管理規則第1條規定：「本規則依公路法第79條規定訂定之。」、第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」
（二）次按所謂「一行為不二罰原則」，又稱「禁止雙重處罰原則」，乃現代民主法治國家之基本原則，其本意即禁止國家對人民之同一行為，予以相同或類似之措施多次處罰，致承受過度不利之後果。詳言之，一行為已受處罰後，國家不得再行處罰；且一行為亦不得同時受到國家之多次處罰。而所謂「一行為」，其概念包含「自然一行為」與「法律上一行為」。復按「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」郵政法第6條第l項、第40條第1款定有明文。故行為人如有違反郵政法第6條第l項之行為，而依同法第40條第1款規定接獲多次罰鍰處分者，即有發生多次繳納罰鍰或可能受多次裁決罰鍰之結果。以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業者，以反覆實施遞送行為為構成要件，在停止營業以前，其違規事實一直存在。立法者對於違規事實一直存在之行為，如考量該違規事實之存在對公益或公共秩序確有影響，除使主管機關得以強制執行之方法及時除去該違規事實外，並得藉裁處罰鍰之次數，作為認定其違規行為之次數，即每裁處罰鍰一次，即認定有一次違反行政法上義務之行為發生而有一次違規行為，因而對於違規事實持續之行為，為按次連續處罰者，即認定有多次違反行政法上義務之行為發生而有多次違規行為，從而對此多次違規行為得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題，與法治國家一行為不二罰之原則，並無牴觸。惟以按次連續處罰之方式，對違規事實持續之違規行為，評價及計算其法律上之違規次數，並予以多次處罰，其每次處罰既然各別構成一次違規行為，則按次連續處罰之間隔期間是否過密，以致多次處罰是否過當，仍須審酌是否符合憲法上之比例原則，司法院釋字第604號解釋足資參照。又按次連續處罰既以違規事實持續存在為前提，而使行政機關每處罰一次即各別構成一次違規行為，顯以合理且必要之行政管制行為，作為區隔違規行為次數之標準，除法律將按次連續處罰之條件及前後處罰之間隔及期間為明確之特別規定，或違規事實改變而非持續存在之情形者外，則前次處罰後之持續違規行為，即為下次處罰之違規事實，始符所謂「按次連續處罰」之本旨。行政機關如適用按次連續處罰之規定，而於罰鍰處分書僅記載裁處前任意部分時段之違規行為，使「時段」在行政機關具體實施之管制行為外，構成另一種任意區隔連續違規行為次數之標準，致行政機關「按次連續」裁處罰鍰之處分書未記載部分時段之裁處前違規行為，可能成為另一次罰鍰處分之違規事實，而行為人則在法律以行政機關之具體裁處行為所區隔之一次違規行為之範圍內，有受重複處罰之虞，此即與按次連續處罰之立法本旨不符而於法有違（本院98年度11月份第2次庭長法官聯席會議決議參照）。
（三）上訴人前曾以被上訴人未經核准使用系爭車輛於103年12月21日搭載乘客收取費用，擅自經營汽車運輸業等情，以104年2月17日第00-0000000號前處分，認被上訴人有違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，乃裁處被上訴人5萬元罰鍰，並吊扣牌照2個月在案。上訴人 嗣復 以被上訴人使用相同之系爭小客車於104年2月6日搭載乘客收取費用，另有上開違規情事，復以104年3月23日第00-0000000號原處分，裁處被上訴人5萬元罰鍰，並吊扣牌照3個月，原處分所認定之違章時間為104年2月6日，係在前處分104年2月17日之前，為原審依職權確定之事實，則被上訴人所涉未經申請核准經營汽車運輸業之違章情節，具反覆性及繼續性之特徵，為營業行為，本質上為法律概念上之一行為。本件被上訴人之違規營業行為，因上訴人之介入而區隔（切斷）為一次違規行為，參諸上開本院聯席會議決議意旨，上訴人既已對於被上訴人於接獲前處分前所為行為予以處罰，即不得再就屬於接獲該處分書前之系爭本件違規營業再予處罰。從而，上訴人就系爭本件違規營業，於104年3月23日以原處分對被上訴人處以5萬元罰鍰，並吊扣牌照3個月，核與首開法律規定意旨及一行為不二罰之原則有違。原判決因之認原處分及訴願決定違法，均予撤銷；另關於吊扣牌照部分，因上訴人業已於104年3月25日對系爭車輛執行吊扣牌照3個月完畢，現實上已無回復原狀之可能，被上訴人請求確認吊扣牌照部分之處分為違法，即無不合，為被上訴人勝訴之判決，業已詳述其得心證之依據及理由，其認事用法並無違誤，所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與司法院解釋、本院判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當之情形。上訴論旨，仍執前詞，謂被上訴人未經申請核准經營汽車運輸業，違規與不同人達成合意，出發地及目的地皆不相同，每一次搭載行為皆構成一次行政法上義務之違反，非屬一事或一行為，不生一事不二罰之問題云云，核屬其主觀之岐異見解，尚非可採。
（四）末按所謂判決理由矛盾，係指判決理由前後牴觸或判決主文與理由不符情形。原判決既已就認被上訴人起訴有理由，敘明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，要無判決理由矛盾情事。上訴意旨稱原判決有理由矛盾之違背法令，亦不足取。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國105年6月3日
最高行政法院第一庭
審判長法官鍾耀光
法官鄭忠仁法官帥嘉寶法官林樹埔法官黃淑玲以上正本證明與原本無異中華民國105年6月3日
書記官楊子鋒