裁判字號：最高行政法院104年判字第128號判決
裁判日期：民國104年03月13日
裁判案由：有關土地登記事務
最高行政法院判決
104年度判字第128號上訴人 許秀雄
許登順 許源興 許耀郎 訴訟代理人 林德昇 律師
李政昌 律師被上訴人嘉義縣政府代表人 張花冠 上列當事人間有關土地登記事務事件，上訴人對於中華民國103年7月29日高雄高等行政法院103年度訴字第94號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣嘉義縣竹崎地政事務所（下稱竹崎地政）於民國95年間，依據內政部94年3月21日台內地字第0950043190號函核定「臺灣省國有林班地地籍測量及土地登記95年度計畫」（下稱95年度計畫），對嘉義縣○路鄉○○○段○○鄉○○段，計1,428筆國有林班土地，辦理完成地籍測量後，經行政院農業委員會林務局（下稱林務局）以95年11月8日林政字第0951721346號函請竹崎地政將其中嘉義縣○○鄉○○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地）登記為中華民國所有、管理機關為林務局。竹崎地政嗣於96年間，續依區域計畫法規及「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」（下稱作業須知）等相關規定辦理國有林班地補辦編定作業程序，並以96年4月16日嘉竹地測字第0960002019號函（下稱竹崎地政96年4月16日函）送嘉義縣○○鄉○○○段非都市土地使用編定清冊予被上訴人，經被上訴人以96年4月30日府地用字第0960056767號函（下稱被上訴人96年4月30日函）復同意辦理上開非都市土地之使用編定，竹崎地政爰代理系爭土地所有權人中華民國、管理機關林務局及檢附相關文件（含被上訴人96年4月30日函），申請辦理補辦編定之標示變更登記，並於96年5月4日完成登記系爭土地之使用分區為森林區、使用地類別為林業用地在案。上訴人於101年10月間向林務局嘉義林區管理處（下稱嘉義林管處）申請核發系爭土地之部分土地更正編定為建築用地之同意書，由上訴人向主管機關申請更正，惟經嘉義林管處以101年11月2日嘉政字第1015211858號函復上訴人略以：「…經查該等建物係位於本處轄管阿里山事業區第186林班地，原放租臺端承租圖158號面積0.43公頃造林地內，臺端前未依租約用途使用，擅於承租造林地工寮違規經營民宿，爰經本處終止租約收回林地…。本處須依法院判決結果續處土地收回及復育造林事宜，礙難配合該等建物所在土地辦理更正編定為建築用地。…。」上訴人嗣又以102年10月1日申請書，以系爭土地補辦編定林業用地，其中部分土地為門牌嘉義縣梅山鄉○○村○鄰○○1號建物使用之基地，請求被上訴人確認補辦編定之行政處分為有效、無效或供建物使用之部分土地無效，另行編定，經被上訴人以102年11月22日府地用字第1020215058號函（下稱102年11月22日函）復上訴人略以：「…次依內政部頒『製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知』第9點㈡說明10規定，一宗土地有數種不同之使用狀況，依使用面積較多之現況為準，編定其用途，據此本案補辦編定為林業用地尚無不妥。四、另本案舊有建物坐落部分倘有編定錯誤情事，請依上開作業須知第22點規定，得由土地所有權人檢具證明文件申請更正編定，是以本件請先洽土地管理機關行政院農業委員會林務局申請辦理更正編定事宜。」上訴人對被上訴人96年4月30日函所為同意將系爭土地補辦編定使用地類別為林業用地之決定不服，遂提起行政訴訟，為原審判決駁回，而提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：（一）被上訴人96年4月30日函之補辦編定處分，具有重大明顯之瑕疵，有違國際人權公約確認人人有權享受適足居住環境權之權利，上訴人自得提起確認補辦編定行政處分無效之訴。作業須知第9點㈡說明10規定之補辦編定依據，不但有違該須知第9點非都市土地各種使用地之編定原則之體系解釋，且關於人民權利義務者，應以法律定之，其法律位階屬行政規則，已逾越法律保留原則，補辦編定目的達成之方法，亦違比例原則，故被上訴人以此作補辦編定之依據，明顯違反體系，造成人民不可預測性之損害。（二）依被上訴人102年11月22日函及102年12月25日府地用字第1020238284號函（下稱被上訴人102年12月25日函）之內容，可知系爭土地補辦編定係根據95年度計畫，從文義解釋，本件未經作業須知第17點公告及通知之法定程序。本件被上訴人就系爭土地補辦編定登記申請書收件日期96年5月2日16時30分，土地登記謄本記載，登記完畢日期96年5月4日，登記期間僅3天，明顯不符行政程序法第164條第1項後段規定，漏經公開及聽證程序上正當程序，本件補辦編定登記已發生遺漏編定，具有重大明顯之瑕疵，應屬無效行政處分。被上訴人雖以102年11月22日及102年12月25日函文認定上訴人有居住事實，符合更正編定要件，按作業須知第22點須由土地所有權人檢具相關證明文件向竹崎地政申請更正編定；惟上訴人已於101年10月1日向嘉義林管處申請核發變更編定同意書，然經該林管處以101年11月2日嘉政字第1015211858號函復「礙難配合該等建物所在土地辦理更正編定為建築用地」。上訴人完成建屋設籍居住事實，卻須被迫拆除建屋遷離世居處，皆肇始被上訴人未為「程序上正當程序」舉行公開及聽證程序之無效行政處分，則被上訴人補辦編定程序具有重大明顯之瑕疵。（三）內政部82年3月5日台內地字第8202898號函釋就非都市土地使用管制規則第8條「從來之使用」之認定，從文義解釋，土地編定公告前部分土地已有建物存在設籍居住事實者，當使用人或利害關係人提出行政機關核准或證明已作該項使用之公文，其原有使用或原有建築物，不合土地使用分區之編定者，在土地編定後亦不得拆除，准於繼續維持從來之使用。內政部就本計畫已明確公布適用之法規，即作業須知第9、12、17、18點。被上訴人主張系爭土地補辦編定係因權利主體之不同，而排除適用與嘉義縣75年辦理第1次公告確定時，應逐宗調查土地使用現況之編定作業規定，惟95年度計畫之公文書第14頁23、土地使用分區及使用編定，已明確指出適用之法律與法規命令，被上訴人更應舉證系爭土地補辦編定計畫書，可免經舉行聽證、到場陳述意見、公告期間之依據。（四）上訴人現居住法律事實，在現實生活中或法律施行前已完全具體實現，依民法第769條、第770條之規定，有占有系爭土地之權源。
而被上訴人就系爭土地之補辦編定登記申請書收件、土地登記謄本記載，登記期間僅3天，明顯不符區域計畫法、區域計畫法施行細則、作業須知等相關規定，本件補辦編定處分具有重大明顯瑕疵等語，求為判決確認被上訴人96年4月30日府地用字第0960056767號函之行政處分無效。
三、被上訴人則以：（一）系爭土地係竹崎地政於96年間依據95年度計畫及作業須知辦理補辦編定，竹崎地政並以96年4月16日函將辦理結果函報被上訴人，經被上訴人以96年4月30日函同意辦理。綜觀被上訴人96年4月30日函之屬性，係為上級機關本於職權所行之指揮監督，屬機關內部之作業程序，原處分函對外不發生效力，自非行政程序法第92條第1項規定之行政處分，不得作為行政救濟之標的。縱被上訴人96年4月30日函係行政處分，惟系爭補辦編定處分之相對人為中華民國，管理機關為林務局，上訴人雖以行政處分相對人以外之法律上利害關係人之身分提起，然系爭土地業由訴外人林務局（土地管理機關）向本件上訴人訴請返還，經臺灣嘉義地方法院（下稱嘉義地院）以98年度嘉簡字第850號判決認定上訴人為無權占用系爭土地，是上訴人僅係經濟上或事實上之利害關係人，並非法律上利害關係人，則其提起本件訴訟欠缺訴訟權能，其訴為無理由。（二）依內政部88年7月16日台（88）內地字第8896466號函釋意旨，關於國有林班地之土地使用分區編定方式，應依區域計畫法規、作業須知等相關規定辦理，系爭土地由竹崎地政於96年間依據95年度計畫及作業須知規定辦理補辦編定，並無不法，無侵害人民財產權之虞。又系爭土地係根據95年度計畫，以林務局之國有林事業區林區相片基本圖，配合林班區界線數化轉繪為地籍圖辦理所有權第1次登記，其權屬為「中華民國」（管理機關為林務局），依核定計畫內容配合辦理補辦編定，與嘉義縣75年辦理第1次公告編定時，應逐宗調查土地使用現況之編定作業規定，有所不同。（三）95年度計畫係行政院核定之計畫，非被上訴人核定，被上訴人自非該計畫之行政處分機關。又依被上訴人102年11月22日函內容，非同意上訴人辦理更正編定，倘上訴人符合更正編定要件，依「作業須知」第22點亦應由土地所有權人檢具相關證明文件申請更正編定。再者，上訴人引用內政部82年3月5日台內地字第8202898號函釋，係就非都市土地使用管制規則第8條「從來之使用」提出說明，與更正編定無涉。另系爭土地係被上訴人依「作業須知」第9點㈢未辦理測量登記之未編定土地，經測量登記完竣者，依前2款各種使用地之編定原則辦理編定，被上訴人遂依「作業須知」第9點㈡說明10規定，一宗土地有數種不同之使用現況，依使用面積較多之現況為準，編定其用途，系爭土地依土地登記謄本所示，面積為2.536459公頃，另依嘉義地院98年度嘉簡字第850號判決意旨，上訴人占用建築面積應不超過0.52公頃，是被上訴人依使用面積較多之現況（林業使用）補辦編定為林業用地，並無不妥等語，資為抗辯，聲明求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）經查，竹崎地政以95年12月13日竹地永字第910號土地所有權第1次登記處分完成登記，其中系爭土地登記所有權人為中華民國，管理者為林務局，而該土地所有權第1次登記處分業已確定。竹崎地政於辦理系爭土地所有權第1次登記後，續依95年度計畫指示，依區域計畫法規、作業須知等相關規定辦理土地使用分區及使用地編定作業程序，將系爭土地之使用分區劃分為森林區，使用地類別編定為林業用地，並以竹崎地政96年4月16日函送嘉義縣○○鄉○○○段非都市土地使用編定清冊予被上訴人，經被上訴人以96年4月30日函復同意辦理系爭土地之補辦編定，竹崎地政爰代理系爭土地所有權人中華民國、管理機關林務局，並檢附相關文件申請辦理補辦編定之標示變更登記，暨於96年5月4日將系爭土地登記為使用分區森林區，使用地類別：林業用地。揆諸區域計畫法第16條第1項、行為時同法施行細則第2條、第18條第1項及作業須知第17點之規定可知，在直轄市或縣（市）政府有關非都市土地使用分區、使用地編定與使用管制之業務，雖係由地政單位主辦，惟關於非都市土地使用分區之編定結果，則應由直轄市或縣（市）政府將該編定結果通知土地所有權人。準此可見，有權對外作成非都市土地使用地編定處分之權責機關應為直轄市或縣（市）政府甚明。（二）本件觀諸系爭土地登記申請書之記載，竹崎地政代理土地所有權人中華民國、管理機關林務局申辦系爭土地標示變更登記之補辦編定登記，係依據被上訴人96年4月30日函等文件辦理，縱該函文通知對象為竹崎地政（正本）及被上訴人所屬地政局（副本），惟系爭土地所有權人既持被上訴人96年4月30日函復同意辦理系爭土地之補辦編定結果申請辦理補辦編定之標示變更登記，足認被上訴人96年4月30日函已對系爭土地所有權人直接發生設定公法上土地使用管制權利義務關係之規制效果，核屬行政處分之性質，自不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。從而，被上訴人96年4月30日函之性質，自屬行政處分。（三）當事人是否具備訴訟權能之資格，通常應從是否為處分相對人，或保護規範之特定訴訟標的法律關係之主體（權利人或法律上利害關係人），或雖非主體但基於法律規定，本於一定資格就他人法律上之權益有處分權或管理權者，而得據以認定其具有訴訟權能，且應依行政訴訟之不同訴訟類型分別觀察審認，始得正確判斷其是否具備當事人適格之要件。區域計畫法第16條第1項、行為時同法施行細則第18條第1項及作業須知第17點方規定直轄市或縣（市）政府應將該編定結果通知土地所有權人。至於土地之使用人對直轄市或縣（市）政府之土地使用分區及使用地類別之編定結果，如有不服，是否得提起行政訴訟，應視其對該土地使用編定處分是否具有法律上之利害關係，而其判斷標準則應在於其法律上之地位，是否可能因該土地使用管制措施，直接遭受法律上不利益之損害。倘因直轄市或縣（市）政府之土地使用分區及使用地類別之編定結果，使其無法繼續合法占有使用土地，致其法律上之地位可能因該土地使用管制措施，直接遭受法律上之不利益者，自得認其為法律上利害關係之第三人。至無權占有人占有土地之事實，僅屬事實上之占有，縱具有經濟上、情感上或事實上之利害關係，亦難認其為法律上利害關係之第三人。是故，無權占有土地之第三人對行政機關之土地使用管制措施縱有不服，惟其對該特定訴訟標的之法律關係，既不具有實施訴訟之權能，自非得為提起行政訴訟之適格當事人。（四）經查，訴外人嘉義林管處先前另案向上訴人訴請返還系爭土地之民事訴訟，業經嘉義地院以98年度嘉簡字第850號及100年度簡上字第23號民事確定判決認定上訴人為無權占有人，並判決嘉義林管處勝訴確定在案，由此可見上訴人對於系爭土地之占有使用，應屬事實上之占有，並非具有法律上之利害關係。森林以國有為原則，森林所有權及所有權以外之森林權利，除依法登記為公有或私有者外，概屬國有（森林法第3條及同法施行細則第2條參照），是自亦無民法第769條、第770條取得時效規定之適用。綜此以觀，上訴人對被上訴人以96年4月30日函將系爭土地補辦編定使用分區為森林區、使用地類別為林業用地之行政處分，縱有不服，惟依行政訴訟法第6條規定之立法意旨，上訴人並非該行政處分之相對人，亦非具有法律上利害關係之第三人，核其既無實施訴訟之權能，自不得對之提起確認行政處分無效之訴訟。上訴人提起本件行政訴訟，係屬當事人不適格，欠缺訴權存在之要件，則其起訴意旨，訴請確認被上訴人96年4月30日函之行政處分無效之訴訟，為無理由，應予駁回。
五、上訴人上訴主張略以：（一）95年度計畫所涉及一定土地利用或重大公共設施之設置，其補辦編定之法規範有法律、法規命令、行政規則等均列舉應舉行聽證、公開展示、提出異議、陳述意見，讓人民有參與權利，旨在保護個人利益者，該規定即得為主觀公權利之法源。源自基本權之主觀公權利，衍生司法院釋字第513號解釋「行政程序權具體化」之法定程序，當行政計畫擬定、確定、執行，受法規範拘束，除法律別有規定外，行政機關執行行政計畫自應符合規範，當違反行政程序權具體化要件，而侵害人民基本權，此時基本權的規定基於國家保護義務，亦具有主觀公權利之性質，可以提出行政訴訟。又「確認法律關係成立不成立之訴，如有即受確認判決之法律上利益，縱其所求確認者為他人間之法律關係，亦非不得提起。」最高法院32年上字第3165號著有判例。（二）按本院96年度裁字第1657號裁定意旨，在確認之訴，原告主張其為訴訟標的之權利義務主體時，即具有原告適格，又雖然不是訴訟標的之權利義務關係的主體，而是經由他人權利義務關係的確認，可以確保自己的實體法上地位之關係人時，亦具有當事人適格。（三）本件被上訴人就系爭土地之補辦編定登記申請書辦理，登記時間僅3天，明顯不符區域計畫法、區域計畫法施行細則、作業須知等相關規定，況且系爭土地補辦編定係根據臺灣省國有林班地地籍測量及土地登記，本件未經作業須知第17點公告及通知之法定程序，故本件編訂登記已發生遺漏編訂，亦未舉行公開及聽證程序，具有重大明顯瑕疵，應屬無效行政處分。（四）上訴人占有使用之土地因被上訴人未確實進行調查程序誤予編定，造成上訴人無法承租系爭土地之結果，因而經嘉義地院民事判決認定上訴人為無權占用系爭土地，詎原判決竟以此認為上訴人為無權占有人，自非得為提起行政訴訟之適格當事人，原判決之研判依據，顯陷於循環論證，違反論理法則，若當初被上訴人合乎正當程序進行調查編訂，系爭土地便應編定為丙種建築用地，上訴人所有之房屋即可承租之適格當事人，有判決不備理由及理由矛盾之違法。（五）以上訴人對於利用土地之重要程度，顯然對系爭行政處分與補辦編定具有相當程度關聯性，故上訴人提起行政訴訟即能直接實現公法上權利之目的，從而上訴人具備一般確認訴訟之確認利益，亦同時具備訴訟權能。原判決對於訴訟權能或當事人適格之闡釋，未顧及具體的妥當性，並就上訴人有長久延續居住與建築物存在之客觀明顯事實未詳加調查，率認上訴人對於系爭行政處分不得主張權利或法律上利益，顯有判決不適用法規或適用不當之違法。（六）按司法院釋字第469號解釋理由書意旨，被上訴人辦理補辦編定，應舉行聽證、公開展示、提出異議、陳述意見，讓人民有參與權利之法定正當程序，法明確規範有：行政程序法第163條、第164條；行政計畫擬定、確定、修訂及廢棄程序辦法第5條、第8條；內政部「製訂非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第9點、第12點、第17點規定；臺灣省國有林班地地籍測量及土地登記95年度計畫。法律意旨規範保障目的之探求，除規定行政機關必須履行特定之行政任務或課予行政機關一定之義務外，就法律之整體結構、適用對象、所予產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，倘法規課予行政機關之公法上任務或義務係針對特定事項，且該事務亦有保障特定人之意旨時，應可認為人民據此享有一定之公法權利，足以形成提起行政訴訟之適格，即得為主觀公權利之法源，應許其依法請求救濟。綜前所述，原判決即有判決違背法令。
六、本院查:按行政訴訟，除有行政訴訟法第9條所定情形外，原則上應以人民之權利或法律上利益受損害為權利保護之要件，而其目的即在於排除民眾訴訟，並藉此區隔權利或法律上利益與法律規範之反射利益，或僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係之情形。因此，當事人就具體特定之訴訟，得以自己之名義為原告或被告，並得受訴訟標的法律關係之本案判決者，始具備當事人適格。而當事人就特定訴訟標的是否具有訴訟權能之當事人適格，應依原告具體主張特定訴訟標的之原因事實，足以顯示其權利或法律上利益，因行政機關之違法行政行為，致直接遭受損害之可能性存在，始得認定其訴權存在。故當事人是否具備訴訟權能之資格，通常應從是否為處分相對人，或保護規範之特定訴訟標的法律關係之主體（權利人或法律上利害關係人），或雖非主體但基於法律規定，本於一定資格就他人法律上之權益有處分權或管理權者，而得據以認定其具有訴訟權能，且應依行政訴訟之不同訴訟類型分別觀察審認，始得正確判斷其是否具備當事人適格之要件。又綜觀區域計畫之目的，係為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，兼顧農業與工業發展所需用地，防止自然災害，改善生活環境，增進公共福利。而行政機關依法所為區域計畫之土地分區使用計畫及土地使用管制決定，係其實施土地使用管制之依據，是以其所編定各種使用地之結果，自係對土地所有人所有權之使用、收益、處分權能之行使，發生公法上使用管制之效力，使其法律上之地位因該管制措施而直接受到影響。至於土地之使用人對直轄市或縣（市）政府之土地使用分區及使用地類別之編定結果，如有不服，是否得提起行政訴訟，應視其對該土地使用編定處分是否具有法律上之利害關係，而其判斷標準則應在於其法律上之地位，是否可能因該土地使用管制措施，直接遭受法律上不利益之損害。揆之土地使用人占有使用土地之權源，如係直接或間接來自於土地所有權人授與之使用、收益、處分之權能，或係依法律規定取得合法占有之權源，倘因直轄市或縣（市）政府之土地使用分區及使用地類別之編定結果，使其無法繼續合法占有使用土地，致其法律上之地位可能因該土地使用管制措施，直接遭受法律上之不利益者，自得認其為法律上利害關係之第三人。惟若該土地使用人原本即無占有使用土地之正當權源，則土地使用分區及使用地類別之編定結果對其而言，自難謂有任何法律上之利害關係可言。換言之，無權占有人占有土地之事實，僅屬事實上之占有，縱具有經濟上、情感上或事實上之利害關係，亦難認其為法律上利害關係之第三人。是故，無權占有土地之第三人對行政機關之土地使用管制措施縱有不服，惟其對該特定訴訟標的之法律關係，既不具有實施訴訟之權能，自非得為提起行政訴訟之適格當事人，此業據原判決敘明甚詳。上訴意旨仍主張依司法院釋字第513號解釋意旨，其具有確認被上訴人同意系爭土地補辦編定使用類別之決定無效之利益，且依其對於系爭土地利用之程度，上訴人具有一般確認訴訟之利益，以確保其法律實體法上之地位。再依司法院釋字第469號解釋意旨，亦有保護規範理論之適用，上訴人具有提起本件訴訟之適格云云，惟查訴外人嘉義林管處先前另案向上訴人訴請返還系爭土地之民事訴訟，業經嘉義地院以98年度嘉簡字第850號及100年度簡上字第23號民事確定判決認定上訴人為無權占有人，並判決嘉義林管處勝訴確定在案，此有嘉義地院98年度嘉簡字第850號及100年度簡上字第23號民事確定判決附於原審102年度訴字第150號有關土地登記事務事件卷宗可考，由此可見上訴人對於系爭土地之占有使用，應屬事實上之占有，並非具有法律上之利害關係。本件上訴人占用系爭土地係出於無權占有，自無其所主張有侵害司法院釋字第513號解釋意旨因行政程序權具體化而產生之人民基本權，亦無由因司法院釋字第469號解釋意旨所闡述保護規範理論及於上訴人無權占有土地之適用，另上訴人既係無權占有系爭土地，自難因其僅占有系爭土地，即謂法律應保護其無權占有土地之權利或利益，上訴人主張其對系爭土地具有利用之程度，即有提起確認訴訟之利益，而有訴訟權能，自亦不足採憑。至上訴人乃係因未經許可擅自違約在系爭土地砍伐林木並興建地上物，故期滿後經嘉義林管處未予續約，並因無權占有系爭土地，為嘉義林管處提起返還系爭土地之民事訴訟，業如前述，從而上訴人無法承租系爭土地乃係可歸責於其如上所述之違約事由，上訴人主張本件乃係因被上訴人誤予編定使用分區所致，自亦無可採信。而本件上訴人既無提起本訴訴訟權能之當事人適格，而應予以駁回，業如前述，從而上訴人其餘對於系爭處分究有何違反程序規定，即無庸再予論駁，附此敘明。綜上，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國104年3月13日
最高行政法院第一庭
審判長法官鍾耀光
法官劉穎怡法官黃淑玲法官林樹埔法官鄭小康以上正本證明與原本無異中華民國104年3月13日
書記官黃淑櫻