裁判字號：最高行政法院109年裁字第908號裁定
裁判日期：民國109年06月04日
裁判案由：區域計畫法
最高行政法院裁定
109年度裁字第908號上訴人 許麗菊 訴訟代理人 楊丕銘 律師被上訴人臺南市政府代表人 黃偉哲 上列當事人間區域計畫法事件，上訴人對於中華民國109年3月3日高雄高等行政法院108年度訴字第368號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；而判決有同條第2項所列各款情形之一者，為當然違背法令。是當事人對於高等行政法院判決上訴，如依行政訴訟法第243條第1項規定，以高等行政法院判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀或理由書應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；若係成文法以外之法則，應揭示該法則之旨趣；倘為司法院大法官解釋，則應揭示該解釋之字號或其內容。如以行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀或理由書，應揭示合於該條項各款之事實。上訴狀或理由書如未依此項方法表明，或其所表明者與上開法條規定不合時，即難認為已對高等行政法院判決之違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。
二、上訴人所有坐落臺南市○○區○○段○○○段00○0○號土地（下稱系爭土地）編定為山坡地保育區農牧用地。系爭土地建有農舍1棟（領有民國104年8月19日核發之（104）南工使字第3695號使用執照），經被上訴人所屬農業局（下稱農業局）106年5月16日至系爭土地會勘，發現有擅自增建1棟建物（下稱系爭建物），不符農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第4條得認定作農業使用之規定，農業局乃以106年5月17日府農工字第1060522500號函請被上訴人所屬地政局（下稱地政局）本權責核處。嗣被上訴人以106年7月7日府地用字第1060718859號函通知上訴人陳述意見，經上訴人106年8月15日（收件日期）書面陳述意見在案。地政局嗣於108年1月29日邀集相關機關及上訴人至系爭土地現場會勘，確認系爭建物面積約103平方公尺，建物底面及柱子有水泥鋪面，有固定基礎，未申請農業設施之容許使用。案經被上訴人審認上訴人將系爭建物作為烘焙芒果乾使用，未依規定申請農業設施容許使用，已違反區域計畫法第15條第1項規定，爰依同法第21條第1項、臺南市政府辦理違反區域計畫法案件統一裁罰基準第3點等規定，以108年3月20日府地用字第1080340492號函附同文號處分書（下稱原處分）處上訴人新臺幣（下同）6萬元罰鍰，停止一切非法開發、使用行為，並於處分送達之次日起3個月內申請至合法使用或恢復原狀。上訴人不服，循序提起行政訴訟，求為判決訴願決定及原處分均撤銷，經原審法院判決駁回。
三、上訴人對原判決上訴，主張：農業發展條例第8條之1第1項「無固定基礎之臨時性與農業生產有關之設施」，並無須以內部無鋪設水泥地板為其要件。系爭建物雖有屋頂、牆壁、樑柱、門窗、地板等，但屬「非固定錨座混凝土塊」，致仍無礙其為無固定基礎之設施。原處分所援引之行政院農業委員會（下稱農委會）103年12月30日農企字第1030012942號函（下稱103年12月30日函）卻以農業設施內部需無鋪設水泥地板，限縮農業發展條例第8條之1第1項之規定，已違法律保留原則，原判決對此未予斟酌又未說明不採理由，即遽認農業設施內部鋪設水泥地板即係屬固定基礎云云，顯有理由不備、違反農業發展條例、建築法規定及法律保留原則之違背法令。又建築技術規則建築構造編有分為淺基礎或深基礎，系爭建物所謂內部鋪設水泥地板，並沒有開挖及一定深度或澆置混凝土，或透過鋼筋混凝土與建築體組成不可分離之一體，至多與建築技術規則建築構造編所稱之淺基礎可相類比，原審對此應有必要進行現場履勘。惟原判決援引之卷內照片，未現場履勘調查，即為不利於上訴人之認定，顯有理由不備或矛盾之違背法令。原判決復以系爭土地非位於臺北市，否認「臺北市農業用地搭建無固定基礎之農業生產有關設施標準圖例」（下稱臺北市標準圖例）可適用於臺南市系爭建物一節，惟臺北市標準圖例仍屬法令，原判決拒絕適用，顯有不適用法規或適用不當、理由不備或矛盾之違背法令。上訴人於101年4月申請農舍時，被上訴人曾至系爭土地勘驗，認定系爭建物屬農業發展條例第8條之1第1項所稱之無固定基礎設施，被上訴人102年8月5日核定之簡易水土保持申報書，亦註明申請開發基地內土地無違規開發情形，故被上訴人就系爭建物曾兩度認定其係屬農業發展條例第8條之1第1項之「無固定基礎之臨時性與農業生產有關之設施」，依行政程序法第8條規定，上訴人之信賴自應受保護，惟原判決卻認本件無信賴保護原則之適用，顯有理由不備及不適用行政訴訟法第125條規定之違背法令。原審卷內現有空照圖影像，既無法產生系爭建物早在101年4月申請農舍建築執照前業已存在，及早在102年8月5日被上訴人核定簡易水土保持申報書前業已存在之心證，惟原審未予調查又未說明理由，即遽為上訴人不利之認定，顯有不適用法規之違背法令等語。雖以原判決違背法令為理由，惟查原判決已論明上訴人於104年8月19日所劃定農舍之範圍並不包含系爭建物。
系爭建物內部地面鋪設水泥作為基礎，基礎上立有鐵架支撐，並以鐵板、鐵皮搭建牆面、屋頂承載建築物之重量，復設有門窗，顯具有固定基礎，核非農業發展條例第8條之1第1項無固定基礎之臨時性農業設施，而屬建築法第4條所稱之建築物，應依建築法規定申領建築執照。系爭建物係作為烘焙芒果乾使用，核其性質屬「農作產銷設施」，依非都市土地使用管制規則第6條第3項附表1規定，農牧用地雖容許作農作產銷設施使用，惟仍應依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法規定申請農業設施容許使用，始認定為農業使用。農業發展條例第8條之1第2項規定要件有二，即「先申請農業設施之容許使用」及「依法申請建築執照」，兩者缺一不可，上訴人未就系爭建物申請農業設施之容許使用及建築執照，則亦無從認定其系爭建物合法使用。原審並敘明農業發展條例第8條之1第1項規定所稱「無固定基礎之臨時性與農業生產有關之設施」，係指以「竹木、稻草、塑膠材料、角鋼、鐵絲網」或其他「與之相類」之建材所搭建無固定基礎且僅具「臨時性」與農業生產有關設施之建物而言。至於水泥、混凝土係屬固定性建材，與上開條文例示之「竹木、稻草、塑膠材料、角鋼、鐵絲網」等輕便、臨時性之建材，性質上難謂相類，則以水泥、混凝土等固定性建材鋪設於地面，其所搭建之建物自屬有固定基礎設施，而非「無固定基礎之臨時性與農業生產有關之設施」。農委會103年12月30日函說明，乃農委會基於主管權責，就農業發展條例第8條之1第1項關於「無固定基礎之臨時性與農業生產有關之設施」要件所為細節性、技術性之規定，符合農業發展條例第8條之1第1項之文義解釋，核與農業發展條例之規範本旨並無違背。原審復論述系爭土地既非位於臺北市，難認有臺北市標準圖例之適用，況臺北市標準圖例第5條第2項第5款、第6條第1項亦明確規定「本市都市計畫農業區以外之農業用地，其簡易寮舍之搭建以一層為限，簷高不得超過3公尺，……其種類、材料、大小規範如下：……五、簡易工作寮，其構造材料為竹、木、塑膠板等，每座設施面積不得超過13.2平方公尺，……。」「依本標準施設之簡易寮舍限農業使用，『不得』變更使用、『舖設水泥地板』、擴建或編釘門牌。」，此與上開農委會103年12月30日函說明「無固定基礎之臨時性與農業生產有關設施」，其判斷標準均相吻合。原判決亦說明上訴人所稱被上訴人於其101年4月申請農舍時至現場勘驗，曾認定系爭建物為無固定基礎設施，然並未提出任何證據供本院審究，以及有關系爭建物興建之時間，依上訴人所提出證據資料尚無法排除系爭建物係於被上訴人102年8月5日核定簡易水土保持申報書後始為興建之可能性，上開資料自難據為對其有利之認定憑據。系爭建物經被上訴人歷次現場稽查均認定有違法使用情形，且多次通知限期改善或補辦手續，自難謂上訴人有何信賴基礎可言。上訴人確有違反區域計畫法第15條第1項之規定，屢經通知仍未改善，被上訴人以原處分裁處法定最低額6萬元罰鍰，並命其限期改善，核無違誤。又本件事證已臻明確，上訴人再聲請勘驗現場，核無必要等語，已詳述其論斷之依據。經核本件上訴理由，無非係重述其在原審提出而為原審所不採之主張，或重申其一己之法律見解，並就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，並就原審已論斷者，泛言未論斷，而非具體表明合於不適用法規、適用法規不當、或行政訴訟法第243條第2項所列各款之情形，難認對該判決之如何違背法令已有具體之指摘。依首揭規定及說明，應認其上訴為不合法。
四、據上論結，本件上訴為不合法。依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國109年6月4日
最高行政法院第二庭
審判長法官吳東都
法官陳秀媖法官王俊雄法官林妙黛法官胡方新以上正本證明與原本無異中華民國109年6月4日
書記官張玉純