裁判字號：最高行政法院99年判字第692號判決
裁判日期：民國99年07月15日
裁判案由：土壤及地下水污染整治法
最高行政法院判決
99年度判字第692號上訴人臺灣化學纖維股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 謝政達 律師
楊景勛 律師被上訴人行政院環境保護署代表人 沈世宏 訴訟代理人 李宗輝 律師
呂偉誠 律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國97年9月17日臺北高等行政法院97年度訴字第605號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣上訴人於民國（下同）96年7月31日檢附土壤及地下水污染整治費新投資於預防污染有直接效益之設備或工程退費申請書件，向被上訴人申請退還91、92及93年度部分已繳納之土壤及地下水污染整治費。被上訴人以上訴人於96年7月31日提出退費申請，不符被上訴人90年10月29日發布之土壤及地下水污染整治費收費辦法（下稱整治費收費辦法）第7條及92年5月7日修正發布之整治費收費辦法第11條規定之申請期限，於96年10月8日以環署土字第0960076221號函(即原處分)覆否准上訴人所請。上訴人不服，提起訴願經決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：整治費收費辦法並未有明文規定申請退還整治費之失權期限，上訴人信賴該辦法第11條規定之利益應受到保護，且該辦法規定退費之申請期限，僅係行政機關為方便行政作業之訓示規定，被上訴人將之解釋具有失權效果，已逾越法律授權而違法，被上訴人否准其退費，已構成公法上不當得利與違反比例原則等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分，並要求被上訴人應作成退還部分上訴人於91、92及93年底土壤及地下水污染實際繳納整治費新臺幣16,319,578元之行政處分。
三、被上訴人則以：90年10月29日發布之整治費收費辦法第7條於92年5月7日修正發布，原條文第7條修正遞移為第11條。
綜觀條文修法過程，僅係調整年度退費申請時段，由當年10月至12月延為次年2月至3月；退費之申請，同樣須以會計年度為計算單元，申請退還部分實際繳納之整治費，則並無變更。尤其，本條文係授予繳費義務人於繳納整治費用後，有退還部分費用之利益。可知，本條並非限制義務人之權利，反係授予人民利益之規定，故本條限制退費申請人僅得申請前1年度之退費，並無不當。從而，上訴人於96年7月31日申請退還91、92及93年度部分已繳納之土壤及地下水污染整治費，實已超過當年度僅可申請前1年度整治費退費之規定，被上訴人駁回其申請，於法並無不合。況本件駁回之原因係上訴人所申請91、92及93年度之退費部分已逾法令限制得申請之時限規定，此部分自90年發布整治費收費辦法時，即已明文規定，並無變更人民信賴之基礎。末則，本件上訴人未依整治費收費辦法之規定時限辦理退費申請，屬自行放棄法律所賦予之權利，嗣又主張被上訴人駁回其申請之行為構成公法上不當得利，顯無理由等語，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）業者投資於預防土壤、地下水污染有直接效益之設備或工程之支出，與整治基金之繳納並無直接之替代關係。蓋業者進行設置預防土壤、地下水污染有直接效益之設備或工程，其目的在於避免其因業務行為所肇致環境損害及應負之污染賠償責任，與整治基金成立係為環境安全及國民健康之社會公益，在責任人不明，或責任雖已明，但責任人無法或不願積極處置時，運用整治基金，依土壤及地下水污染整治法規定，迅速介入污染事件，以為釐清原因，預防或避免污染發生或擴大，或儘速清除污染等必要之措施，二者之目的不同。故無司法院釋字第515號解釋：「…惟興辦工業人承購工業區土地或廠房後，工業主管機關依上開條例第38條之規定強制買回，…其自始既未成為特別公課徵收對象共同利益群體之成員，亦不具有繳納規費之利用關係，則課徵工業區開發管理基金之前提要件及目的均已消失，其課徵供作基金款項之法律上原因遂不復存在，成為公法上之不當得利」之問題。蓋前揭解釋所指之特別公課─工業區開發基金─之徵收，係為全體利用關係成員(工業區土地或廠房之所有人)之利益，若未成為利用關係之成員，即無繳納基金義務，原已繳納之基金即成為不當得利，核與前述說明，業者投資設置預防土壤、地下水污染有直接效益之設備或工程，並不能代替整治基金之運用，並不相同。上訴人主張其既進行設置預防土壤、地下水污染有直接效益之設備或工程，土壤及地下水污染整治法所規範之預防污染目的已達，被上訴人即無法律上理由收取與未設置設備或工程相同之整治費，被上訴人以申請逾期而不予退費，已構成公法上不當得利且違反比例原則云云，均無可採。（二）申請退費之機制，本非法律所賦予人民之權利(遍觀土壤及地下水污染整治法全部條文並未見有關規定)，亦不能由法理推論出上訴人有此一權利，其請求權之基礎反而係主管機關基於土壤及地下水污染整治法第22條第3項之授權，於訂定「土壤及地下水污染整治費之化學物質徵收種類、計算方式、繳費流程與繳納期限及其他應遵行事項之收費辦法」時，為鼓勵業者新投資於預防土壤、地下水污染有直接效益之設備或工程，以確保土地及地下水資源之永續利用、生活環境之改善及國民健康之增進（土壤及地下水污染整治法第1條參照）等公共利益，而於整治費收費辦法中所規定之鼓勵措施，主管機關為整體基金之運用、管理，自有較大之制度形成空間。除退費申請期間之限制外，尚要求應檢具一定之資料(相關投資內容說明及費用支出證明文件)，且其退費之金額以該年度實際繳納整治費百分之二十為上限，尤其以退費金額之上限，主管機關更有相當大之裁量權。上訴人主張整治費收費辦法有關申請期間之限制，違反法律保留原則，及其信賴整治費收費辦法退費請求之規定，應受信賴保護等語，係不了解退費請求權之法規範基礎本源自整治費收費辦法，而不是其他更高位階之法律；及整治費收費辦法本已有期限限制，其根本無主張信賴保護之信賴基礎可言，上訴人之主張並不可採。是以，被上訴人以上訴人於96年7月31日提出申請退還91、92及93年度部分已繳納之土壤及地下水污染整治費，已逾90年10月29日發布之整治費收費辦法第7條及92年5月7日修正發布之整治費收費辦法第11條規定之申請期限，以原處分駁回其退還整治費之申請，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合等由，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院查：（一）按「中央主管機關為整治土壤、地下水污染，得對指定公告之化學物質，依其產生量及輸入量，向製造者及輸入者徵收土壤及地下水污染整治費，並成立土壤及地下水污染整治基金；其收支、保管及運用辦法，由行政院定之。…第1項土壤及地下水污染整治費之化學物質徵收種類、計算方式、繳費流程與繳納期限及其他應遵行事項之收費辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」，行為時之土壤及地下水污染整治法（按該法於99年2月3日修正，條次已有變更，以下所指均為修正前之條號，下稱整治法）第22條第1項、第3項定有明文。被上訴人依前揭法條授權，於90年10月29日發布之整治費收費辦法第7條規定：「繳費義務人新投資於預防土壤、地下水污染有直接效益之設備或工程所支出費用，得以會計年度為計算單元，申請退還部分已繳納之整治費。前項退費之申請，由繳費義務人於每年10月1日起至12月31日止，檢具相關投資內容說明及費用支出證明文件，向中央主管機關辦理。中央主管機關應依據投資內容，審查核定退費金額，並以該年度所繳整治費之20%為退費金額之上限。」嗣被上訴人於92年5月7日修正發布整治費收費辦法第11條規定：「繳費人新投資於預防土壤、地下水污染有直接效益之設備或工程所支出費用，得以會計年度為計算單元，申請退還部分實際繳納之整治費。前項退費，繳費人應於每年2月1日起至3月31日止，檢具相關投資內容說明及前1年度費用支出證明文件，向中央主管機關提出申請。經審查核定者，其退費金額，以其前1年度實際繳納整治費費額20%為上限，並得充作其後應繳納費額之一部分。」（二）次查行政院基於上開法律之授權及預算法第21條「政府設立之特種基金，除其預算編製程序依本法規定辦理外，其收支保管辦法，由行政院定之，並送立法院。」之規定，以90年6月11日（90）臺孝授三字第05020號令訂定發布「土壤及地下水污染整治基金收支保管及運用辦法」；查整治基金為預算法第4條第1項第2款所定之特種基金，編製附屬單位預算，以被上訴人為主管機關（上開辦法第3條）；而整治基金之來源，計有土壤及地下水污染整治費收入、污染行為人或污染土地關係人依整治法第38條、第39條規定繳納之款項、土地開發行為人依整治法第46條第3項規定繳交之款項、本基金之孳息收入、被上訴人循預算程序之撥款、環境保護相關基金之部分提撥、環境污染之罰金及行政罰鍰之部分提撥，及其他有關收入（上開辦法第4條）；且整治基金之用途，為各級主管機關依整治法第12條、第13條、第16條、第17條、第21條規定支出之費用、本基金涉訟之必要費用、人事及行政管理費用、其他經被上訴人核准有關土壤或地下水污染整治之費用（上開辦法第5條、整治法第22條第2項）；整治基金之收支、保管及運用，則由土壤及地下水污染整治基金管理委員會辦理（上開辦法第8條）；且整治基金之保管及運用應注重收益性及安全性，其存儲並應依國庫法及其相關法令規定辦理（上開辦法第6條）；整治基金為應業務需要，得購買政府公債、國庫券或其他短期票券（上開辦法第7條）；整治基金有關預算編製與執行及決算編造，應依預算法、會計法、決算法、審計法及相關法令規定辦理（上開辦法第9條）；整治基金會計事務之處理，應依規定訂定會計制度（上開辦法第10條）；整治基金年度決算如有賸餘，得循預算程序撥充基金或以未分配賸餘處理（上開辦法第11條）；整治基金結束時，應予結算，其餘存權益應解繳國庫（上開辦法第12條）。由上開規定可知，整治基金為預算法第4條第1項第2款所定之特種基金，編製附屬單位預算，有其固定之來源、用途，其存儲應依國庫法及其相關法令規定辦理，並得購買政府公債、國庫券或其他短期票券，有關預算編製與執行及決算編造，應依預算法、會計法、決算法、審計法及相關法令規定辦理，會計事務之處理應依規定訂定會計制度，年度決算如有賸餘，得循預算程序撥充基金或以未分配賸餘處理，結束時，並應予結算解繳國庫其餘存權益。被上訴人依整治法第22條第3項之授權所訂定發布之收費辦法，以「會計年度」為計算單元，准由繳費義務人於「每年一定期間」【90年10月29日訂定發布之整治費收費辦法第6條，係規定「每年10月1日起至12月31日止」；92年5月7日修正發布之整治費收費辦法第10條，則規定「每年2月1日起至3月31日止」；94年12月30日修正發布之整治費收費辦法第10條，則規定「每年6月1日起至7月31日止」】，檢具相關投資內容說明及前1年度費用支出證明文件，向被上訴人申請退還部分實際繳納之整治費，符合行政院依據整治法第22條第1項及預算法第21條規定所訂定發布之「土壤及地下水污染整治基金收支保管及運用辦法」所要求整治基金會計事務之處理，應依規定訂定會計制度，其收支、保管、運用、存儲、預算編製與執行及決算編造，應依國庫法、預算法、會計法、決算法、審計法及相關法令規定辦理之規定，並未逾越整治法第22條第3項授權之目的、內容及範圍，與法律明確性原則尚無違背（司法院釋字第432號解釋意旨參照），原判決就此縱漏未說明亦無礙判決結果。（三）又土壤及地下水污染整治費之徵收，係依整治法第22條規定，對指定公告之化學物質所收取之規費，專款用於各級主管機關依同法第12條、第13條、第16條、第17條、第21條規定支出之費用、整治基金涉訟之必要費用、人事及行政管理費用、其他經被上訴人核准有關土壤或地下水污染整治之費用，故必須建立穩定之整治基金機制以為因應，而整治費之徵收，攸關土壤及地下水污染之預防及整治、土地及地下水資源永續利用之確保、生活環境之改善、國民健康之增進（整治法第1條參照）等公共利益，上訴人依法負有繳納之義務；再，整治法並無「繳費義務人如新投資於預防土壤、地下水污染有直接效益之設備或工程者，得申請退還部分已繳納之整治費」之規定，亦不能由法理推論出上訴人有此一權利，是上述申請退費之機制，並非「法律」所賦予人民之權利；其請求權之基礎反而係主管機關被上訴人基於整治法第22條第3項之授權，於訂定收費辦法時，為鼓勵業者加強其危險發生後之清除污染及賠償能力，投保相關責任保險所規定之鼓勵措施。主管機關為整體基金之運用、管理，自容許有較大之制度形成空間。除要求應檢具一定之資料，且其退費之金額以前1年度實際繳納整治費20％為上限外，更規定退費申請有一定期間之限制，俾被上訴人得於該期間屆滿時，確認究竟有多少繳費義務人申請退還整治費，進一步得知悉整治基金可能被申請退還之數額，以確實掌握整治基金之餘額，而得作最有效之運用，故該限制之期間應解為申請之條件，逾期申請者，即生失權效果。原判決雖未就此細論，然已述及此項措施係為鼓勵業者投資，以強化其賠償或清除污染能力所設計，故逾期即不得再行申請，尚難認其判決理由不備。（四）另按土壤及地下水污染整治費，係被上訴人依前述整治法第22條之規定，就經其公告指定之化學物質之製造者及輸入者，以各該業者所經營之業務對於土壤及地下水造成污染之可能性，遠較其他國民之日常生活與其他產業之業務行為造成土壤及地下水污染之可能性為高，除污染行為人(整治法第2條第12款)及污染土地關係人(整治法第2條第15款)分別就其行為責任及狀態責任對污染結果須負清除責任外，為避免對環境安全及國民健康形成危害，乃對相關製造者及輸入者課徵整治費，並成立整治基金，以作為政府為預防、控制、清理、移除污染等整治土壤及地下水污染所為必要措施之經費來源，屬學理上所稱之特別公課，其對被課徵者具有合理之特殊法律關聯，其用途限於使用在有關預防及整治土壤及地下水污染等相關事項，係專款專用，符合人民財政負擔之平等原則，與污染者付費原則亦無違。至業者投資於預防土壤、地下水污染有直接效益之設備或工程之支出，與整治基金之繳納並無直接之替代關係。蓋業者進行設置預防土壤、地下水污染有直接效益之設備或工程，其目的在於避免其因業務行為所肇致環境損害及應負之污染賠償責任，與整治基金成立係為環境安全及國民健康之社會公益，在責任人不明，或責任雖已明，但責任人無法或不願積極處置時，運用整治基金，依土壤及地下水污染整治法規定，迅速介入污染事件，以為釐清原因，預防或避免污染發生或擴大，或儘速清除污染等必要之措施，二者之目的不同。故與司法院釋字第515號解釋之問題不同。蓋前揭解釋所指之特別公課─工業區開發基金─之徵收，係為全體利用關係成員(工業區土地或廠房之所有人)之利益，若未成為利用關係之成員，即無繳納基金義務，原已繳納之基金即成為不當得利，核與前述說明，業者投資設置預防土壤、地下水污染有直接效益之設備或工程，並不能代替整治基金之運用，並不相同。上訴人主張其既進行設置預防土壤、地下水污染有直接效益之設備或工程，土壤及地下水污染整治法所規範之預防污染目的已達，被上訴人即無法律上理由收取與未設置設備或工程相同之整治費，被上訴人以申請逾期而不予退費，已構成公法上不當得利且違反比例原則云云，均無可採等情，業經原判決剖析甚詳，核無不合，上訴意旨猶執原詞加以爭執，尚無可採。（五）綜上，上訴意旨以：就上訴人所提出整治費退費辦法第11條規定於修正時捨棄原草案所擬「逾期不予受理」之文字，顯見該規定並非失權期限規定，原判決就上訴人逕將該辦法第11條期限規定解釋為失權規定，而不予退費，已違反明確性及比例原則，原判決對上訴人此等主張未於判決理由中未有任何之指駁，顯有判決不備理由之處云云。依上開說明，難認有理。（六）至上訴人其餘指訴各節，業經原判決明確論述，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當及判決理由不備等違背法令之情形。上訴人無非重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之事項再予爭執，核屬其個人法律見解歧異，要難謂原判決有違背法令之情形。從而，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。另上訴人主張訴外人臺灣中油股份有限公司、信昌化學公司亦屬逾期申請，然被上訴人仍予照准，與本件為不同之處理，有違平等原則云云；經查，此部分係上訴人上訴後始為主張，原判決未予審酌，難謂違法，併予敘明。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年7月15日
最高行政法院第七庭
審判長法官藍獻林
法官鄭忠仁法官廖宏明法官張瓊文法官姜素娥以上正本證明與原本無異中華民國99年7月15日
書記官彭秀玲