裁判字號：臺北高等行政法院106年訴字第1513號判決
裁判日期：民國107年05月31日
裁判案由：汽車運輸業管理規則
臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1513號107年5月10日辯論終結原告 劉柏劭 訴訟代理人 楚曉雯 律師被告交通部公路總局代表人 陳彥伯 （局長）訴訟代理人 陳政君
莊子慧 吳振聲 上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國106年8月25日交訴字第1060014980號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告利用UberAPP，於民國106年1月8日上午9時35分許，駕駛車牌號碼為000-0000號之自用小客車（以下稱為系爭車輛），載客由臺北市○○區○○○路○段○○○號至臺北市圓山花博公園，並收取費用新臺幣（下同）156.92元。嗣被告所屬臺北市監理所依據民眾檢舉資料調查得知上情，認原告涉有未經核准擅自經營汽車運輸業之行為，遂以106年3月17日交公北市監字第20B00949號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發原告違反汽車運輸業管理規則第138條及公路法第77條第2項規定；後被告再以106年4月10日第20-20B00949號違反汽車運輸業管理事件處分書（以下稱為原處分），裁處原告10萬元罰鍰，並吊扣駕照4個月。原告不服，提起訴願，經決定駁回而提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原處分書關於事實、理由之記載俱有欠缺，亦有欠明確，不
符行政程序法第96條第1項第2款及第5條規定。且依原處分之違反事實欄所載，被告認定原告違反汽車運輸業管理規則，無非僅憑原告未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬等情為據。惟行政機關應盡調查證據之職責，並依證據認定事實，細譯原處分內容，通篇未論及其所憑以認定原告違規之證據為何？顯未附任何證據足供支持其所記載之違規事實。是以，被告作成原處分確有違反行政程序法第36條、第43條，及最高行政法院39年判字第2號判例，應予撤銷。
㈡又公路法第2條所指汽車運輸業，係指以汽車經營客、貨運
輸而受報酬之事業，所稱事業須以反覆實施同種類行為為目的之社會活動，行政機關並應證明行為人係以經營汽車運輸業者，始足當之；倘行為人僅單純從事少量、個別性、臨時性與特定人達成共乘合意之搭載行為，即與所稱以汽車經營客、貨運輸而受報酬之事業係以不特定人為對象之運輸業務行為不符。原告為自然人而非經營事業之事業體，亦無攬載乘客及收取費用行為，甚或反覆實施上開同種類汽車運輸行為，顯無從該當公路法第2條第1項第14款以汽車經營客、貨運輸而受報酬之事業之構成要件，甚為明確。
㈢再查UberAPP軟體僅係一即時媒介消費者與駕駛間能聯繫彼
此共乘(carpooling)需求的軟體平台，縱原告有加入該平台、或使用該軟體，亦係基於可於平時業餘時間，且所駕駛車輛之乘坐位置閒置時，透過相關應用程式搜尋於原告開車行經路線附近是否恰有乘車需求之消費者，並可自由決定是否提供該乘客共乘服務。申言之，原告倘僅係偶然性地於平時開車行經路線時，並無反覆性、繼續性實施運輸行為，並藉此受領車費報酬之意圖及營業行為，則顯未該當於經營汽車運輸為業之要件。
㈣另參諸公路法第34條第1項、汽車運輸業管理規則第2條有關
汽車運輸業之定義，汽車運輸業管理規則第19條、第35條、第40條第2項、第41條有關汽車客運業經營及核准之相關規定，公路法第77條第2項所定經營汽車運輸業解釋上應係指以營利為目的，使用公共汽車運輸旅客或小客車出租載客為營業，為不特定大眾提供客運運輸服務，而直接獲利取得對價之經常性營利活動而言，原告縱有使用UberAPP並透過平台資訊，以小客車提供Uber會員共乘，此亦非屬經營行為，況共乘搭載對象僅限於Uber會員，乃係以特定人為對象，並非為不特定大眾提供客運運輸，顯未該當汽車運輸業之要件。況通常所謂經營之主要核心業務應係始於招攬，繼而提供服務或產品銷售，再發生交易結果之連動式商業活動，基此原告縱有搭載乘客之事實行為，然原告既無沿街招攬乘客之行為，亦未向搭乘者收取車資，其僅單純搭載乘客提供共乘服務之行為，顯然未該當公路法第77條第2項所規範之經營行為，亦非該法所欲規範之裁罰對象。
㈤被告對本件處分前，並未考量如對原告裁處罰金，是否即可
收遏阻之效，蓋本件罰鍰依社會一般標準來看已屬過高，與原告微薄獲利相較十分不合理，此實為立法者為獨厚特定利益團體所為之不當修法，被告實無另對原告作成吊扣駕照長達4個月之必要，況原告駕照為其其他生活所必需之交通工具或謀生工具，被告竟怠於裁量，驟然對原告處以吊扣駕照，恐已侵及原告正常生活及工作權利，又依106年1月6日所定之裁罰基準，並無不吊扣之情狀，足證被告作成原處分前，未於個案上有無符合比例原則乙節予以審查，已屬違法等情。並聲明求為判決：①撤銷訴願決定及原處分。②訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠經查原告以加入UberAPP平台載客收費營業為運作方式，乘
客要搭乘時以UberAPP平台叫車，由該平台所屬公司直接指揮調度，原告駕駛自用車輛前往指定地點載客，載客完成服務後，乘客再以信用卡付費予UberAPP所屬公司，再由該公司拆帳分配金額予所調度之車輛，而乘客可自其手機截錄並列印出行車路線及收據等文件，涉及經營汽車運輸業事實明確。且依本院102年度訴字第1588號判決，乘客接受原告載運服務時必須同意運輸費率（即搭乘人與原告就車資已有合意），於完成搭乘服務後由信用卡扣款（收受載運服務之對價關係），原告與乘客已達成合意，運送契約即已成立，合於汽車經營客、貨運輸而受報酬之要件，原告違規經營汽車運輸業而收取報酬之事實明確，被告依法裁處並無違誤。
㈡按本院104年訴字第1264號判決意旨，原告既有加入Uber
APP平台之事實，復有利用該平台載客收費之行為，雖僅被查獲一次，仍無礙營業行為之認定。是原告稱其非屬營業行為云云，亦不可採。又所謂共乘，通常係指數人上下班之路線相同，由其中一人提供車輛，以達到節約能源或費用之目的而言，與本件原告以營利為目的，加入UberAPP平台載客，依客人指定之路線或目的地運送，而由原告收取一定費用之情形有別。原告稱其為共乘云云，不足採信。
㈢查原告係基於營利之目的加入UberAPP平台攬載乘客收取報
酬，原告係有反覆實施之意圖，利用該平台載客收費，縱使僅被被告查獲1次，無礙其有營業行為之認定；是故原告已透過違章行為獲得高額之報酬，其違反汽車運輸業秩序情節重大，若未提高罰鍰，無法達到健全汽車運輸業營運秩序及維護交通安全之行政管制之目的；又裁處原告罰鍰並吊扣駕照4個月之處分係為有效嚇阻其繼續從事未經申請核准經營汽車運輸業之違章行為，係為達到前述之行政管制目的所必要之管制措施，且公路法第77條第2項所管制者為原告未經許可經營汽車運輸業之行為，原告已多次侵蝕汽車運輸業市場秩序重大危害公路法所欲保障之合法汽車運輸業秩序及交通安全，被告裁處原告違反行政法上義務之行為，並非致使原告不能依法申請准予經營汽車運輸業，從而其財產權及工作權因此所受之限制，尚屬輕微，自無悖於憲法第23條比例原則之要求等語，資為抗辯。並聲明求為判決：①駁回原告之訴。②訴訟費用由原告負擔。
四、本件原告駕駛系爭車輛，於前揭時間有利用UberAPP載客並收費之行為，經舉發後為被告以原處分裁處10萬元罰鍰並吊扣駕照4個月等情，有原處分及送達證書（本院卷第91頁、第92頁）、訴願決定書（本院卷第22頁至第29頁）、系爭車輛照片及搭乘資料（本院卷第133頁、第134頁）等卷內可稽，兩造就此且為相同之陳述，應可採為裁判基礎。原告主張原處分有違法、裁量怠惰、違反比例原則等情，則為被告否認，並各自陳述同前，故本件爭點自為原告以系爭車輛載客所為，是否違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定？被告以原處分裁罰，依法有無違誤？㈠按公路法第2條第14款規定：「本法用詞定義如左：…十四
、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條規定：「（第1項）公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：一、公路汽車客運業：在核定路線內，以公共汽車運輸旅客為營業者。二、巿區汽車客運業：在核定區域內，以公共汽車運輸旅客為營業者。三、遊覽車客運業：在核定區域內，以遊覽車包租載客為營業者。四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。五、小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。六、小貨車租賃業：以小貨車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。七、汽車貨運業：以載貨汽車運送貨物為營業者。八、汽車路線貨運業：在核定路線內，以載貨汽車運送貨物為營業者。九、汽車貨櫃貨運業：在核定區域內，以聯結車運送貨櫃貨物為營業者。（第2項）前項汽車運輸業營運路○○區○○○路主管機關得視實際需要酌予變更。」第37條第1項第3款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：…三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。…」第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣十萬元以上二千五百萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣四個月至一年，或吊銷之，非滿二年不得再請領或考領。」第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」而公路法主管機關交通部依據上開公路法第79條第5項授權訂定汽車運輸業管理規則第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」經核上開規定主管機關應依職權舉發違規，係屬執行公路法之細節性、技術性之事項，未涉及人民之生命、自由及其他自由權利之限制，並未違反法律保留原則，且核與立法意旨相符，未逾母法之授權範圍，本院自予尊重。準此，如未經申請核准而經營汽車運輸業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並應依公路法第77條第2項規定處罰。
㈡再按行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目
的及範圍之內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用的一致性，符合平等原則，乃訂定行政裁量準則作為下級機關行使裁量權之準據，既能實踐具體個案之正義，又能符合平等原則，自非法所不許。是以，被告依106年1月6日交通部交路字第10650001091號令修正發布「未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁罰基準」（自000年0月0日生效，原名稱:自用車違規營業處罰基準表）：「…二、個人以小型車、機車經營汽車運輸業者，其裁罰基準如下：第1次，處新臺幣10萬元罰鍰，並吊扣該次非法營業車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照4個月。…」對自然人第一次違反公路法第77條第2項規定裁罰標準，除有特別例外情事，本院乃予尊重。
㈢經查，本件原告未經依公路法第第37條第1項規定向主管機
關申請核准經營計程車客運業，而加入Uber公司網路平台，於106年1月8日上午，駕駛系爭車輛，自臺北市○○區○○○路○段載客至圓山花博公園，而收取乘客以信用卡方式支付車資156.92元等情已如上述，被告經調查後認原告違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，且原告違反未經申請核准，不得經營汽車運輸業之行政法上之義務，因此審認原告第一次違規，而依公路法第77條第2項及裁量基準項次2規定，以原處分裁處原告10萬元罰鍰，並吊扣駕駛執照4個月，於法核屬無違。
⒈原告雖爭執被告未盡調查證據職責，且主張以公路法第2
條第1項第14款所稱汽車運輸業，係指以汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」而言，被告自應證明原告係以「經營汽車運輸為業」始得依據該規定裁處等情，然：
⑴按公路法第34條第1項第4款規定，對於汽車運輸業其中
之「計程車客運業」，指明係「在核定區域內，以小客車出租載客為營業者」，故不論營利事業或個人，如以小客車出租載客為營業者，即應為上開法律所規制。而公路法第2條第14款所謂「事業」，並未排除自然人，鑑於公路法之規範意旨，經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，應依法向公路主管機關申請核准籌備始得為之，故不論營利事業或「個人」，如以小客車出租載客為營業者，即應為上開法律所規制，否則若將自然人排除在外，而其卻實際以小客車出租載客收費營利，竟可免於規範，顯違公路法立法意旨。
⑵至所謂「營業」，本質上固具反覆性及繼續性之特徵，
如依整體客觀事實觀之，當事人確有反覆實施之意圖者，縱其僅被查獲一次（包括首次實施即被查獲，及實施多次僅被查獲一次之情形），仍不影響其為營業行為之認定。
⑶再查，被告認定原告有上開違規事實，乃依據民眾檢舉
所提出搭乘時叫車畫面、採證照片及車資收據（本院卷第133頁、第134頁）等證據，尚難認未盡調查證據職責；又參諸上開法律見解，公路法第2條第1項所稱之「汽車運輸業」，並不能排除對個人之適用，原告主張原處分有適用法規不當云云，亦不足採。
⒉原告另主張原處分有裁量怠惰、違反比例原則之情，本院
認按裁量瑕疵一般可區分為三種：①裁量逾越：指行政機關裁量之結果，超出法律授權之範圍。②裁量怠惰：指行政機關依法有裁量之權限，但因故意或過失而消極的不行使裁量權之謂。③裁量濫用：指行政機關作成裁量與法律授權之目的不符，或係出於不相關之動機之謂。而裁量若違反一般法律原則（如誠實信用原則、平等原則、比例原則），常亦認為係裁量之濫用，應先敘明。查，被告係以原告為第一次違規，而依據公路法第79條第2項及前揭「未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁罰基準」作成罰鍰10萬元、吊扣駕駛執照4個月之原處分，審之前開裁罰基準即為行政機關訂定，為追求個案之妥適處置及一致性，而供所屬人員或下級機關於個案處分之準據，則行政機關制式遵循該行政規則之要件與法律效果而為適用，本院認尚無裁量怠惰之情。又公路法第77條第2項雖僅規定「得」吊扣4個月至1年牌照，然查本件吊扣原告汽車駕駛執照，客觀上足以達成使原告無法駕駛汽車從事違規營業，而為遏止汽車駕駛人繼續從事違規營業之適當手段，本院亦認並無違反比例原則及不當連結之禁止原則。
五、綜上所述，原告起訴主張各節，均無足採，被告本件原處分，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件為判決基礎事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及提出之證據，雖經審酌，亦不影響前揭判決結果，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國107年5月31日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官劉穎怡
法官楊得君法官吳坤芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國107年5月31日
書記官林俞文