裁判字號：高雄高等行政法院103年訴字第106號判決
裁判日期：民國104年10月06日
裁判案由：社會福利
高雄高等行政法院判決
103年度訴字第106號民國104年9月22日辯論終結原告 林翠菊 （即 朱子水 之承受訴訟人）
朱騰宇 （即朱子水之承受訴訟人）被告臺東縣政府代表人 黃健庭 訴訟代理人 翁千玹
劉宣伯 張瑜玲 上列當事人間社會福利事件，原告不服內政部中華民國102年12月27日台內訴字第1020317619號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）原告朱子水起訴後於民國103年7月2日死亡，茲據本院於103年12月11日裁定命其繼承人林翠菊、朱騰宇承受訴訟，合先敘明。
（二）原告經合法通知無正當理由未於104年9月22日言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要︰緣原告之被繼承人朱子水原設籍居住臺東縣金峰鄉嘉蘭村143號建物（下稱系爭建物），系爭建物○○○鄉○○段○○○○○○號土地上且未辦理保存登記，98年8月8日遭莫拉克颱風毀損滅失。朱子水於102年7月29日向被告申請核配永久屋，經被告以102年8月5日府建管字第1020144105號函復：「．．
．三、查台端居住之房屋土地所有權人為 沙桂蓮 女士，業已完成永久屋申請並獲配永久屋，重建住宅（永久屋）之興建旨在安置災民解決其居住問題，並非財產權之賠償，故台端不符申請資格，不予發配永久屋。」等語。朱子水不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。因朱子水於訴訟中（103年7月2日）死亡，遂由原告2人以繼承人地位承受訴訟。
三、本件原告主張︰
（一）朱子水早在99年5月間即已檢附永久屋申請表、受災證明、水電費繳費證明、切結書、實際居住事實證明書等資料，交臺東縣金峰鄉嘉蘭村辦公室辦理，嘉蘭村辦公室並將申請案及其全部資料轉送臺東縣金峰鄉公所（下稱金峰鄉公所），金峰鄉公所亦於102年5月22日以金鄉社字第1020006225號函重新提送申請資料至被告。朱子水雖因不諳法令，不知鄉公所已轉送其申請案至被告，致於102年7月29日重複向被告提出永久屋核撥之申請，然金峰鄉公所依法既有轉送之義務，且亦已於102年5月22日函轉朱子水申請資料予被告，則朱子水向被告提出永久屋之申請期間，自應以其第一次向嘉蘭村辦公室提出申請之時間即99年5月為準，而非以朱子水重複提出申請之102年7月29日為申請日期。故被告與訴願決定認原告申請永久屋核撥之提出時間為102年7月29日，已逾法令所定之申請時間，顯有誤會。
（二）朱子水生母林 彭翠嬌 雖為排灣族之原住民，然因嫁與無原住民身份之 林志雄 ，又因臺灣早年法律歧視女姓，故朱子水依法未能取得原住民身份，其後法令雖修改，但因朱子水已出養予無原住民身份之 朱養材 ，故亦無法取得原住民身份。89年11月朱子水養父朱養材去世，朱子水因自80年間即患有精神疾病，無法自理，乃回生母 林彭翠嬌 處依親。朱子水生母林彭翠嬌為照顧朱子水，將臺東縣○○鄉○○段○○○○○號土地贈與朱子水，惟朱子水未具原住民身份，該土地乃借名登記於魯凱族大嫂 沙桂運 名下。朱子水並以養父遺留之現金50萬元，於金灣段164-l號土地上搭建系爭建物，惟並未辦理保存登記。
（三）102年6月25日朱子水申請永久屋其原毀損房屋為全倒戶或流失戶疑義乙案協調會會議，係因金峰鄉公所誤認系爭建物遭土石流流失，然實際上系爭建物雖遭土石流沖毀全倒並未流失，因二者認定結果涉及朱子水可否領取15萬元之搬遷補償費，「住屋流失」者因無需搬遷，故無該15萬元之搬遷補償，如為「住屋全倒」則可領取搬遷補償。因此，朱子水就金峰鄉公所誤認系爭建物遭土石流以致「住屋流失」水之認定提出異議，故上開會議之目的僅在認定系爭建物為「住屋流失」或「住屋全毀」，不在確認系爭建物之所有權歸屬。其次，102年6月25日協調會會議記錄，並未寄送予朱子水等人確認，朱子水、 彭碧鑫 及沙桂蓮等人之簽名，乃出席簽名，並非會議紀錄之簽名。又因該協調會議後，金峰鄉公所已依實際情形改認定系爭建物為「住屋全毀」而非「住屋流失」，並補發搬遷費予朱子水，故朱子水就該會議紀錄為何，即未追查，亦不知該會議紀錄之內容有何不實之處等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分（被告102年8月5日府建管字第1020144105號函）均撤銷；被告並應就朱子水之申請，為同意配發永久屋一戶之行政處分。
四、被告則以︰
（一）座落臺東縣○○鄉○○段○○○○○○號土地上，門牌號碼為臺東縣金峰鄉嘉蘭村9鄰143號，其房屋之土地所有權人為第三人沙桂蓮，重建住宅（永久屋）相關審查核配標準皆依行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會頒布相關法令辦理永久屋審查、核配事宜，依「莫拉克颱風災後重建特別條例」規定，其重建住宅（永久屋）之興建旨在安置災民解決其居住問題，並非財產權之賠償。又依照內政部營建署頒布之「莫拉克颱風災後民間重建住宅贈與契約書參考範本」規定、金峰鄉公所101年11月6日金鄉社字第1010011994號函及被告101年11月16日府建管字第1010211210號函，第三人沙桂蓮共有臺東縣○○鄉○○段○○○○○○號（門牌號碼：臺東縣金峰鄉嘉蘭村9鄰143號，由朱子水自費興建）及臺東縣○○鄉○○村○○段○○○○號（門牌號碼：臺東縣金峰鄉嘉蘭村9鄰144號）等2筆土地，經審核業已核配永久屋乙戶，故仍依相關審查核配標準維持原核配原則。
（二）民間團體興建之永久屋之申請資格與分配規定，自有房屋無合法權狀者，應檢具下列證件：⑴土地所有權狀（或土地使用同意書、如土地租賃契約或已向公有土地管理機關繳納最近五年內使用補償金證明等）及水電費繳費收據⑵設籍或居住事實證明，臺東縣金峰鄉嘉蘭村9鄰143號及144號土地所有權狀所有權人、水電費用戶皆為第三人沙桂蓮，故朱子水之申請不符永久屋核配原則。
（三）又系爭建物雖由朱子水提出座落房屋為自費興建之切結書，但非合法興建之房屋（未經申請許可擅自建造），亦未辦理保存登記且土地所有權人非朱子水；又金峰鄉公所101年11月6日金鄉社字第1010011994號函，土地所有權人沙桂蓮於144號農舍使用執照，未設籍但有居住之事實，本申請購屋貸款利息補貼因未設籍致不符規定而無法通過補貼申請，故轉向金峰鄉公所及被告請求核配永久屋，被告依情理法之考量，決定核配永久屋乙戶，以解決其居住問題。且重建住宅（永久屋）之興建旨在安置災民解決其居住問題，並非財產權之賠償，被告均遵內政部營建署頒布重建住宅（永久屋）相關審查核配標準相關規定辦理，並無違誤。
（四）系爭建物未取得建築執照亦未辦理保存登記，且依金峰鄉公所102年6月28日金鄉社字第1020007882號函協調會會議記錄記載：「依 朱君 家屬之陳述及提供照片佐證以及高勤書代表證實，沙桂蓮君於莫拉克颱風災期間確實有143號及144號兩棟住屋。」該協調會朱子水、朱子水之輔助人彭碧鑫及沙桂蓮皆有出席並於會議記錄簽名確認，故原告稱該屋為其自有房屋，並無可採等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有朱子水102年7月29日申請表、莫拉克颱風受災證明、實際居住證明書、切結書及被告102年8月5日府建管字第1020144105號函等附原處分卷可稽，應堪認定。兩造之爭點為原告申請核配永久屋，經被告否准，是否適法？本院查：
（一）按98年8月28日公布施行之莫拉克颱風災後重建特別條例第20條第1項、第2項規定：「（第1項）災區重建應尊重該地區人民、社區（部落）組織、文化及生活方式。（第2項）中央政府、直轄市政府、縣（市）政府得就災區安全堪虞或違法濫建之土地，經與原住居者諮商取得共識，得劃定特定區域，限制居住或限期強制遷居、遷村，且應予符合前項之適當安置。」第30條規定：「本條例自公布日施行，適用期間為3年。本條例施行期滿未及執行部分，必要時，得經行政院核定酌予延長，延長期間最多以2年為限。」次按內政部營建署99年3月9日營署字第0992904055號函修正之「民間團體興建永久屋之申請資格與分配」第1、2點規定：「一、自有房屋有合法權狀者（含有稅籍者）：‧‧‧二、自有房屋無合法權狀者，以土地所有權狀（或土地使用證明，如租賃契約或已向公有土地管理機關繳納最近5年內使用補償金者）及水電費繳納證明者：1、於災前（98年8月8日前）設有戶籍者：依災後現有戶籍內人口數分配永久屋，即2人以下配住14坪，3-5人配住28坪，6-10人配住37坪，以10人為單元類推（例如：11-12人配住一戶34坪及一戶14坪、13-15人配住一戶34坪及一戶28坪）2、未設有戶籍者但有實際居住事實者：（1）居住事實可經由村里長及幹事或鄉鎮市公所或社區發展協會或當地派出所或部落會議出具之證明文件；惟嗣後若經檢舉、查證確有不實者，政府得追回其所有權，並追繳期間不當得利。（2）分配一戶永久屋，1至2人分配14坪，3人以上分配28坪為上限。3、未設有戶籍者且未有實際居住事實者，不予分配。」上開「民間團體興建永久屋之申請資格與分配」係內政部為利民間團體興建之永久屋順利分配，盡速解決災民居住問題，依多次召集各方政府及民間團體開會協商取得共識，採從寬認定方式研訂，並歷經「行政院莫拉克風災重建推動委員會」98年9月30日第6次委員會議、98年10月14日第7次委員會議、98年11月25日第8次委員會議、99年1月18日第16次工作小組會議、99年2月9日第17次工作小組會議討論通過，多次修正放寬，有關目前永久屋之配住對象為縣（市）政府核定「房屋毀損戶」或「核定遷居遷村戶」或「安全堪虞地區遷居戶」或「安置用地範圍內拆遷戶」，並由各縣（市）政府採以「戶」為單位受理前述對象提出申請，再依所定資格規範進行審查及核配。依該規範訂定內容及過程，顯然非屬制定法或授權命令，性質上應屬內政部於其職權範圍內，為順利分配民間團體興建之永久屋，解決災民居住問題所制定之行政規則。惟該規範既係內政部指示各縣（市）政府應如何對莫拉克風災受災戶分配永久屋之給付行政任務，且經函送各相關縣市政府據以適用，而發生「事實之外部效力」，依行政自我拘束原則，或信賴保護原則之要求，此事實外部效力亦具有法律意義，產生「法律外部效力」，則凡符合永久屋之配住資格者，即得依該規範之外部法律效力向各縣（市）政府申請獲配永久屋，再由各縣（市）政府審查是否符合資格並決定是否核配。又依前揭「民間團體興建永久屋之申請資格與分配」第1、2點規定觀察，災民申請分配永久屋，除其需以戶為單位外，尚須其就各縣市政府所核定之「房屋毀損戶」、「核定遷居遷村戶」、「安全堪虞地區遷居戶」或「安置用地範圍內拆遷戶」具備自有房屋之要件，亦即前揭規則表明係為安置災前已有自有房屋、但因莫拉克風災致原有住居所無法繼續居住使用之災民為限。至於申請人之自有房屋，雖不以業經保存登記之建物（即前揭規則第1點所指「有合法權狀者」）為必要，亦得包含未辦保存登記之建物，但亦須申請人就該自有未辦保存登記建物坐落之土地至少存有所有權、租賃或借貸等權利「及」提出水電費繳納證明者為限（即前揭規則第2點所指「自有房屋無合法權狀者」），如申請人不該當前揭規則第1、2點所指之「自有房屋」之要件，即無從依前揭規則取得申請資格並受分配永久屋，合先敘明。
（二）經查，原告被繼承人朱子水原設籍居住之系爭建物係坐落於臺東縣○○鄉○○段○○○○○○號土地，且屬未辦理保存登記之建物，嗣於98年8月8日遭莫拉克颱風毀損滅失，並經被告認定朱子水及其設籍居住之系爭建物係屬莫拉克風災致房屋毀損之受災戶乙節，為兩造所是認，並有朱子水所提戶籍謄本、被告提出102年6月25日現場勘查照片5張、金峰鄉公所98年函送之受災戶住屋災害勘查報表、臺東縣縣民發生災害暨意外事故慰問金申請表等文件附卷可稽（見訴願卷第50頁；被告答辯狀證物卷第15至16、19至25頁）。次查，朱子水於風災發生後，先後於99年5月間、101年12月28日、102年7月29日數度依「民間團體興建永久屋之申請資格與分配」規定申請分配永久屋。其中被告就朱子水99年5月間之申請，雖以99年12月29日府城建字第0993053023號函通知金峰鄉公所關於朱子水之申請事件應予補件，但其既未將前揭函文送達予朱子水，亦未表明朱子水已收受送達前揭文書或知悉應予補件之情事，則被告就朱子水99年5月間之申請，究其實質即未通知申請人補件，亦未曾作成核准與否之行政處分（被告訴訟代理人於本院準備程序稱：伊作成99年12月29日函文後，認為朱子水未補正，即視為朱子水放棄申請之意思表示等語，見本院卷第176頁）；嗣朱子水於101年12月28日再度提出申請時，第三人金峰鄉公所以其不符永久屋申請資格，而以102年1月7日金鄉社字第1010017767號函否准其申請，然經朱子水提起訴願後，被告以金峰鄉公所就永久屋申請資格無事務管轄權限為由，於102年5月9日撤銷上開處分，金峰鄉公所則於前揭處分撤銷後，於102年5月22日以金鄉社字第1020006225號函將朱子水前揭申請移由被告審核，適朱子水於102年7月29日再度提出申請，被告乃一併於102年8月5日以府建管字第1020144105號函作成本件否准朱子水永久屋申請之原處分等事實，亦有朱子水永久屋申請書二份、被告前揭99年12月29日函、被告102年5月9日訴願決定書（案號102004號）、金峰鄉公所102年5月22日函、被告原處分等文件在卷可佐（見被告答辯狀證物卷第1至2、5至9頁；本院卷第8至9、67至75頁），依此，朱子水依據「民間團體興建永久屋之申請資格與分配」規定申請永久屋，於99年5月間即已提出申請，但因被告遲未作成准駁之處分，則朱子水於101年及102年間提出之申請書，僅視為促請被告儘速作成就其99年5月間申請行為所要求特定處分之意思表示，故朱子水就本件永久屋之申請，應已依前揭莫拉克颱風災後重建條例第30條規定，於101年8月27日屆滿前提出申請，堪以認定。
（三）又查，系爭建物係屬未辦保存登記建物乙節，已如前述，則朱子水受分配永久屋僅得依據「民間團體興建永久屋之申請資格與分配」第2點規定提出申請，謹先敘明。然觀其就本件永久屋之申請，係分別提出金峰鄉公所100年6月28日出具莫拉克颱風受災證明書、實際居住事實證明書、水電繳納切結書、設籍切結書等文件為證（見被告答辯狀證物卷第7至9頁）。惟查，系爭建物坐落之臺東縣○○鄉○○段○○○○○○號土地自95年12月起即登記為第三人沙桂蓮（為朱子水之同胞兄彭碧鑫之配偶）所有乙節，有上開土地所有權狀影本一份在卷可證（見訴願卷第54頁）；其次，系爭建物於莫拉克風災毀損後，經當地金峰鄉公所初步查證時，即表明系爭建物所有權人為第三人沙桂蓮，但為朱子水所設籍及居住，亦為第三人沙桂蓮於92年3月間向台電公司申請裝表供電等事實，有金峰鄉公所以98年9月11日金鄉社字第9107號函檢送「臺東縣縣民發生災害暨意外事故慰問金申請表」清冊一份、台電公司台東區營業處100年5月18日證明函一份等文件附卷可參（見訴願卷第
55、91至92頁）；再者，被告因朱子水申請永久屋其原毀損房屋究為全倒戶或流失戶疑義乙案，曾於102年6月25日召集朱子水、沙桂蓮、受宣告輔助人朱子水之輔助人彭碧鑫及被告等相關職員到場，在金峰鄉公所召開協調會，該會主席結論載明：「1、受災戶證明由流失戶更正為全倒戶。2、依朱君家屬之陳述及提供照片佐證以及高勤書代表證實，沙桂蓮君於莫拉克颱風災期間確實有143及144號兩棟住屋。」等語，經被告作成協調會會議紀錄，並經朱子水之輔助人彭碧鑫於核閱協調會議紀錄內容無誤後簽名確認等情，有上開協調會會議紀錄、出席人員簽到簿、現場勘查照片5張附卷可稽（見訴願卷第82至86頁），由是觀之，系爭未辦保存登記之建物及其坐落土地均為第三人沙桂蓮所有，並由其向台電公司申請裝表供電使用。雖朱子水為前揭永久屋申請時有提出系爭建物實際居住事實證明書、水電戶名雖為第三人沙桂蓮卻由朱子水自行繳納費用之水電使用證明書及切結書欲證明系爭建物為其所有並為其居住使用云云，然前揭證明書或切結書至多僅證明朱子水有居住使用系爭建物，並代第三人沙桂蓮繳納水電費用之情事，惟代繳水電費用之原因事實有多種，可能基於租賃、使用借貸、債務承擔等原因，非必基於建物所有人之資格始得為之，尚不得憑其前揭申請資料即可核認朱子水確為其設籍居住系爭建物之所有權人，自與前揭「民間團體興建永久屋之申請資格與分配」第2點規定之要件不符。至於朱子水於提起本件行政救濟後，另主張伊始為系爭建物及其坐落土地之實際所有權人，第三人沙桂蓮僅係借名登記云云，並提出第三人彭碧鑫、 林正行 、 曾志龍 等人於102年3月間出具之切結書為證，然查，朱子水提出之切結書所載事實，已與前揭查證事實所依憑之土地所有權狀、台電公司證明函、現場勘查及相關人員明確陳述之會議紀錄內容相左，且該等切結書僅屬傳聞證據，亦不得遽行採用，是朱子水於行政救濟後始行提出之主張，即屬未經舉證，而不足採信。從而，朱子水本件永久屋之申請，經被告審認其不符合前揭「民間團體興建永久屋之申請資格與分配」第2點規定之要件，且系爭建物所有權人沙桂蓮業已完成永久屋申請並獲配永久屋，遂否准朱子水永久屋之申請等情，自屬適法之處置。
六、綜上所述，原告被繼承人朱子水之主張並無可採。被告原處分以原告被繼承人朱子水不符「民間團體興建永久屋之申請資格與分配」規定之申請資格要件，否准其發配永久屋之申請，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應就朱子水之申請，作成為同意配發永久屋一戶之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國104年10月6日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官蘇秋津
法官張季芬法官林彥君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國104年10月6日
書記官謝廉縈