臺北高等行政法院98年度訴字第1754號判決

裁判字號：臺北高等行政法院98年訴字第1754號判決

裁判日期：民國98年12月24日

裁判案由：空氣污染防制法

臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1754號98年12月10日辯論終結原告中華紙漿股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 謝維仁 律師被告花蓮縣政府代表人 謝深山 （縣長）訴訟代理人丁○○
丙○○上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國98年7月30日環署訴字第0980028084號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於花蓮縣○○鄉○○村○○街○○○號設廠從事紙漿生產作業，經被告所屬環境保護局（下稱環保局）於民國（下同）97年3月28日派員前往稽查，於原告廠區周界外下風處擇定3處採樣點（編號：T1、T2及T3）進行異味污染物採樣，並委託檢測機構瑩諮科技股份有限公司（下稱瑩諮公司）進行檢驗分析，經檢測結果T3採樣點異味污染物濃度為55，超過排放標準所定限值（工業區及農業區50），違反空氣污染防制法第20條第1項規定，被告 爰依 同法第56條第1項、第2項暨公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）規定，以97年4月25日府環空字第09706204180號函附府環空字第001066號裁處書，裁處新臺幣（下同）70萬元罰鍰，並限期於97年5月5日前改善完成。原告不服，提起訴願，案經行政院環境保護署（下稱環保署）以97年7月30日環署訴字第0970043505號決定：「原處分撤銷，由原處分機關於文到2個月內另為適法之處分。」嗣被告重行以97年11月18日花環空字第0970179051號函附府環空字第001866號裁處書，裁處70萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，案經被告重新審酌環保署98年1月10日環署空字第0980003586號函略以，被告對違反空氣污染防制法者處按日連罰之每日罰鍰額度，應依最近一次所處罰鍰額度裁罰等語，而自行撤銷上開97年11月18日花環空字第0970179051號函附府環空字第001866號裁處書，另以98年2月17日府環空字第0980021733號函附府環空字第002005號裁處書，裁處30萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
㈠、本件環保局稽查採樣時，並未遵照臭氣及異味官能測定法之規定，描述記載異味污染物味道性質於現場採樣記錄，故採取之樣品不具代表性，不得執為處分原告依據：
依據環保署95年11月16日環署檢字第0950091565號公告「臭氣及異味官能測定法－三點比較式嗅袋法（NIEAA201.11A）」規定：「…六、採樣及保存…㈢採樣時注意事項1.採樣時須記錄採樣地點、採樣日期、時間及操作狀況等。周界及環境大氣採樣並記錄氣象條件及味道性質。」及環保署84年3月1日、95年8月2日、95年8月8日釋示函均要求採樣時必須描述註明現場聞到之臭味性質（如臭蛋味、魚腥味等）；另再舉證被告於96年12月3日他案之稽查採樣過程，亦因未描述註明現場聞到之臭味性質（如臭蛋味、魚腥味等），該案經原告提出訴願，並經環保署98年7月30日環署訴字第0980028088號訴願決定：「原處分撤銷」；再與被告於本件據以處分原告之檢測報告做比對，由臭氣及異味採樣現場記錄表頁次A-10、A-12，採樣點環境說明：「味道性質：酸味、臭味」，似已執行臭味性質描述記錄，但詳細查核後，其實不然，因為「味道性質：酸味」部分係環保局在局內列印後即已填寫在紙上，而非稽查採樣人員於採樣現場之狀況描述並記錄，而填寫之「臭味」更非屬現場聞到臭味性質之描述，因為本件本來就是臭味之採樣，故被告於記錄表上僅註明臭味，等同於未描述臭味性質，故本件採樣稽查過程未描述記錄臭味性質，已違反相關規定，則本件採取原告之異味污染物樣品自不具代表性，從而本件之處分應予撤銷。
㈡、由檢測報告，可見被告於同地點採樣兩點次，檢測結果臭氣濃度值分別為48及55，被告只著重於臭氣值55未符合排放標準50之規定，而據以處分原告，卻忽略了同一測點之另一測定值48係符合標準，被告完全未考量人為測定誤差以及原告廠區周圍其他臭味發生源亦可能影響到本件之採樣測定值，此舉不僅違反行政程序法第9條規定：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利情形，一律注意。」亦違反環保署95年10月3日、95年12月8日、96年4月26日之解釋令：「…請貴局執行周界粒狀污染物及臭氣或厭惡性異味稽查檢測時『務必』遵循旨揭進行單一代表性檢測點採樣檢測之執行原則，以維護執法之公正合理。」再查被告針對原告提出訴願後之答辯函敘述：「…另查該公司周邊臭氣產生源，如廚餘堆肥場及北海有機堆肥場與本縣環保局當日採樣點距離大於1公里，該兩場『如有臭味』，亦不致影響採樣結果…。」再由答辯函敘述：「…四周僅有大理石工廠及光榮砂石專區，未發現有其他臭味污染源…。」顯見被告憑空臆測兩處堆肥場不致影響測定值，甚至於漠視該兩處臭味發生源之存在，茲舉證該兩處臭味發生源造成影響之媒體報導，可見其惡臭擾鄰，再檢具該兩處臭味發生源與原告廠區之相關位置圖，可見即位於採樣點之上風處，則該兩處之惡臭豈有不造成影響本件臭氣測定值之道理？原告再援引改制前行政法院39年判字第2號判例：「行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實，倘不能證明其違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」因此本件之採樣測定結果不能確實證明係原告造成，其處分即不合法，應予撤銷。
㈢、空氣污染防制法第44條第1項規定：「檢驗測定機構應取得中央主管機關核給之許可證後，始得辦理本法規定之檢驗測定。」依空氣污染防制法第44條第2項所定之環境檢驗測定機構管理辦法第2條第1款規定：「本辦法專用名詞定義如下：一、環境檢驗測定業務：指應用各種物理性、化學性或生物性檢測方法以執行環境標的物採樣、檢驗、測定之工作。…」準此，採樣機構應取得中央主管機關核給之許可證後，始得辦理本法規定之採樣。瑩諮公司檢測報告第2頁備註4記載：「此樣品是由花蓮縣環境保護局委託，非本實驗室採樣。」報告所附環保局採樣現場記錄表所記載之採樣人 張伯忍 為該局人員，實際進行採樣者據悉為「康廷公司」，並非來自合格之檢測機構。即使由該局人員採樣，依法並無規定可由主管機關自行採樣。
㈣、環保署95年11月l6日環署檢字第0950091565號公告針對「採樣時注意事項」，規定採樣時須記錄「味道性質」。上開採樣記錄表固有記載「酸味、臭味」，惟「酸味」部分係環保局預先於「臭氣及異味採樣現場記錄表」打上「酸味」，亦即尚未採樣前已寫好現場記錄，而非採樣人員於現場之狀況記錄。此外，因本件本來就是臭味之採樣，故於記錄表上僅註明臭味，等同於未描述臭味性質。查上開規定並非訓示性質之規定，環保署訴願審議委員會曾基於被告採樣時未記錄「味道性質」，而撤銷被告對原告之處分。行政法院受理之案例中，被告皆有遵守此一規定，記錄味道性質。本院96年度簡字第672號判決認「採樣記錄表污染源描述記載『油炸臭豆腐時所產生臭氣及異味（油煙味）』，應可排除鄰近其他污染源之影響。」由此可知，本件被告如依規定記載味道性質，即不至於產生臭氣是否來自附近堆肥場之爭議。以本件而言，當時風象為東風，採樣點位於堆肥場西邊，確實有可能影響採樣結果。此外，由最高行政法院95年度判字第548號判決可知，雲林縣政府亦有記錄：「有明顯有機肥發酵（含焦味）之味道溢散於空氣中」，足證其他縣市政府皆遵照環保署之公告，記錄「味道性質」。
㈤、綜上所述，本件進行採樣者並非來自合格之檢測機構，且環保局未依規定於採樣時記錄「味道性質」，以致臭氣來源產生爭議，顯有重大違法，本件之採樣自不得作為處分之依據。爰請判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則略以：
㈠、按公私場所排放空氣污染物應符合排放標準，為首揭法條明訂業者應遵守之義務，若有違反，即應受罰。原告從事紙漿生產作業，經被告於97年3月28日派員會同原告代表進行稽查，稽查來源於系爭工廠周界內外巡查，並於下風處確認臭氣（異味污染物）之味道性質為「酸味及臭味」，系爭臭氣味道之來源明顯為原告所排放，並確認原告廠區四周附近僅有大理石工廠及光榮砂石專區，並無其他臭味干擾，上述稽查事實俱由稽查人員詳實記載於「臭氣及異味採樣現場記錄表」之「污染源環境」欄後，於該廠址下風處周界外分別不同之時段及不同之地點進行異味污染物採樣，採樣過程俱由稽查人員當場分別製作「臭氣及異味採樣現場記錄表」、「臭味採樣工作現場操作檢查記錄」、記載「採樣點處大氣環境資料」及繪製「採樣位置圖」，並拍照存證。採集之異味污染物樣品委由環保署認可之環境檢測機構執行，經由該公司6位合格嗅覺判定援依環保署公告之「臭氣及異味官能測定法－三點比較式嗅袋法（NIEAA201.11A）」進行濃度分析，檢測結果其中一樣品異味污染物濃度為55，超過排放標準所定限值（「工業區及農業區」異味污染物濃度排放標準50），被告依規定裁處罰鍰，並無違誤，原告訴稱採樣稽查過程未描述記錄臭味性質，顯與事實不符。此外，對於臭味性質之描述均來自個人經驗判斷，何謂臭蛋味？何謂魚腥味？記錄「酸味、臭味」不算是臭味性質描述嗎？採集樣品經環保署認可之檢測機構以嚴謹的方式進行異味污染物濃度測定，結果排放標準所定限值，如此仍不足以證明？原告之訴稱顯不合理。
㈡、本件雖於同一地點（當時之下風處）進行2點次採樣，然採樣時間均不相同，並非同步採樣，故每次採樣均為單一代表性檢測，並無原告指稱違反環保署解釋令之情事。
㈢、有關原告惡臭污染之媒體報導或民眾陳情案件，十倍於原告所訴稱「惡臭擾鄰」的廚餘堆肥場及北海有機堆肥場，以此為由推說其周界異味污染物濃度超過標準係1公里外這兩處污染源所影響，明顯無理且無據。原告無法舉證推翻被告係法定檢測方法採樣稽查所得空氣污染事實，遂任意指摘將己廠所產生污染託責予其他業者，既無遵守空氣污染管制之意願，又意圖誣陷其他業者，如未予依法裁處，任其狡辯免罰，則管制法規及作為均形同虛設，環境品質不保。
㈣、臭味性質之描述均來自個人經驗判斷，紙漿製程味道特殊，不易有判斷錯誤情形。原告歷年遭受空氣污染陳情，90年至98年9月總計遭陳情480次，顯見原告污染事實重大，足以證明臭味確實為原告所產生。又採樣當時稽查人員已就原告四周可能的臭氣污染源進行現勘，四周僅大理石工廠及光榮砂石專區，未發現有其他的臭味污染源，稽查人員於原告下風處發現明顯的臭氣污染，研判臭味來源為原告，並於記錄表上繪製相關位置圖，記載當時大氣壓力、溫度、平均風速及最頻風向等資料，故採樣記錄足以證明當時臭味確實為原告所產生。另本院98年度簡字第147號判決：「…原告生產製程所獨有而與石材加工產業無涉，又經原告經年累月之散佈，被告應無恣意或錯誤判斷污染來源之可能，是被告雖漏未描述氣味之性質，惟尚不影響被告對於本件污染源之判斷。…」顯見異味確實為原告產生。是原告主張本件採樣未描述臭味性質，或僅描述酸味等語，並認為採樣樣品恐受其他污染源干擾云云，殊無足採。
㈤、依環境檢驗測定機構管理辦法第2條第2款：「本辦法專用名詞定義如下：…二、環境檢驗測定機構（以下簡稱檢測機構）：指依本辦法規定申請核發許可證，執行環境檢驗測定業務之機構。…」同法第4條：「申請檢測機構許可證者，應具備下列條件之一：一、非公營事業之公司實收資本額或財團法人登記財產總額在新臺幣500萬元以上者。二、公營事業或非環境保護主管機關之政府機關（構）。三、公立大專以上院校。」綜上所述，環保局為環境保護主管機關，非為申請許可證對象。且94年3月5日環署空字第920015895號函與97年8月2日環署空字第950057388號函即說明主管機關採樣與檢測依公告規定執行即可。是原告主張採樣單位為環保局人員，無取得環檢所之許可證，故採樣不合法云云，委無可採。
㈥、採樣單位為環保局，康廷公司僅為協助環保局執行稽巡查作業。是原告主張被告委託未經採樣許可之採樣單位「康廷公司」進行查驗採樣云云，恐有誤解。
㈦、綜上所述，爰請判決駁回原告之訴。
四、本院查：
㈠、按「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。」及「（第1項）公私場所違反第20條第1項…者，處…罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。（第2項）依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰…。」分別為空氣污染防制法第20條第1項及第56條第1項、第2項所明定。次按「本標準適用於新設立或變更、或既存之固定污染源（分別簡稱為新污染源、既存污染源）；其標準如附表。…」、「本標準專用名詞及符號定義如左：一、周界：指公私場所所使用或管理之界線。」及「周界測定係在公私場所周界外任何地點，能判定污染物由欲測之公私場所排放所為之測定。…」分別為固定污染源空氣污染物排放標準（下稱排放標準）第2條前段、第3條第1款及第5條前段所規定。
該附表明定：「空氣污染物：異味污染物。排放標準－周界－區域別－工業區及農業區－標準值：50。」又按「違反本法各處罰條款，除本法另有規定者外，以附表所列之裁罰公式計算應處罰鍰。…」為裁罰準則第3條前段所明文。該附表明列：「違反條款：第20條第1項（排放污染物未符合排放標準）。處罰條款及罰鍰範圍：第56條－工商廠場：新臺幣10萬元至100萬元。…污染程度（A）：…2、臭氣及異味官能測定結果超過排放標準之程度：…（3）未達500%者，A=1.0。…危害程度（B）：…2、超過排放標準之污染物非屬毒性污染物者，B=1.0。污染特性（C）=違反本法發生日（含）前1年內違反相同條款累積次數。應處罰鍰計算方式（新臺幣）：工商廠場－A×B×C×10萬元。…」
㈡、按公私場所排放空氣污染物應符合排放標準，為空氣污染防制法第20條第1項明定業者應遵守之義務，若有違反，依空氣污染防制法第56條第1項、第2項規定即應受處罰。原告於上開事實欄所述地點從事紙漿生產作業，經環保局於97年3月28日派員會同廠方人員 施君 陪同前往原告工廠稽查，經稽查人員在系爭工廠周界內外巡查，並於原告廠區周界下風處確認臭氣（異味污染物）之味道性質為「酸味及臭味」，系爭臭氣味道之來源明顯為該廠所排放，並確認該廠四周附近僅有大理石工廠及光榮砂石專區，並無其他臭味干擾，上述稽查事實俱由稽查人員詳實記載於臭氣及異味採樣現場記錄表之污染源環境欄後，即依上揭排放標準第3條第1款及第5條前段規定進行周界測定，於該廠址周界外下風處，擇定3處採樣點（採樣點編號及位置：T1《位於北側大門前》、T2及T3《位於西側圍牆外》）於3個不同之時段進行異味污染物採樣，各採集1袋樣品（樣品編號：AZ000000000、AZ000000000及AZ000000000）。上述採樣過程俱由稽查人員當場分別製作臭氣及異味採樣現場記錄表、臭異味採樣工作現場操作檢查記錄、記載採樣點處大氣境資料、繪製採樣位置圖，並拍照存證。因現場採樣人員判斷T1採樣點乙袋樣品較無臭味，故僅將其中味道較為強烈之T2及T3採樣點樣品委託瑩諮公司進行檢驗分析，其中T3採樣點採集異味污染物樣品乙袋（編號：AZ000000000）委由瑩諮公司進行官能測定，經由瑩諮公司6位合格嗅覺判定員依行為時環保署公告之檢測方法「臭氣及異味官能測定法－三點比較式嗅袋法（NIEAA201.11A）」進行濃度分析，經檢測結果該樣品異味污染物濃度為55（檢測報告日期：97年4月1日），超過排放標準所定限值（工業區及農業區異味污染物濃度排放標準：50），有原處分卷附之環保局之臭氣及異味現場記錄表、臭異味採樣工作現場操作檢查記錄、瑩諮公司出具之固定污染源空氣污染物排放檢測報告書及裁處書等影本可稽，原告違規事證明確，被告審酌原告工廠違反空氣污染防制法第20條第1項規定發生日（含）前1年內違反相同條款累積次數，有原處分卷附之原告花蓮廠違反空氣污染防制法第56條處分情形表可佐，依裁罰準則附表所列之裁罰計算公式：A×B×C×10萬元=1.0×1.0×3×10萬元=30萬元之規定，據以裁處30萬元罰鍰，揆諸上揭法條、排放標準及裁罰準則之規定，並無不合。又因紙漿製程味道特殊，且原告前有多次違反空氣污染防制法第20條第1項之情事，縱採樣人員依先前之經驗，預先在臭氣及異味現場記錄表上記錄「酸味」，惟其現場勘查時，既判斷確有「酸味」，而未剔除「酸味」，更在「酸味」之後記錄「臭味」，自難謂該臭氣及異味現場記錄表未描述記錄臭味性質。是原告主張臭氣及異味現場記錄表上「酸味」非採樣人員在現場記錄，則該臭氣及異味現場記錄表上僅記錄「臭味」，等同於未描述記錄臭味性質云云，顯與事實不符。
㈢、被告雖於同一地點（T2及T3《位於西側圍牆外》）之下風處進行異味污染物採樣，然採樣時間分別為11時22分至11時25分及11時28分至11時31分，並不相同，顯非同步採樣，故每次採樣均為單一代表性檢測。又採樣時，被告之稽查人員已就原告廠區四周可能之臭氣污染源進行現勘，其四周僅有大理石工廠及光榮砂石專區，未發現有其他之臭氣污染源，稽查人員於原告廠區周界外下風處發現有明顯之臭味污染，研判臭味來源為原告，遂在臭氣及異味採樣現場記錄表上繪製相關位置圖，記載當時之大氣壓力、溫度、平均風速及最頻風向等資料，故該臭氣及異味採樣現場記錄表足以證明當時之臭味確實為原告所產生。況且臭味性質之描述均來自個人經驗判斷，紙漿製程味道特殊，不易有判斷錯誤情形。是原告主張被告未考量人為測定誤差及原告廠區周圍其他臭味發生源可能影響採樣測定值，違反行政程序法第9條規定及環保署95年10月3日、95年12月8日、96年4月26日之解釋令云云，殊無足採。
㈣、按「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（巿）政府。」為空氣污染防制法第3條所明文。次按「本辦法專用名詞定義如下：…二、環境檢驗測定機構（以下簡稱檢測機構）：指依本辦法規定申請核發許可證，執行環境檢驗測定業務之機構。…」及「申請檢測機構許可證者，應具備下列條件之一：一、非公營事業之公司實收資本額或財團法人登記財產總額在新臺幣500萬元以上者。二、公營事業或非環境保護主管機關之政府機關（構）。三、公立大專以上院校。」分別為環境檢驗測定機構管理辦法第2條第2款及第4條所規定。由此可見本件環保機關即環保局並非申請檢測機構許可證之環境檢驗測定機構。又揆諸環境保護法規並無規定不得由環保機關採樣，且按「一、依空氣污染防制法第44條第1項規定…。基此，固定污染源排放臭氣或厭惡性異味之檢測，委由檢驗測定機構進行檢驗測定時，應由取得公告標準檢測方法認證之檢驗測定機構進行檢驗測定；倘由環保機關自行進行臭氣或厭惡性異味之檢測，亦應依公告之標準檢測方法規定，進行採樣及官能測定，而關於嗅覺判定員之選擇實施場所及環境（聞臭實驗室）均應符合該公告方法規定。二、為使臭氣或厭惡性異味之檢驗測定更具公正及客觀性，避免業者質疑檢測結果之正確性，主管機關於執行臭氣或厭惡性異味之檢驗測定時，應依前述說明辦理。」及「一、依『固定污染源空氣污染物排放標準』規定，臭氣或厭惡性異味之排放標準包括排放管道標準及周界標準，其中排放管道臭氣濃度之檢測，係直接於排放管道中進行採樣；而周界檢測時之採樣點位置判定方式，則係依該排放標準第5條規定，周界測定係在公私場所周界外任何地點，能判定污染物由欲測之公私場所排放所為之測定。故環保稽查人員於執行臭氣污染物周界採樣時，應繪製或記錄判定臭味發生源之相關位置、描述現場聞到之氣味及說明其他相關判定依據等事項，始得為之。倘無法明確判定者，則不宜進行周界檢測作業。二、另依本署83年3月9日環署檢字第00540號公告『臭氣及異味』官能測定法－三點比較式嗅袋法（NIEAA201.10A）…相關規定，已明定臭氣污染物之採樣方法及測定標準，包括採樣步驟、樣品數、樣品體積、採樣時間、測定步驟、測定場所條件、測定檢查人員篩選條件及其他應注意事項等。…四、依前揭說明，有關環保機關執行固定污染源空氣污染物排放標準之臭味或厭惡性異味標準檢測作業時，其排放管道及周界檢測採樣點之選定，已有明確之作業程序，另有關後續之採樣及分析程序，亦均需依前揭檢測方法相關規定辦理，應不致有執行標準不一之情形，惟為減少爭議，本署將持續加強人員訓練及相關宣導事宜，俾利該項管制作業之推動。」分別為環保署92年3月5日環署空字第920015895號函及95年8月2日環署空字第950057388號函所明釋。由此可見環保機關得依公告之相關規定進行採樣及檢驗測定。本件係由環保局採樣，至於康廷公司僅為協助環保局執行稽查作業。是原告主張據悉本件實際採樣者為「康廷公司」，該公司並非合格之檢測機構。縱由環保局採樣，於法並無規定可由環保局採樣，故其採樣不合法云云，委無可採。至於本件受委託執行檢驗測定之瑩諮公司，為環保署認可之環境檢驗測定機構（環保署認可證字號：環署檢字第012C號），並許可從事空氣檢驗類（周界大氣）之檢驗測定，其檢驗測定結果之正確性自無庸置疑，足為原處分之依據。
五、綜上所述，原處分認事用法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年12月24日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官黃清光
法官周玫芳法官吳慧娟上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國98年12月24日
書記官陳清容