裁判字號：臺北高等行政法院97年訴字第535號判決
裁判日期：民國97年11月12日
裁判案由：政府採購法
臺北高等行政法院判決
97年度訴字第535號原告鴻丞國際有限公司代表人甲○○訴訟代理人 羅明通 律師
陳世偉 律師被告臺北大眾捷運股份有限公司代表人乙○○訴訟代理人丁○○
丙○○上列當事人間因政府採購法事件，原告不服臺北市政府採購申訴審議委員會中華民國96年12月19日訴96039號審議判斷，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：被告辦理「淡水線後續噪音改善工程(Ａ組)」採購案，於96年8月9日以最低價格新台幣(下同)72,521,957元決標予原告，並預定於96年8月24日簽約，惟被告於簽約前，因發覺原告之投標文件所附檢驗廠商出具之「試驗報告」中，關於委託單位、申請廠商、供料商及送驗者名稱，有變造情事，乃依投標須知第64點第㈤款、第13點第3項第㈠款及政府採購法第50條第1項第4款、第2項、31條第2項第
1款規定，以96年8月29日北捷供字第09631977100號函(下稱原處分)撤銷原告之得標權及沒收押標金4,194,000元，並以上開函告知原告上述事實，經認定有政府採購法第10
1條第1項第2款之情形，應予以停權及刊登政府公報。原告提出異議，因不服被告96年9月19日北捷供字第09632079
700號函異議處理結果，提出申訴，經申訴審議判斷：「一、原異議處理結果有關將申訴廠商刊登政府採購公報部分撤銷。二、其餘申訴駁回。」原告就被告撤銷決標及沒收押標金之處分仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：申訴審議判決、異議決定及原處分不利原告部分均撤銷。
㈡被告聲明：原告之訴駁回。
三、兩造之爭點：被告以原告投標之文件有變造事由，而撤銷決標及沒收押標金，是否合法？㈠原告主張之理由：
⒈按憲法第23條法律保留原則及最高法院97年度台上字第
657號判決對刑法上偽造文書定義之說明可知，政府採購法上「偽造」之定義亦應與刑法相同而限於故意犯罪之情形，不得另以擴張解釋之方法將政府採購法上之「偽造」解釋為包含過失犯罪之情形，以符合法律保留原則保障人民基本權利之要求。查系爭標案所爭議之試驗報告並非由原告所出具，且該試驗報告內容亦無不實，同時原告縱未出具該等試驗報告亦得獲得決標資格，因此不影響採購程序之公平性，又原告未明知該等試驗報告有變造之情事，且該試驗報告係由新光國際公司（下稱新光公司）提供予原告，因此原告就該試驗報告是否係變造並不知情，故依上開規定，系爭試驗報告自不屬刑法及政府採購法上偽造之情形，申訴判斷援引行政院公共工程委員會(下稱公共工程會)94年1月20日工程企字第09400024600號函認原告符合關於「偽造、變造」定義之補充說明，顯違法憲法第23條及刑法對「偽造、變造」定義之規定，應予撤銷。
⒉復參照行政罰法立法意旨及同法第15條規定，私法人僅
就其受雇人或使用人之行為負責。查新光公司與原告係屬二完全獨立不同之私法人，法人格亦分別獨立，故新光公司並非原告之受雇人或使用人，參照上開行政罰法之立法意旨，原告並不須為新光公司之行為負責，原處分及申訴判斷認原告須為新光公司之行為負責，顯然違反憲法第23條之法律保留原則及上開行政罰法之立法意旨，應予撤銷。
⒊又政府採購法第6條第1項既要求機關辦理採購應維護公
平合理原則，則機關於認定投標廠商之投標文件是否構成「變造投標文件」之要件時，即應以是否影響採購程序之公平合理為依歸。詳言之，若非招標文件要求之必要投標文件，縱然予以變造並提出，亦不在機關審查範圍內，而無影響整體採購程序之公平性及合理性之虞，基於政府採購法第6條規定之公平合理原則，該「變造投標文件」係指變造招標文件要求之必要投標文件。本件依投標須知要求，僅需提供廠商登記或設立證明、廠商納稅證明、廠商信用證明、投標廠商聲明書及技術計畫書等文件，並未要求申訴廠商於投標時必須提出任何之試驗報告，故原告於投標文件內技術計畫書所附系爭試驗報告並非招標文件要求之必要文件，依上開說明，系爭試驗報告非屬政府採購法第50條第1項第4款之投標文件。且本案招標文件並未要求投標廠商必須提出試驗報告，系爭試驗報告亦非招標機關必須評分之項目，且原告若未提出該系爭試驗報告亦可獲得決標資格，故依據政府採購法及招標須知之規範，原告已獲得之決標資格並不受影響，故原處分、異議決定及申訴判斷中不利於原告之部分均屬違誤，應予撤銷。
⒋行政程序法第7條規定，行政行為應符合比例原則之要
求，不得對於人民之權益侵害過大。查原處分沒收原告全部之押標金，並未詳細敘明此方法如何有助於目的之達成？復未說明為何沒收全部之押標金係屬對原告最小之侵害方法？為何非沒收一部份之押標金或不沒收押標金係屬對原告最小之侵害方法？亦未敘明沒收全部之押標金能達成何種行政目的？遽沒收原告全部之押標金，顯違反比例原則，應予撤銷。
⒌又原告當初參與投標時所檢附之系爭試驗報告，並非投
標文件內技術計畫書所要求須檢附之文件，業經被告於答辯狀及準備程序時自認在卷，顯見系爭試驗報告就本件標案實不生任何影響。今被告以此一於系爭標案無任何影響之文件，欲將原告刊登政府採購公報（業經公共工程員會撤銷），並沒收押標金，造成原告蒙受巨大損失，實係將不應考量之因素作為處分理由，自有違反不當聯結禁止原則，乃屬違法，應予撤銷。況查，政府採購法第50條所禁絕者，無非係因投標廠商以偽造變造之文件投標，將致使不合格之廠商亦可參與投標，嚴重影響採購秩序而有害公益。是該法條所謂「偽造、變造之文件」應係指投標之必要文件，果非投標必要文件，一則廠商自無偽造、變造之必要，亦不生影響於採購秩序及公共利益，此乃法理之當然。從而，原處分以無關之文件而對於原告為如此苛酷之處分，已逸脫政府採購法第50條之規範意旨，有目的與手段不相關連之情事，亦屬違法⒍末查，系爭變造文件乃原告之材料供應商新光公司為取
得原告對其貨品之信任而提供予原告。由於原告採購金額龐大，而檢驗費用一般行情不過區區數萬元，原告方認為新光公司係獲取原告對其貨品之信任及訂單，自行以原告名義送檢，故未懷疑其真實性。原告既未懷疑該檢驗報告之真實性，當然不會另行查證該報告是否為真，蓋此種報告作假，殊難想像。亦因原告相信此一報告為真，雖非必要文件，方欣然列於投標文件。否則原告若知該報告為變造，又非投標之必要文件，原告縱至愚，亦不致將該變造之檢驗報告列於投標文件中，故被告稱原告明知云云，實屬誤解。
㈡被告主張之理由：
⒈按公共工程會上揭94年1月20日函對於政府採購法第101
條第1項第2款及第4款有關「偽造、變造」定義之說明，略以「廠商所檢送或出具之文書，雖非以其自己名義所製作，然係其為不實之陳述或提供不實之資料，致使公務員或從事業務之人，登載於職務上所掌之公文書或業務上作成之文書者，亦違反本法」。本件系爭試驗報告縱有如原告所述係由其詢價對象之第三人開具之情事(事實上，被告認其全屬原告與新光公司間之勾串之舉)，然系爭試驗報告中之委託單位、申請廠商、供料廠商、樣品名稱及送驗者欄位資料，均係經偽造、變造之不實之陳述，並經由原告所投遞之投標文件遞送被告審查合格後決標，即屬原告所檢送或出具之文書，為不實之陳述，致使從事業務之被告，登載於業務上作成之文書之情形，符合上開工程會函旨有關「偽造、變造」定義之說明，況原告96年8月22日鴻業字第000000-0號函所附聲明書上所載之香港籍「新光國際有限公司」，從其設立地址僅係香港辦公大樓中之一室，是否為專業生產隔音牆吸音磚之生產廠商，令人質疑？甚至，志上公司之試驗報告，是由被告委託而由志上公司申請檢驗，也與系爭試驗報告之委託單位及申請廠商不同，但二者試驗報告之號碼與日期卻完全相同，故原告既未委託也未申請檢驗，即憑空捏造出試驗報告，況原告於申訴時所提出之申訴理由書，亦自承「系爭試驗報告是變造」乙事，顯見系爭試驗報告應屬偽造、變造之文件無疑，今原告先提出經偽造、變造之文件，遭發現後，竟諉稱非由其出具，甚偽稱其內容無不實，委無可採。
⒉原告雖辯稱「香港新光公司非原告受僱人或使用人，依
行政罰法第15條意旨，原告無須為新光公司負責」云云。惟查本件原告提出偽造、變造文件遭發現後，即完全推稱係受託人所為，與其無關，此舉更顯現出原告投標行為具有惡意取巧投標之意圖，況參酌行政罰法第7條第2項之立法精神，可悉受託之人，如有故意偽造、變造投標文件之行為，也推定為委託人之故意行為，故原告所辯，全屬推諉之詞，委不足信。
⒊原告雖又辯稱系爭試驗報告並非招標文件要求之必要文
件，非屬政府採購法第50條第1項第4款之投標文件」云云。惟查，本件補充投標須知「柒、二十一點」，本件採一次投標分三段開標（資格標、規格標及價格標），復依「柒、二十二點」有關規格標之規定，「投標廠商應於投標時，提送『技術計畫書』」，其內容應包括「內側隔音牆風壓負荷之結構計算」，同時依補充投標須知中之「技術計畫書內容審查標準表」，該內側隔音牆牆版及其支撐構架須至少可承受2700噸/平方公尺以上風壓之標準，而系爭試驗報告雖非前述技術計畫書要求必須檢附之文件，惟在有關規格標之規定中亦載明「『技術計畫書』及所有附件應以中文撰寫」，且本件參與投標之4家廠商中，包含原告在內有2家檢附試驗報告，因此於技術計畫書中是否檢附試驗報告以為佐證，乃參與投標廠商得為裁量之事項，而系爭試驗報告既經原告主動檢附於投標文件之技術計畫書內，且其樣品名稱即為「隔音牆版變形試驗」(荷重2700噸/平方公尺時之變形量)，應認其為與本件招標有關之投標文件。是故，原告先提出偽造、變造之文件，企圖增加其獲得決標之機會，俟被告查覺後，再諉稱其非必要文件，則原告所辯，委不足採。
⒋原告另辯稱「沒收全部押標金違反比例原則」云云。然
查，依政府採購法第31條第2項第1款「以偽造、變造之文件投標」，其所繳納之押標金，不予發還；且依「押標金保證金暨其他擔保作業辦法」第14條第2項規定「廠商繳納之押標金有不予發還之情形者，全部不予發還」；此外，政府採購法就被告所為不利於原告之沒收押標金處分，並未予被告有行使裁量權之空間，亦非屬有裁量性質之裁量處分。故被告依上揭政府採購法及招標文件之規定所為沒收押標金之處分，自屬有據，原告主張被告處分違反比例原則等云，難謂有據。故被告於發現系爭試驗報告有偽造變造之事實後，即依投標須知第13點第3項第1款及上述規定，不予發還本件押標金，洵屬有據。
理由
一、按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰一、以偽造、變造之文件投標。…」「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：…四、偽造或變造投標文件。…決標或簽約後發現得標廠商於決標前有前項情形者，應撤銷決標、終止契約或解除契約，並得追償損失。…」政府採購法第31條第2項第1款、第50條第1項第4款、第2項分別定有明文。
二、本件原告為被告辦理「淡水線後續噪音改善工程(Ａ組)」採購案之得標廠商，惟被告於簽約前，因查得原告依本件採購案補充投標須知第22條「規格標」規定提出之「技術計畫書」所附台灣檢驗科技股份有限公司(下稱台灣檢驗科技公司)出具關於內側隔音牆水泥板荷重試驗之試驗報告中，關於委託單位、申請廠商、供料商及送驗者名稱記載為原告公司，核有變造情事，而依投標須知第64點第㈤款、第13點第3項第㈠款及政府採購法第50條第1項第3款、第2項、31條第
2項第1款規定，以原處分撤銷原告之得標權及沒收其繳納之押標金4,194,000元，並駁回其異議之事實，為兩造所不爭，並有本件採購案補充投標須知、招標公告資料、開標及決標紀錄、系爭試驗報告、原告96年8月22日鴻業字第000000-0號函、被告所為原處分及異議處理結果函附本院卷第76-84、92-112頁可稽，堪信為真實。
三、原告起訴主張：系爭試驗報告係材料供應商新光公司提供，原告毫不知情，該公司亦非原告之受僱人或使用人，原告自無須就其行為負責，況該試驗報告僅委託單位等記載變造為原告公司，實質內容並無不實，且該報告亦非投標須知要求之必要文件，縱原告未提出該試驗報告，亦符合補充投標須知第22條規格標規定而獲得決標資格，被告撤銷原告之決標權及沒入全部押標金，即有違法等語。故本件之爭執，在於被告以原告提出之技術計畫書所附之系爭試驗報告經變造為由，而撤銷決標及沒收原告之押標金，是否合法？
四、經查：㈠按政府採購法之制定，係為建立政府採購制度，依公平、
公開之採購程序，提升採購效率與功能，並確保採購品質(同法第1條參照)。倘若投標廠商以偽造、變造之文件參與投標，自已影響投標之公正性，且有損害於政府採購之品質，故同法第50條第1項第4款、第2項規定，招標機關如發現投標廠商有上述情形者，應不予開標或決標予該廠商；如於決標或簽約後，招標機關發現得標廠商有上述情形者，應撤銷決標、終止契約或解除契約；且同法第31條第2項第1款規定，招標廠商得於招標文件中規定，投標廠商有上述情形者，該等廠商所繳納之押標金，應不予發還或追繳之。因此，上開法條所謂偽造、變造之投標文件，並不限於採購契約當事人故意偽造、變造或明知其為偽造、變造者為必要，凡採購契約當事人提出作為投標、契約或履約所用之文件係屬偽造、變造者，即構成上開條款之違章行為，如此適用法律始符合政府採購法第1條所揭示之立法目的。原告主張政府採購法上「偽造」、「變造」之定義，應與刑法相同而限於投標廠商之故意行為云云，核與上揭法律規範意旨不符，並無足採。
㈡次按，系爭採購案補充投標須知第21條規定：「開標方式
：本案採一次投標分三段開標(資格標、規格標及價格標)，俟規格標審查合格後，再公告或通知開價格標，規格標經審查為不合格者，其價格封不予開啟，並原封退還各該投標廠商。」第22條「規格標」規定：「投標廠商應於投標時，提送『技術計畫書』」；同條第1款規定：「『技術計畫書』及所有附件應以中文撰寫，…應編有頁次且經投標廠商負責人簽章，…」；而關於該「技術計畫書」之內容，同條第3款之第3章規定應包括「內側隔音牆風壓負荷之結構計算」(見本院卷第79頁)；且補充投標須知所附「技術計畫書內容審查標準表」亦明定，該內側隔音牆牆版及其支撐構架須至少可承受2700噸/平方公尺以上風壓之標準(見本院卷第84頁)。查原告就其依上揭補充投標須知第22條規定提出之「技術計畫書」及其規定之章節內容應如何撰寫，及是否於該補充投標須知規定應檢附之文書外，另提供其他證明文件或提供何等證明文件以為證明，固得自由裁量之，惟原告既於其提出之「技術計畫書」所載第3-3章「內側隔音牆風壓負荷」部分，檢附台灣檢驗科技公司名義出具關於內側隔音牆水泥板荷重試驗之系爭試驗報告，用以佐證其使用於本工程之內側隔音牆牆版及其支撐構架須至少可承受2700噸/平方公尺以上風壓，符合上揭「技術計畫書內容審查標準表」之規定(見本院卷第67頁)，以增加其獲得規格標合格之決標機會；即原告之訴訟代理人亦自承原告提出系爭試驗報告係為增加產品之可信度等語在卷(見本院卷第153頁)，且原告亦依補充投標須知第22條第1款規定，於該試驗報告上蓋用原告公司及負責人印文，系爭試驗報告即屬原告依前揭補充投標須知第22條規定應提出之投標文件「技術計畫書」之一部分，自應認其為與本件招標有關之投標文件。原告執補充投標須知並未規定投標廠商應提出該等荷重試驗之報告，且其縱未提出系爭試驗報告，亦可獲得決標資格為由，辯稱系爭試驗報告非屬政府採購法第50條第1項第
4款之投標文件云云，純為事後推諉卸責之詞，委無足採。
㈢又按，所謂變造文書，係指無制作權者，就他人所制作之
真正文書，加以改造而變更其內容之謂。查系爭試驗報告原係被告另一案件得標廠商志上興業有限公司於96年5月7日送驗，由試驗機構台灣檢驗科技公司於96年5月21日出具之試驗結果，惟原告提出該試驗報告卻將其上之委託單位、申請廠商、供料商、樣品名稱及送驗者等5項目予以變造為原告公司名稱等情，為原告所不爭，並有變造前後之系爭試驗報告可稽(見本院卷第67、68頁)，原告提出之系爭試驗報告確有經變造之事實，洵堪認定。原告雖辯稱系爭試驗報告係材料商新光公司提供，其不知有遭變造情事，並提出新光公司出具之聲明書為憑(見本院卷第102-106頁)。惟查，揆諸前揭政府採購法第50條第1項第
4款、第31條第2項第1款規定，投標廠商參與投標，依法應提出形式及內容真正之投標資料文件，原告為投標廠商，對其依相關投標須知規定所提出參與投標之文件之真正，自負有法律上之注意義務，且本件採購案係於96年7月17日公告招標，而系爭試驗報告早於96年5月21日作成，原告實有充裕之時間查證該報告是否真正；復參諸原告所承系爭試驗報告係其材料供應商新光公司提供，且送驗日期96年5月7日亦早於本件採購案之公告招標日96年7月17日，衡情應係該公司用以證明其供應之材料符合原告之要求，何以該報告上之委託單位、申請廠商、供料商及及送驗者均記載原告公司，已與常情不符，原告對此未有疑義亦未查證，逕將該試驗報告列為其依補充投標須知規定提出「技術計畫書」關於「內側隔音牆風壓負荷」部分之證明文件，縱系爭試驗報告非原告變造，且原告非故意提出該變造之試驗報告，而不構成故意，原告亦有疏未注意查證之過失責任。因此，原告於本件所負者為自己疏未注意查證之過失責任，核與系爭試驗報告係何人變造無涉，原告執變造系爭試驗報告之新光公司非其受僱人或使用人，其無須就新光公司之行為負責，主張原處分違反行政罰法第15條及法律保留原則云云，即無足採。
㈣原告雖又辯稱被告沒收其全部押標金違反比例原則云云。
然查，依前揭政府採購法第31條第2項第1款規定「以偽造、變造之文件投標」，其所繳納之押標金，不予發還；及「押標金保證金暨其他擔保作業辦法」第14條第2項規定：「廠商繳納之押標金有不予發還之情形者，全部不予發還。」可知，政府採購法就被告所為不利於原告之沒收押標金處分，並未給予被告有行使裁量權之空間，非屬裁量處分。原告既有前述以變造之系爭試驗報告投標之違章行為，被告依上揭政府採購法及招標文件之規定，作成沒收原告全部押標金之處分，洵屬有據，原告主張原處分違反比例原則云云，顯係誤解該法律之規定，亦無足取。
五、綜上所述，原告之主張，均無足採。被告以原告提出變造之投標文件參與投標，依投標須知第64點第㈤款、第13點第3項第㈠款及政府採購法第第50條第1項第4款、第2項、第
31條第2項第1款規定，以原處分撤銷決標及沒收原告所繳納之押標金，並駁回原告異議之處理結果，於法均無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年11月12日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法官徐瑞晃
法官陳金圍法官蕭惠芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國97年11月12日
書記官李淑貞