裁判字號：臺灣桃園地方法院101年訴字第1802號民事裁定
裁判日期：民國102年12月27日
裁判案由：清償債務
臺灣桃園地方法院民事裁定101年度訴字第1802號原告行政院勞工委員會職業訓練局法定代理人 林三貴 訴訟代理人 廖于清 律師複代理人 邱信璋 被告 楊應奮 （即 楊火烟 及 楊吳絨 之繼承人）
楊應志 （即楊火烟及楊吳絨之繼承人） 楊應輝 （即楊火烟及楊吳絨之繼承人） 楊秋蓮 （即楊火烟及楊吳絨之繼承人）兼上列四人訴訟代理人 楊應民 （即楊火烟及楊吳絨之繼承人）上列五人共同訴訟代理人 鄭歆儒 律師上列當事人間清償債務事件，就普通法院有無受理訴訟權限之爭執，被告聲請移轉管轄，本院裁定如下：
主文本件移送臺北高等行政法院。
理由
一、按普通法院認其無受理訴訟權限者，應依職權裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院；當事人就普通法院有無受理訴訟權限有爭執者，普通法院應先為裁定，民事訴訟法第31條之2第2項、第3項定有明文。
二、原告主張：被告楊應民於民國86年12月1日依行政院勞工委員會（下稱勞委會）發布之「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」（下稱系爭實施要點）規定，邀同訴外人楊火烟及楊吳絨為連帶保證人，向原告借貸新臺幣（下同）664,
244元，並簽訂「關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約」（下稱系爭契約），約定借款期間自86年12月4日起至92年12月4日止，及自借款日第2年起依年金法計算，於每月4日按月平均攤付本息，借款利率，自借款日起算，第1年免計付利息，第2年起按年利率3％計算，倘遲延還本付息時，自約定攤付日起，逾期在6個月以內者，按約定利率10％，逾期超過6個月者，按約定利率20％計算之違約金。詎被告楊應民未依約清償本息，已喪失期限利益，而連帶保證人楊火烟及楊吳絨已分別於100年8月11日、97年4月15日死亡，除被告楊應民原為借貸人外，被告楊應奮、楊應志、楊應輝、楊秋蓮既亦為楊火烟及楊吳絨之法定繼承人，依繼承之法律關係，就楊火烟及楊吳絨所負連帶保證債務應一併承擔。又本件依行政選擇自由原則及司法實務見解，均普遍認屬私法借貸契約，應由普通法院審判，已建立明確訴訟類型清單。為此， 爰依 系爭契約及民法消費借貸、連帶保證暨繼承之法律關係，訴請被告應連帶給付664,244元，及自87年12月4日起至清償日止，按週年利率3％計算之利息，暨自88年1月4日起至清償日止，其逾期在6個月以內部分，按上開利率10％，超過6個月部分，按上開利率20％計算之違約金等語。
三、被告則以：本件係國家機關、勞工與雇主間之三角關係，因當時國家法制不全、政府監督不周，未確實查核勞工退休準備金提撥情形，致雇主惡性倒閉後勞工無法領得退休金及資遣費，勞委會遂決議動用就業安定基金，以就業服務法第24條及「就業安定基金收支保管及運用辦法」為依據，制訂於新制勞工退休金制度施行或失業保險開辦後即停止適用之系爭實施要點，其目的即為協助關廠歇業失業勞工獲得就業機會，並安定其生活。又公權力主體於為給付行政行為時，不以行政處分為限，可依其自由，於不違背法規範之限制下選擇以行政契約之方式為之，且學理及實務均早已肯認行政契約之成立不以行政程序法公布施行後為限。綜上，系爭實施要點所訂措施顯係為相關完善制度施行前之替代性或代換性措施，有特定且強烈之公益目的，非如行政輔助行為一般，僅係附帶性促進公共利益，是依系爭實施要點所訂系爭契約為直接履行公共任務之手段，要屬公法契約無異，況縱認於歸類上如有疑義，依有疑推定為公法原則，亦應肯認系爭契約之公法屬性。故本件所涉為公法爭議，普通法院即本院就本件訴訟即無受理訴訟權限，應由行政法院審判等語。
四、按訴訟事件不屬普通法院之權限者，依民事訴訟法第249條第1項第1款規定，法院固應以裁定駁回之；惟是否屬民事訴訟之範疇，應以原告起訴主張為訴訟標的之法律關係為斷，而非以法院調查之結果為依歸；至法院調查之結果，認原告請求者不符法律規定之要件時，則屬其訴有無理由之問題，自與法院有否審判權無涉（最高法院88年度台抗字第168號裁定意旨參照）。本件原告主張依系爭契約及民法消費借貸、連帶保證暨繼承之法律關係，訴請被告連帶給付如聲明所示之本息及違約金，然揆諸前揭說明，雖其主張應適用之民法消費借貸、連帶保證及繼承之法律關係，當然為私法關係，惟原告所憑系爭實施要點及系爭契約之性質為何？是否為公法之法律關係？就普通法院即本院受理本件訴訟權限之有無判斷極為關鍵，應整體觀察並予辨明，蓋系爭實施要點及系爭契約乃原告所主張本件訴訟標的之一部，無關乎本件實體法律關係之調查結果，尚不得逕以原告主張應適用民法消費借貸、連帶保證及繼承之法律關係為由，即得遽認屬私法爭執。是以，本件應依原告起訴主張之訴訟標的，亦即系爭實施要點、系爭契約及所為金錢交付之法律性質，確認其屬性為何？是否為公法關係？以釐清本件審判權之歸屬，先予敘明。
五、本件應屬公法爭議，普通法院並無受理權限：㈠按公法契約（或稱行政契約）與私法契約之區別，應就契約
主體（當事人)之法律地位、契約之目的、內容及訂立契約所依據之法規性質等因素綜合判斷（最高法院94年度台上字第12號裁判意旨參照）。關於區分公私法之標準，向為行政法實務及學術不斷深究之議題，目前支配性之理論係由高權行為說與修正主體說（又稱特別法說）之觀點予以綜合判斷，亦即觀察行政法律關係當事人間是否具有「上下隸屬」或「支配服從」之關係，而規制上下秩序關係法律之特徵主要有國家立於高權地位之行政介入、具有上下命令關係、具有申請准駁關係等，且該法律關係之成立必須以公權力主體為一方當事人，一般私人不能為之，此際即可將該法律關係及其所依據之法令定性為公法關係。
㈡自系爭契約之法源依據即就業服務法第24條、就業安定基金
收支保管及運用辦法第6條第2款、系爭實施要點以觀，乃國家對於自願就業、失業者所推動之就業促進措施，屬於規範國家與人民間之法律關係。又綜觀系爭實施要點全文，其制訂目的乃係為協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活；而該要點係勞委會於86年6月12日以第99次委員會決議通過，復於同年7月10日以台86勞資三字第029354號函訂頒施行，其中，第1條「依據」訂明：依據「就業服務法」第24條與「就業安定基金收支保管及運用辦法」第6條第2款規定辦理；又第2條「目的」載明：為協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活，特訂定本要點；第3條「適用對象」規定：具中華民國國籍，曾在同一民營事業單位工作1年以上，因該事業單位於85年1月1日以後關廠歇業而失業之勞工，未依法領取法定資遣費、退休金，且未請領輔導就業獎助者；第4條「任務分工」則為：行政院勞工委員會職業訓練局（下稱職訓局，即本件原告）、行政院勞工委員會勞資關係處（下稱勞資處）、省政府勞工處、直轄市及縣（市）政府、直轄市及縣（市）總工會。至貸款金額則不得超過雇主積欠之法定資遣費或退休金，且由當地勞工行政主管機關受理申請，並審查其資格及貸款金額核轉職訓局即原告核定，另該要點應定期檢討落實其成效，並於新制勞工退休制度施行或失業保險開辦後停止適用，此於系爭實施要點第6、10、15條亦分別定有明文。
㈢由上開規定可知，系爭實施要點及系爭契約之適用對象為未
依法領取法定資遣費、退休金且未請領輔導就業而失業之勞工。然而，事業因歇業或轉讓致勞動契約不經預告而終止時，依據勞動基準法給付資遣費，且依法提撥勞工退休準備金本屬雇主之法定義務，且依勞動基準法第72條之規定，中央主管機關應設勞工檢查機構或授權省市主管機關專設檢查機構，地方主管機關於必要時，亦得派員實施檢查，監督促進勞動基準法及其他勞工法令之貫徹及執行。另依勞工退休準備金提撥及管理辦法第10條之規定，當地主管機關或勞工檢查機構對各事業單位提撥勞工退休準備金情形得派員查核，如有不合規定情事，應依法處理。惟雇主歇業後規避給付失業勞工資遣費及提撥法定退休準備金之責任，以致有制定實行系爭實施要點之必要，雇主雖為始作俑者，然國家怠忽法定職守，未能確實查核雇主是否依法執行勞動基準法之規定及提撥勞工退休準備金，致令勞工失業後陷入無資遣費及退休金可資度日之窘境，國家亦難辭其咎；復參諸系爭實施要點第15條，更可見該要點係欲解決勞工退休準備金舊制中規定雇主應將退休準備金存在企業帳戶中所遺留之問題，以作為在勞工退休新制實施前之過渡時期解套方案。故而，系爭實施要點雖有貸款之名及形式，然國家機關以公權力介入處理未依法克盡監督、檢查及查核之職守，以致引發人民權利受損事件之公法意涵，至為灼然。再由系爭實施要點第6、10條可知，舉凡給付資格之准駁及金額之核定，均係由原告單方面審核決定，勞工無從置喙；是原告既基於強勢地位而決定權利義務關係之形成，亦不難見其上下命令關係，而與勞委會本於勞工主管機關之高權地位及其公共任務密切關聯，其法規屬性自應認係公法無疑。
㈣又依據91年1月21日修正前之就業服務法第24條條文內容：
「主管機關對左列自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業：一、負擔家計婦女。二、中高齡者。三、殘障者。四、原住民。五、生活扶助戶中有工作能力者。六、其他經中央主管機關認為有必要者。前項計畫應定期檢討，落實其成效。」，而系爭實施要點之制訂屬第1項第6款所稱認為有必要者所制訂之計畫。從而，系爭契約既屬勞動行政實務中，國家基於公權力地位對勞工所為之給付，已如前述，況系爭契約係針對未依法領取資遣費、退休金之特定身分失業者就業、安定生活所為之金錢給與，此一公共任務僅國家始能履行，亦僅國家始能成為上開法律條文之受規範主體，尚非任何人均得適用，益徵本件確屬公法上之爭議，普通法院即本院應無受理訴訟之權限。
㈤此外，本件並無形式選擇自由原則之適用，自無從定性為私
法上消費借貸契約。蓋司法院大法官會議釋字第540號解釋，固已明確表示國家為達成行政上任務，得選擇以私法上行為作為實施之手段，是本件原告非不得使用私法性質之消費借貸方式以達成就業服務法第24條所定之公共任務；然此一原則並非漫無限制，於法律上並無其他強制規定，或與事件性質相牴觸之情況時，即不容許國家機關以私法形式為之。易言之，形式選擇自由原則最初之目的乃有鑑於國家職權擴張，為求提升行政效能及彈性，而容許國家原則上就公共任務之執行具有選擇公法或私法措施之權；惟形式選擇之最終目的仍以促進人民權利福祉為核心，如事件本質具有強烈公權力介入色彩、行政機關本負有為公權力措施之義務、約定內容涉及人民公法上權利義務關係者，且有公法拘束之重要迫切性時，則應認為係形式選擇自由原則之例外，否則國家機關動輒以形式選擇自由之名僭入當事人自治及形成自由之私法領域，勢導致比例原則、平等原則、依法行政原則、權責相符原則等重要行政法原則蕩然無存，反嚴重背離形式選擇自由原則最終之核心價值。而系爭契約既為國家機關以公權力介入處理未依法克盡監督、檢查及查核之職守，以致引發人民權利受損，而針對未依法領取資遣費、退休金之特定身分失業者就業、安定生活所為之金錢給與，業如前述，其事物本質蘊含強烈公權力、高權色彩，且依就業服務法第24條之規定，國家機關對此公共任務本具有執行之義務，且在執行上具有壟斷性，除國家外已無其他私人有權執行，自有受公法拘束之必要性及迫切性。從而，系爭契約應非一般之消費借貸契約甚明。
㈥再者，本件亦無雙階理論之適用。按政府機關與人民間之政
策性貸款，或有以私法上消費借貸之形式為之，或有認前階段之資格准駁為公法關係，至核准後進入締約階段則屬私法關係，國民住宅條例即為一適例。然國民住宅條例係為統籌興建及管理國民住宅，以安定國民生活及增進社會福祉之目的而制定，經主管機關認定其申請合於法定要件，再由主管機關與申請人訂立私法上之買賣、租賃或借貸契約，此等契約係為推行社會福利並照顧收入較低國民生活之行政目的，所採之私經濟措施，故並無若何之權力服從關係。至全民健康保險紓困貸款辦法，則係被保險人之經濟困難符合全民健康保險被保險人無力繳納相關費用者認定辦法規定情形者，得依全民健康保險紓困基金收支保管及運用辦法之規定，向全民健康保險紓困基金申請無息貸款。是以上案件事實與本件導因國家未盡職責，以致勞工受害，進而為有因性、有責性之公法上金錢給與之事物本質大相逕庭，自難於本件比附援引適用。
㈦原告雖另依系爭契約第12條關於合意管轄之約定，復主張本
件應由普通法院民事庭管轄云云。惟查，系爭契約第12條固有合意以本院為第一審管轄法院之約定（參見本院卷第9頁），然契約之定性不應受契約當事人主觀意思之拘束，更不能因契約雙方約定由民事法院管轄，即得遽認契約為私法關係。據此，系爭契約第12條合意管轄之約定，充其量僅能作為探知行政機關為該項行政行為時主觀欲適用公法關係抑或私法關係之參考依據，尚不得藉此逕認兩造間之系爭契約法律關係即屬私法關係。
㈧原告固再主張自95年間起，與系爭契約背景事實相同之案件
業經全國各地民事普通法院受理並判決在案，堪認司法實務向來均將系爭契約定性為私法契約云云。惟查，與系爭契約背景事實相同之案件，雖業由若干普通法院受理並判決在案，然本件法律關係僅散見各普通法院之零星判決，並未見行政法院就本件事件之屬性表示相同見解，尚難謂司法實務已就此形成定見。是司法實務上雖有若干判決認普通法院就與系爭契約背景事實相同之案件有審判權，然本件審判權之爭議既尚未經有權機關（例如司法院大法官會議）為最終解釋，本院自不受拘束，仍得基於職權為審判權有無之認定。
㈨末以，原告於102年11月25日亦以職業字第0000000000號函
通知與系爭契約背景事實相同案件之訴訟代理人略以：倘各案被告向法院聲請將案件移轉至行政法院審理時，均表同意並予尊重等語（參見本院卷第157頁）。
㈩綜此，本件經本院綜合判斷後，其個案既應定性為公法關係
，則此一公法關係所生之爭議，普通法院即本院就本件訴訟即無受理訴訟權限，要無審判權。
六、按公法上之爭議，除法律別有規定外，得依行政訴訟法提起行政訴訟；人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟，因公法上契約發生之給付，亦同；第13條以外之訴訟，由被告住所地之行政法院管轄，其住所地之行政法院不能行使職權者，由其居所地之行政法院管轄；訴訟事實發生於被告居所地者，得由其居所地之行政法院管轄；民事訴訟法第3條、第6條、第15條、第17條、第20條至第22條、第28條第1項、第3項、第29條至第31條之規定，於本節準用之，行政訴訟法第2條、第8條第1項、第14條第1項、第3項、第18條分別定有明文。又共同訴訟之被告數人，其住所不在一法院管轄區域內者，各該住所地之法院俱有管轄權，但依民事訴訟法第4條至第19條規定有共同管轄法院者，由該法院管轄，此為民事訴訟法第20條所明定。
查本件係兩造間就公法關係所生之爭議，普通法院即本院並無受理訴訟權限，業如前述；又此乃原告（即行政機關）對被告（即人民）所提起之給付訴訟，雖被告等人住所地不一，有住於臺北市、桃園縣、臺南市、高雄市，惟訴訟事實則發生在桃園縣，是本院斟酌本件實攸關主債務人即被告楊應民，應以其現居地之應訴便利性為考量重心，且此地為訴訟事實發生地，爰依職權裁定將本件訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。
七、依民事訴訟法第31條之2第2項，裁定如主文。中華民國102年12月27日
民事第一庭法官陳振嘉正本係照原本作成。
如不服本裁定應於送達後10日內向本院提出抗告狀，並繳納抗告費新臺幣1,000元。
中華民國102年12月27日
書記官林順成