裁判字號：臺北高等行政法院97年訴字第353號判決
裁判日期：民國97年10月29日
裁判案由：回饋金
臺北高等行政法院判決
97年度訴字第00353號原告皇翔建設股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 蔡欽源 律師
王歧正 律師（兼送達代收人） 洪東雄 律師被告臺北市政府代表人乙○○訴訟代理人 李建賢 律師上列當事人間因回饋金事件，原告不服行政院農業委員會中華民國96年12月11日農訴字第0960138008號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告就座落台北市○○區○○段1小段105地號土地，為辦理皇翔建設住宅新建工程，依水土保持法規定擬具水土保持計畫，經被告以民國96年04月03日府建四字第09630961400號函核定，並於96年05月21日核發96建字第0233號建造執照核定開發許可。嗣被告依「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」及被告92年08月08日府建三字第09214929600號公告之「臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」，於96年06月05日以府建三字第09631684700號函（下稱原處分）核算原告應繳交山坡地開發利用回饋金新臺幣（下同）43,876,594元，原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：
１、訴願決定及原處分均撤銷。
２、訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：
１、駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張：
（一）原告依法並無繳納土地開發利用回饋金之義務：
１、按森林法第48條之1第1項第2款規定之立法理由，乃因山坡地開發利用影響林相甚鉅，因此對山坡地開發利用者課以繳交回饋金之負擔，除用以支應長期造林復育外，藉此達成抑制山坡地開發速度之制約功能，故該回饋金之繳納義務人，自應以進行山坡地開發利用而破壞或改變原始林相者為限，始符合森林法第48條之1第1項之立法目的。
２、又水土保持法之立法目的，係為保育水土資源，涵養水源、減免災害及促進土地合理利用，另山坡地保育利用條例，則重在山坡地之保育及利用，上開二法均未要求山坡開發利用者繳交回饋金，故可知森林法要求之回饋金，純係基於保育山坡地上之原始林相，與山坡地開發、保育及利用無涉。故山坡地開發時，如其上林相早經破壞而不存在，則開發時即無再予破壞之可能。
３、行政院農業委員會（以下簡稱農委會），依森林法第48條之1第2項規定授權，訂定山坡地開發利用回饋金繳交辦法，依該辦法第3、4條以觀，其規定並未區分水土保持義務人是否有無因進行山坡地開發利用，而有破壞原始林相之行為，一律均對之課予繳交回饋金之義務，此已與前開森林法規定之授權意旨有違，且違反不當連結禁止原則。本件系爭山坡地，乃係被告為增加可建用地面積，加速開發而進行之市地重劃，被告進行整地、排水、邊坡擋土牆、開闢道路之行為，早已改變原有山坡地地形及原始林相，是原告於開發利用時，並未對於原生林相再有何破壞，此際原告雖依法擬具水土保持計劃，然原告既非破壞林相違反森林法之行為人，被告核課回饋金，自屬有違。
（二）縱認原告應繳納山坡地開發利用回饋金，然原處分因有「裁量瑕疵」「裁量怠惰」而屬違法：
１、依系爭回饋金繳交辦法第5條第1項所定「應依其開發利用程度之類別」，分別適用不同之乘積比率計算回饋金，即係指應以各種開發利用程度之類別，對於山坡地原始林相所造成之影響，作為行政裁量權之基礎。本件山坡地開發，係在市地重劃之後，已如前述，被告未區分都市計劃用地開發建築，與非計畫用地開發建築，其開發利用對山坡地原始林相影響程度不同，而一律按百分之12之乘積比率，予以核算回饋金，其行政裁量權顯與誠實信用原則有違，亦為裁量權之濫用而屬違法。
２、立法機關立法授權行政機關行政裁量權，乃在避免因普遍平等所造成具體個案之不正義，裁量準則乃基於行政實踐的平等要求，但仍須容許事務於本質上無法適當歸入特定類型時，得予不同的處理。查系爭土地係位於都市計畫地區，且經被告進行市地重劃，並劃定為第二種住宅區用地，故系爭土地與一般山坡地在本質上即具有差異，本即應課徵較低乘積比例之回饋金，惟被告卻一律適用最高之乘積比率課徵山坡地利用回饋金，顯見被告未區分開發建築（山坡地之開發利用）程度而適用不同之乘積比率，故被告裁量權之行使顯出於恣意而屬裁量怠惰。
３、查系爭土地之開挖整地面積雖有6,872.9平方公尺，然開發建築面積僅有2,794.68平方公尺，其餘開挖整地之開發利用，係作為道路、水土保持設施（如排水溝渠、滯洪沉砂池、植生）。是系爭土地上就供道路、水土保持設施等建築以外之使用標的土地，自應依其開發利用所屬類別，核計回饋金乘積比率，而不得逕為變更其使用標的類別。惟原處分仍均以所謂「開發目的」最終係為建築使用，即應全體適用「開發建築」類別，亦有違誤。
（三）綜上論述，原處分有關回饋金之課徵不符原立法意旨，復未能審視本件開發之具體情節而適用不同之乘積比率，自屬裁量怠惰，且違平等原則，應屬違法，爰請求判決如訴之聲明所示。
乙、被告主張：
（一）本件開發建築用地為法定山坡地，原告擬具水土保持計劃向被告申請「集合式住宅」新建工程，經被告核准開挖面積為6872.9平方公尺，被告以核准開發整地面積及土地公告現值53,200元/平方公尺，並依「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」第3條、第5條、第6條規定，及臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率「開發利用程度類別為開發建築者，其計算回饋金之乘積比率為12%」之規定，核算山坡開發利用回饋金43,876,594元，並無不合。
（二）原告為本件水土保持計畫之水土保持義務人，故為山坡地開發利用回饋金之繳交義務人，原告雖稱系爭土地經市地重劃後，已改變原有之地形、地貌，已不符合森林法規定繳交回饋金之立法意旨，惟查，山坡地開發利用回饋金繳交辦法第2、3條規定，山坡地開發利用回饋金之繳交與否，端視其是否為「山坡地範圍內之開發利用申請案件」暨案件「須否擬具水土保持計畫（或簡易水土保持申報書）」而定，並非僅限於山坡地原生地之開發、破壞原地貌山林者。系爭土地係位於公告之山坡地範圍內，且其開發建築行為屬水土保持法第12條第1項第4款所定，應擬具水土保持計畫送請被告核定之案件，依山坡地開發利用回饋金繳交辦法第4條規定，原告為本件水土保持計畫之水土保持義務人，應依法繳交山坡地開發利用回饋金，於法有據。況土地重劃僅係就重劃區內整體基本設施之施作，並非如住宅建築用地之細部開發利用，故與系爭土地之前是否經市地重劃一節無涉。
（三）森林法第48之1條第2項後段關於「回饋金」之規定，已就回饋金繳交之辦法具體授權中央主管機關（即被告）訂定，被告即依上開授權訂定前揭山坡地開發利用回饋金繳交辦法。辦法中斟酌山坡地開發利用之程度，如屬「開發建築者」，因為影響環境較為重大，乃於公告「臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」時，明定應繳納回饋金乘積比率為12%，符合法律規定之意旨，故被告並無裁量怠惰之違法情事。且有關山坡地開發涉及之水土保持計畫之擬具，係以總體使用標的與範圍撰寫，是以開發使用標的乃以總體使用標的為核定對象，始能回應制約功能與目的，本件開發申請案件之總體使用標的即為「集合住宅使用」，其開發過程中所作之道路與水土保持設施等亦為「集合住宅」所需，因此被告以其「集合住宅使用」之總體使用標的面積，核定屬「開發建築」類別之12%乘積比率，並無不當。
（四）綜上論述，原告之訴並無理由，爰請求判決如答辯聲明所示。
理由
一、按「為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金；其基金來源如下：．．．二、山坡地開發利用者繳交之回饋金。前項．．．第2款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵守事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」森林法第48條之1第1項、第2項定有明文。又「本辦法依森林法第48條之1第2項規定訂定之。」、「本辦法所稱山坡地開發利用，指水土保持法第12條第1項及第4項所定，應先擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之行為。」山坡地開發利用回饋金繳交辦法第1條、第3條亦分別定有明文。
二、本件原告就座落台北市○○區○○段1小段105地號土地，為辦理皇翔建設住宅新建工程，依水土保持法規定擬具水土保持計畫，經被告以民國96年04月03日府建四字第09630961
400號函核定等情，為兩造所不爭執，且有前函與系爭水土保持計畫附於原處分卷可參，故此部分之事實，堪予認定。
三、原告主張系爭山坡地前經市地重劃，其上林相已經破壞，且與原告之開發行為無關，被告命原告繳交回饋金，顯與森林法欲藉對山坡地開發利用者課以回饋金之負擔，以達成抑制山坡地開發速度之立法目的不符云云，經查：
（一）依森林法第48條之1第1項及第2項及山坡地開發利用回饋金繳交辦法第1條、第3條至第6條規定以觀，森林法第48條之1第1項第2款造林基金之來源，明確規定「山坡地」開發利用者須繳交回饋金，其既不以該法之「林地」或「森林」相稱，而稱「山坡地」，顯係為有意以水土保持法所稱之山坡地範圍為適用對象，而非單以林地為適用對象。因森林法之立法目的為保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用，此觀諸該法第1條規定甚明，故其並非僅著眼於現有林相之保護，而係包含保育、利用、再造之多重任務，山坡地之開發利用，雖有其經濟需要，然經開發後能保留之森林面積，究屬有限，如不另於他處長期造林，森林資源勢隨山坡地開發而大量消逝，是以森林法規範對山坡地開發利用者，課予繳交回饋金，應係著眼於開發山坡地行為對森林資源之存續，有重大影響，而由開發使用者負回饋義務，並非全然基於處罰山坡地開發者破壞林相之立場，且其採取之手段與目的間，存有實質關連，屬保存森林資源之必要措施，原告主張其並無破壞林相，即無須負擔回饋義務，應有誤解。
（二）原告雖另主張系爭山坡地前曾進行市地重劃，政府既鼓勵人民開發建地，惟又令開發者負擔回饋金，顯有違誠實信用原則云云。惟查，行政本具有因應現實狀況，調整政策方向之任務，並須以多重之手段方法，以收兼顧各項利益之效。被告就都市發展，究無從忽視人民對於土地利用之需求，故進行市地重劃，而對山坡地進行經濟利用，亦難避免，惟徵諸前開森林法之規定，政府須設置造林基金，除開發者之回饋金外，其中來源亦有政府循預算程序之撥款，此即屬行政為兼顧多重行政任務之具體設計，原告僅以局部觀察，逕認被告進行市地重劃，再向開發者課以回饋金，有違誠實信用原則云云，尚非可採。
四、原告另主張被告未能區分各開發利用程度類別，對於山坡地可能之影響，而依不同乘積比率核課回饋金，無視系爭土地曾進行市地重劃，仍以最高乘積比率計算，顯有裁量濫用、裁量怠惰，並有違平等原則云云。經查：
（一）山坡地開發利用回饋金繳交辦法係主管機關行政院農業委員會根據森林法第48條之1授權訂定，為對於具有特定關係（山坡地開發利用關係）之國民所課徵之公法上負擔，關於回饋金繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵守事項所為細節性、技術性之統一規定，經核並未逾越母法之授權範圍，核先敘明。
（二）依山坡地開發利用回饋金繳交辦法第5條第1項規定：「本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以水土保持主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書之計畫面積與其當期公告土地現值乘積百分之六至百分之十二計算。」，同條第3項則規定：「第一項類別及計算回饋金之乘積比率，由主管機關公告之。」，本件系爭山坡地坐落台北市文山區，依被告92年08月08日府建三字第09214929600號公告之臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率，開發利用程度類別為開發建築者，其計算回饋金之乘積比率為12%，故被告按開發整地面積6872.9平方公尺（原處分卷第30頁）及土地公告現值53,200元/平方公尺，並依上開回饋金繳交辦法及臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率，依開發建築者12%規定，核算山坡地開發利用回饋金43,876,594元（元以下四捨五入），揆諸首揭規定，並無不合。
（三）原告雖主張被告前開公告之乘積比率，未如行政院農業委員會前以93年11月15日農授林務字第0931656999號公告預告之「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」修正草案，其中所列開發利用類別，就開發建築者，再另細分為「非都市計劃用地」及「都市計劃用地」而異其百分比，因認被告有裁量濫用及怠惰情事云云。惟查，被告公告之前開臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率，係為於個案計算回饋金時，作為山坡地開發利用回饋金繳交辦法第5條第1項之計算依據，而觀其乘積比率之制定方式，係區分開發利用程度類別，而異其乘積比率之高低，即就開發程度較高之建築、殯葬設施、高爾夫球場等類別，其回饋金乘積比率較高（12%），其他作為公園、鐵公路、農路者，開發程度較低且係必要公共設施者，適用較低之乘積比率（6%），核其內容，具有合理之分類基礎，符合法律授權之目的及範圍。原告雖稱就建築類別，應再精細區分是否為都市計劃用地云云，惟在山坡地為建築開發時，是否因開發之山坡地為都市計劃用地，或非都市計劃用地，而使開發程度有重大之不同影響，恐尚有仁智之見，依原告所提出之前開修正草案，雖有依是否屬都市計劃用地而異其乘積比率之規定，但二者乘積比率亦僅相差1%，足見其影響之程度，尚非鉅大，且前開修正案所列類別及乘積比率，亦未完成立法程序，故被告依山坡地開發利用回饋金辦法第5條第3項所制定之乘積比率，縱未將原告主張之因素列入，尚難認與授權目的有重大相違之處，而有裁量恣意或裁量怠惰之違法，故原告此部分之主張，尚非可採。
五、原告雖主張，系爭土地之開挖整地面積6,872.9平方公尺，然建築面積僅有2,794.68平方公尺，其餘開挖整地之開發利用，係作為道路、水土保持設施（如排水溝渠、滯洪沉砂池、植生），應就該等開發利用為道路、水土保持設施之土地面積，依其開發利用類別，適用6%之乘積比率，被告逕就全部開挖整地面積，依開發建築類別乘積計算回饋金，而未能區分各用地之使用類別，亦有違誤一節，經查，本件開發案之開挖整地面積為6,872.9平方公尺等情，有系爭開發案水土保持計劃表3-1基地土地使用計劃面積表可憑（原處分卷第30頁），原告雖主張部分土地面積係開發設置道路、水土保持設施，並非全為建築使用，惟開發類別之判斷，應以其總體使用目的為分類對象，如因應建築開發之需求，而須設置道路、溝渠等，因其非獨立之開發行為，且其亦係基於同一建築目的之整體開發行為，並須於同一水土保持計畫申請審查許可，自無將此類相關設施用地之面積，與建築面積分視，而各適用不同開發類別之理，故原告認應以建築面積作為計算回饋金之基礎，難認可採。
六、綜上所述，本件原告就山坡地為建築開發，其開挖整地面積為6872.9平方公尺，則被告以該面積及土地公告現值53,200元/平方公尺，依開發建築類別12%之乘積比率，核算原告應繳納43,876,594元之山坡地開發利用回饋金，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告請求撤銷訴願決定與原處分，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不一一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年10月29日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官林樹埔
法官闕銘富法官林玫君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國97年10月29日
書記官林苑珍