臺北高等行政法院108年度訴字第1068號判決

裁判字號：臺北高等行政法院108年訴字第1068號判決

裁判日期：民國110年08月19日

裁判案由：都市計畫法

臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1068號110年8月5日辯論終結原告 邱文廷 被告臺北市政府都市發展局代表人 黃一平 （局長）訴訟代理人 陳錦豪
吳妙惠 徐昀沅 （兼送達代收人）上列當事人間因都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年4月24日府訴一字第1086101838號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告臺北市政府都市發展局代表人原為 黃景茂 ，於訴訟進行中變更為黃一平，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第232、233頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：㈠原告邱文廷所有坐落臺北市○○區○○段94之6地號土地（
下稱系爭土地）、門牌號碼臺北市○○區○○○路○○巷○○號7樓之3建築物（主要建物面積27.38平方公尺，下稱系爭建物），領有民國96年12月18日96使字第0538號使用執照，位於都市計畫商業區。依臺北市政府83年6月1日府都二字第83027894號公告（下稱83年6月1日公告）之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年計畫案）都市計畫圖說，以及臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告（下稱105年11月9日公告）之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年計畫案）都市計畫書，均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被告查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年5月2日北市都築字第10633339000號函（下稱106年5月2日函）通知原告略以：系爭建物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率等語。
㈡因系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，被告乃以107年5月
23日北市都築字第10735122400號函（下稱107年5月23日函）通知原告將於107年6月12日派員至現場會勘，如系爭建物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，以作為非住宅使用認定之依據等語。惟屆期未獲原告配合無法進入，被告乃以107年6月14日北市都築字第1076002184號函（下稱107年6月14日函）通知原告檢附具體事證並陳述意見。嗣被告審認原告未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依110年5月26日修正公布前都市計畫法（按：因應「地方制度法」制定，以及陽明山管理局已降編為陽明山管理處，都市計畫法於110年5月26日修正時，將部分條文中關於「局」之相關文字予以刪除，以下涉及此次修正之條文者，均冠以「修正前」）第79條第1項前段（下稱系爭規定）及「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第七十九條第一項裁處作業原則」（下稱裁處作業原則），以107年12月4日北市都築字第10760623221號裁處書，處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，復經臺北市政府以108年4月24日府訴一字第1086101838號訴願決定書駁回其訴願。原告仍不服，乃提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：㈠都市計畫法第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，
其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」並未規定不得作為住宅使用，且本件商業區土地作為住宅使用，與妨礙商業之便利並無因果關係，反而因移入人口而促進該區域商業活動發展。又依臺北市土地使用分區管制自治條例（下稱分區管制自治條例）第21條至第24條及臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法附表一所示，系爭建物使用樓地板面積未達500平方公尺，依規定得免辦理變更使用執照。
㈡原處分違反信賴保護原則：
⒈原告購買系爭建物之土地權狀、建物權狀、土地謄本及建
物謄本上，均無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，81年5月19日府工都字第81030112號「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」，內文亦無不得作住宅使用之文字限制，原告理解系爭建物可作為正常住家使用及所應遵循之法律意旨，自值保護。
⒉臺北市政府依據上開主要計畫案之計畫目標與構想，於83
年6月1日公告之83年計畫案，並無隻字片語提及商業區及娛樂區不得作為住宅使用之限制，僅在該案中之附件一以短短一行文字註記「街廓編號A3、A4、A5、A6、A7、A8、A9、A10、All、A12、A13之商業區（供一般商業使用），為供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用，不得供作住宅使用。」且僅有街廓編號，並無路名標示，一般市井小民如何得知此街廓編號所代表之確切地點為何處？如詳閱都市計劃書之主要計劃及細部計劃為民眾購屋之必要條件，市府亦應將此詳閱都市計劃書之規定明列於所有購屋相關資訊及文件中，且應於都市計劃書中明確標示路名區段，以一般民眾清楚易懂之資訊公告並善盡告知義務，並以書面確認受通知之對象完整接及明瞭此訊息。然而，市府以「非對一般大眾」公告之都市計劃書作為本件裁罰依據，實屬不當。
⒊原告購買系爭建物時，於與賣方交涉過程，從未被告知系
爭建物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制。尤其，原告當初接收到的建案資訊，都是一般住宅之行銷手法話術，即便至今，在網路上搜尋該建案的相關房仲出售資訊，也都未載明「不得作為住宅使用」，反而係一再強調「住家使用」之類似字眼，是原告確為不知情者，並無故意欺瞞臺北市政府之情事。
⒋被告認系爭建物不得作為住宅使用而予以裁罰，然戶政事
務所核准原告於該處設立戶籍，且建商向被告申請建照、使用執照所檢附之圖說、廣告等，被告應可充分了解本件為住宅規劃，若有違規，何以同意其建照及使用執照之申請？再者原告前之所以申請變更為住家用稅率，實係因稅捐處之法令宣導說明，非原告本即計畫申請變更；且原告申請變更後，稅捐處不僅未告知系爭建物所在區域有不得作為住宅使用之限制，甚至積極地同意原告依法變更，屬於足使人民信賴之國家行為，自屬信賴基礎無疑。然臺北市政府一方面藉由稅捐處審定系爭建物可合法申請住家用稅率，另一方面又藉由被告認定系爭建物所在區域不得作為住宅使用為由，恣意開罰，被告以行政機關之強制力，毫不審酌原告之權益是否因此而受損害，濫行職權，無視其先前數次成為原告信賴基礎之行為，對原告極不公平。㈢原處分違反法律不溯及既往原則：原處分乃係依據105年計
畫案、裁處作業原則（106年10月發布）及臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日權限委任公告）「都市計畫法第79條」等，然該等法令規範皆屬「新法規範」，而原告取得系爭建物、申請變更為住家用稅率之事實均係於「新法規範」制訂前早已終結，依司法院釋字第574號解釋意旨，自有禁止法律溯及既往原則之適用，原處分以新法規範為據，欲對該法規生效前業已終結之事實開罰，有違法治國原則之要求。
㈣原處分違反誠信原則、行政自我拘束原則、有利及不利事項
一體注意原則及明確性原則：被告作成原處分前，並未審酌自身在核照、發照及都市計畫檢討之作業程序（監察院105年8月9日院台內字第1051930636號函亦表示臺北市政府自81、83年擬【修】訂基隆河【中山橋至成美橋段】附近地區之都市計畫主要計畫及細部計畫並公告實施後，迄今已逾20年，遲未依法辦理都市計畫通盤檢討，顯有違失等語）。又依都市計畫法第1條、都市計畫書圖製作要點第2條等規定，可知都市計畫書是公部門辦理都市計畫擬定及變更時，呈報上級機關所檢附之資料，其對象自非一般民眾。一般民眾購買不動產時，並無法充分了解都市計畫內容之義務與規定，只能參考臺北市土地使用分區管制規則，概略了解所在土地使用分區之規定，根本無法得知大彎北段有不能作為住宅使用之限制（若為一般商業區，並無「不得作住宅使用」之特別限制），被告為準備開罰，才於107年6月26日公布「大彎北段執照查詢專區」，並製作「大彎北段土地使用分區不得做住宅使用告知單」，但於此之前，市府部門關於大彎北段商業區之資訊，並未完整揭露，亦未充分告知民眾，公部門不能期待人民於當時購置不動產行為時，能遵守未來修訂之法令函示增修之規定。被告無視系爭建物係經稅捐處同意變更為住家用稅率等情，且無視原告長久以來無可計數之信賴行為，僅含糊以「住宅違規使用」等寥寥數語，未一體注意對原告有利之諸多事證，遽為不利原告之決定，違反行政程序法第9條、第36條、第43條等規範，自屬違誤。
㈤聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告答辯及聲明：㈠原處分依系爭規定裁處，並無違法：
⒈83年計畫案明訂街廓編號A5區係「供一般商業使用」，而
非供住宅使用。該計畫案表一「基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表」中，A5區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用，而系爭建物所坐落之臺北市○○區○○段94之6地號土地，即位於A5區；又臺北市政府92年1月7日府都二字第09126159
700號公告之「修訂台北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年計畫案），明訂「（四）街廓編號A3-A13之商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板面積應達申請基地總容積樓地板面積之二分之一以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號A3-Al1之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別。街廓編號A12-A13之商業區（供一般商業使用），比照臺北市土地使用分區管制規則第一種商業區之使用組別。」另105年計畫案維持92年計畫案關於系爭建物所在之A5區不得供住宅使用之規定，明訂「（四）本計畫區街廓編號A3-A11之『商業區（供一般商業使用）』，供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，使用組別除不准許住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制自治條例第三種商業區之使用組別。」且系爭建物坐落土地之都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載：「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」，故系爭建物確實不得供住宅使用。
⒉上開都市計畫經核定後，皆依（修正前）都市計畫法第21
條第1項規定於期限內發布公告，並張貼於臺北市政府公告欄、都市計畫所在之區公所以及刊登於臺北市政府公報，並將發布地點及日期刊登報紙；被告自90年起，亦皆將都市計畫書圖公告於被告機關網站供人查閱。本件系爭建物不得作為住宅使用，原告將其作為住宅使用，違反臺北市政府依（修正前）都市計畫法第21條發布之83年計畫案及92年計畫案所定土地使用分區之管制（屬於系爭規定所稱直轄市政府依都市計畫法所發布之命令），被告依系爭規定及裁處作業原則予以裁罰，並無違法。
㈡原處分無違反信賴保護原則：
⒈參諸司法院釋字第525號解釋及最高行政法院106年度判字
第427號判決意旨，如欲主張信賴保護原則，須以行政機關表現在外具有法效性之行政行為作為信賴基礎，如授益行政處分之撤銷、廢止，或行政法規之廢止、變更始有適用。本件係原告違反83年計畫案及92年計畫案，將位於都市計畫商業區之建築物作為住宅使用，被告依法裁處罰鍰並命停止違規使用，非屬授益行政處分之撤銷、廢止或行政法規之廢止、變更，核與信賴保護原則無涉。
⒉又被告並無任何表現在外具有法效性之行政行為，給予原
告任何得將系爭建物作為住宅使用之信賴基礎。至原告雖稱接收到的建案資訊都未載明不得作為住宅使用，反而係一再強調住家使用類似字眼等語，惟建商出示之室內設計圖、於樣品屋擺設床、廚房、衛浴空間等居家使用設施及相關房仲出售資訊，皆非被告所為，更非對外所為具有法效性之行政行為，自不得作為信賴基礎。
⒊原告申請房屋稅稅率變更為住家用稅率，雖經稅捐處同意
，然房屋稅課徵標準之認定係針對房屋「實際使用情形」，原告將系爭建物作為住宅使用，不代表該使用方式即為合法，且稅捐處對於系爭建物是否為合法使用，並無任何置喙之權限，故稅捐處從未對原告之系爭建物為合法住宅使用之處分，自無拘束被告之效力可言。
⒋又建商申請之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建
築法規相關規定審核，其使用執照核准之建築物用途均無載明可作為住宅使用，原告不足以產生合理信賴。原告稱其取得之所有權狀上並無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，然法律已有明確規定之事項，人民本應遵守，而非須行政機關處處張貼標示或載明警語始有遵守之必要。另被告於106年9月7日開始在建造執照上所為「不得作為住宅使用」之註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明，目的即係為了提醒如原告之人應恪守規定，而非法規之變動，與信賴保護原則無涉。
㈢原處分並無違反法律不溯及既往原則及法治國原則：
⒈83年計畫案已明訂系爭建物所在之A5街廓係商業區，為供
一般商業使用，未容許供住宅使用，92年計畫案亦明訂A5街廓不准許住宅使用；嗣105年計畫案關於「不准許住宅使用」之規定並無變更，而係延續原管制要點之內容。故關於系爭建物所在商業區不得為住宅使用，係於83年計畫案及92年計畫案即已規定，系爭建物於104年3月12日登記為原告所有後，自受前開規定之拘束，被告並無違反法律不溯及既往原則及法治國原則。
⒉另裁處作業原則僅為裁量基準，而非直接限制人民權利義
務之依據；104年4月29日權限委任公告亦僅係將裁處權交由被告行使，而非當時始公布系爭規定，系爭規定於89年
1月26日修正施行後即有適用，故上開規定皆非屬新訂之法規對規範對象之有利法律地位或可得預期利益有影響之情形，與法律不溯及既往原則無涉。
⒊至原告雖主張都市計畫法第35條並未規定不得作為住宅使
用等語，惟系爭建物所坐落之使用分區為商業區（供一般商業使用），其係屬依都市計畫法第32條第1項及分區管制自治條例第3條第2項劃定之其他使用區域，故原告上開主張，容有誤會。
㈣原處分無違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則：
⒈被告為確認系爭建物之使用情形而辦理現場會勘事宜，雖
都市計畫法未有相關規定，然被告本即有權依行政程序法第42條規定辦理勘驗，且被告係採取函請原告配合查勘之方式進行，並未使用強制力，未違反行政程序法第7條之比例原則及同法第9條之有利及不利一體注意原則。又依107年6月12日現場使用情形訪視表記載，被告所屬人員至系爭建物訪視時，現場大門深鎖，總幹事表示有通知所有權人，但因所有權人不住在該處，故不方便讓被告所屬人員上樓等語。而原告嗣後亦未提出系爭建物未作為住宅使用之具體事證，故被告係斟酌調查事實及證據之結果，認定原告將系爭建物作為住宅使用，並無違誤。
⒉又系爭建物面積為23.38平方公尺，屬級距一，被告依系
爭規定及裁處作業原則第5點等規定予以裁罰，於法並無不合，亦與行政程序法第9條、第36條、第43條等規定及依法行政原則、明確性原則無違。
⒊稅捐處核定系爭建物按住家用稅率課徵房屋稅，係依原告
之申請並按實際使用情形所為核實課稅，與原告違反都市計畫法規核屬二事；況系爭建物領有之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法相關規定審核，其使用執照核准系爭建物之用途均無住宅，原告執此主張原處分違反誠信原則等語，難謂有理。
㈤原告有違規之故意且無違法性認識錯誤：
⒈被告於作成原處分前，曾發文原告告知系爭建物已涉違規
作為住宅使用，違反都市計畫法相關規定，倘若繼續作為住宅使用，被告將依相關規定辦理，並告知相關違反之法令及裁罰規定內容。嗣再通知原告將於指定之期日至系爭建物現場勘查，復發文原告於文到後10日內檢附系爭建物使用現況之具體事證並陳述意見在案。之後被告始就系爭建物仍違規作為住宅使用之違規情形，對原告裁罰；換言之，原告至遲在收到被告通知系爭建物有違規作為住宅使用情事後，猶未改善違規使用情形之時，主觀上即有仍繼續要將系爭建物違法作為住宅使用之故意存在，遑論在此之後，原告都有可不作違規使用之決定權。是原告主觀上對於系爭建物繼續作為住宅使用、已違反都市計畫法相關規定均已有所認識，而仍繼續違法作為住宅使用，原告主觀具有故意之違法，至為灼然。
⒉按受處分人主觀上有無故意或過失，抑或是否具有不法意
識，均應以行政處分作成時之事實及法律為判斷基準。被告於作成原處分前，在行政指導函、領勘函及陳述意見函通知原告，皆提醒原告該分區不准作住宅使用，原告猶繼續將系爭建物違法作為住宅使用，實難謂無不法意識。又本件係一繼續違規之事實，其非價重點，在於行為人以其意思決定此一違法狀態的持續時間，本件原告經被告告知有違規情形後，仍未改善違法情形，決意違法狀態持續下去，其自斯時起主觀上應具有違法故意及具有不法意識，倘其可主張欠缺違法故意及不具有不法意識而免責，無異鼓勵違法、輕率，視被告作成處分前之行政指導於無物，實未符合社會良性及公允之期待。
㈥聲明：駁回原告之訴。
五、本院之判斷：㈠如事實概要欄所載之事實，有建物所有權相關部別列印本（
《卷證》卷第9頁至第13頁）、使用執照存根（《卷證》卷第71頁至第79頁）、83年6月1日公告及其83年計畫案都市計畫圖說（《卷證》卷第15頁至第24頁）、105年11月9日公告及其105年計畫案都市計畫書（《卷證》卷第45頁至第56頁）、106年5月2日函及其送達證書（《原處分卷證》卷第1頁至第4頁）、107年5月23日函及其送達證書（《原處分卷證》卷第5頁至第7頁）、現場使用情形訪視表（《原處分卷證》卷第9頁至第13頁）、107年6月14日函及其送達證書（《原處分卷證》卷第15頁至第18頁）、原處分及訴願決定書（《原處分卷證》卷第21頁至第26頁；本院卷第21頁至第29頁）在卷可稽，上開事實，可以認定。
㈡按「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市
政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」修正前都市計畫法第4條定有明文。上開規定乃都市計畫法就該法明定之權責事項所為管轄權層級分配之規定，其僅在表明相關地方自治團體有其管轄權限，而不應認其係限定直轄市政府或縣（市）政府為主管機關，故無論是自治事項的確認或委辦事項的規定，其均屬「地方自治團體之權限」，從而取得團體權限之地方自治團體，得基於自主組織權，決定其內部執行機關（類似見解，參見最高行政法院103年2月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨），若直轄市政府或縣（市）政府擬將此權限委由所屬下級機關行使，自應踐行行政程序法第15條所定管轄權移轉之程序。次按「（第1項）行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。
…。（第3項）前二項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」「（第2項）中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。…。（第5項）前三項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登市政府公報。」行政程序法第15條第1項、第3項及臺北市政府組織自治條例第2條第2項、第5項分別定有明文。經查，「都市計畫法第79條」有關臺北市政府權限，業經該府委任所屬都市發展局（即被告）辦理，並經公告在案等情，有104年4月29日權限委任公告在卷可稽（《卷證》卷第7頁），是關於直轄市政府執行系爭規定之裁罰權限，業由臺北市政府委任所屬下級機關即被告執行之，本件被告自得以自己名義作成原處分，合先敘明。
㈢被告以原告將系爭建物違規作住宅使用而予以裁罰，於法有據：
⒈按「直轄市之自治，以法律定之。」憲法第118條定有明
文，是直轄市之自治事項，乃係由國家法律所賦予。於83年7月29日制定公布、88年4月14日公布廢止之直轄市自治法，於第11條第10款規定：「下列各款為市自治事項：…。十、市都市計畫。」於88年1月25日制定公布之地方制度法第14條亦規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）為地方自治團體，依本法辦理自治事項，並執行上級政府委辦事項。」第18條第6款第1目規定：「下列各款為直轄市自治事項：…。六、關於都市計畫及營建事項如下：（一）直轄市都市計畫之擬定、審議及執行。」是直轄市就其地域內之都市計畫擬定、審議及執行，為其法定之自治權限。次按「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」（第6條）、「都市計畫由各級地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列之規定擬定之：一、市計畫由直轄市、市政府擬定，鎮、縣轄市○○○鄉街計畫分別由鎮、縣轄市、鄉公所擬定，必要時，得由縣（局）政府擬定之。」（第13條）、「主要計畫應依左列規定分別層報核定之：一、首都之主要計畫由內政部核定，轉報行政院備案。」（第20條）、「主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）（局）政府應於接到核定或備案公文之日起三十日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，…。」（第21條）、「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：…。三、土地使用分區管制。」（第22條）、「（第1項）細部計畫擬定後，除依第十四條規定由內政部訂定，及依第十六條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。…。（第5項）細部計畫之擬定、審議、公開展覽及發布實施，應分別依…及第二十一條規定辦理。」（第23條）、「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」（第32條）、「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」（第35條），分別為都市計畫法第6條（修正前）、第13條第1款（修正前）、第20條第1項第1款、第21條第1項（修正前）、第22條第1項第3款、第23條第1項及第5項、第32條及第35條所明定。是直轄市都市計畫，乃係由直轄市就其都市計畫範圍內之土地擬定主要計畫，報經內政部核定（臺北市為首都，應另行轉報行政院備案）後發布實施，並作為擬定細部計畫之準則。都市計畫得劃定住宅、商業、工業、特定專用區或其他使用區域，並得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。從而，直轄市對於其地域內土地及建築物之分區使用，享有自主規劃、設計之計畫高權。
⒉經查，臺北市政府83年6月1日公告之83年計畫案，乃係依
81年5月22日起實施之「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」之計畫目標與構想，所研擬之細部計畫並配合修訂主要計畫（《卷證》卷第16頁），依該83年計畫案附件一「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區土地使用分區與都市設計管制要點」所載，本件系爭建物坐落土地所位處之街廓編號A5區，乃係屬於商業區（供一般商業使用），為供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用，不得供作住宅用（《卷證》卷第17頁）；嗣92年1月7日公告之92年計畫案，A5區仍屬商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，且不准許作為住宅使用（《卷證》卷第28頁）；其後於105年11月9日公告之105年計畫案，再次就前開管制要點進行修訂，然亦明訂A5區屬「商業區（供一般商業使用）」，供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，且不准許作住宅使用（《卷證》卷第50頁），是系爭建物所坐落之土地，自83年起迄今均劃設為商業區（供一般商業使用），且受不得作住宅使用之分區（使用）管制。上開細部計畫乃臺北市政府本於地域內土地使用之計畫高權，就基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區予以劃定使用區，並視實際需要給予不同程度之使用管制，本件所涉A5區，除經劃設為商業區（供一般商業使用）外，亦經施予不得作為住宅使用之使用管制，核其性質，乃係該區域之土地利用為反覆、持續性規制，而非僅是針對特定具體之土地利用為一次性下命或禁止，自具有法規之性質，至其中是否涉有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟（司法院釋字第
742號解釋參照），乃屬另一問題。原告固主張都市計畫法第35條並未規定不得作為住宅使用，且本件商業區土地作為住宅使用，與妨礙商業之便利並無因果關係等語，然該條規定乃在規定商業區之劃定目的為「促進商業發展」，主管機關仍得視實際需要，將商業區再予劃分，並分別予以不同程度之使用管制（都市計畫法第32條參照），本件臺北市政府既自83年間起，依都市計畫法第23條規定之程序，以擬定細部計畫之方式，明文規定系爭土地所在之商業區不准許住宅使用，原告自應遵守相關土地使用管制規定，都市計畫法第35條非得援為其免責之依據，是原告上開主張，容有誤會。
⒊按「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、
採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。…。」修正前都市計畫法第79條第1項前段定有明文。本件系爭建物所坐落之土地既經前揭都市計畫劃設為商業區，且予以不得作為住宅使用之使用管制，原告亦自承其所有之系爭建物係供住宅使用（本院卷第239頁），則被告以原告違反其依法所發布之（使用管制）命令（前揭都市計畫），而予以裁罰並限期停止違規使用，於法自屬有據。
㈣原處分並無違反信賴保護原則、誠信原則、行政自我拘束原則、有利及不利事項一體注意原則及明確性原則：
⒈參諸司法院釋字第525號、第589號解釋意旨，適用信賴保
護原則應具備三要件：⑴信賴基礎：令人民產生信賴之公權力行使結果，包括法規、行政處分；⑵信賴表現：人民須客觀上有對信賴基礎之表現行為；⑶值得保護之信賴利益。
⒉原告主張系爭建物土地、建物所有權狀或謄本並未記載「
不得作為住宅使用」之類似文字，原告對其寄予信賴，自值保護等語。惟土地使用分區管制既為都市計畫之一部分，人民之信賴基礎即應植基於都市計畫及其相關圖說，相關權狀或謄本僅為證明不動產所有權歸屬之文件，法亦無明文其應登載其所坐落土地之使用管制情形，自不得因權狀或謄本上無相關記載，即謂對於建物合於土地使用分區管制建立信賴基礎，或謂被告違反明確性原則，是原告此部分之主張，亦無足採。至原告所稱臺北市政府81年5月19日府工都字第81030112號「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」，大彎北段地區無不得作住宅使用之文字限制一節，因83年計畫案係依該「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」之計畫目標與構想，所研擬之細部計畫並配合修訂主要計畫，且歷經92年計畫案、105年計畫案之修訂，均未變更系爭建物所在商業區不得供作住宅使用之使用管制，原告自應配合修訂後之都市計畫土地使用管制，原告援引81年計畫案為原處分違法之論據，自無可採，被告據以裁罰並限期命原告停止違規使用，亦無違反行政自我拘束原則、誠信原則之可言。
⒊原告復主張其購買系爭建物時，於與賣方交涉過程，從未
被告知系爭建物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制。原告當初接收到的建案資訊，都是一般住宅之行銷手法話術，至今在網路上搜尋該建案的相關房仲出售資訊，也都未載明「不得作為住宅使用」等語。然建商、代銷公司或房仲之行銷手法是否誤導民眾（包括原告），乃屬原告之交易對象是否善盡交易上之告知義務，而應否負擔民事損害賠償責任之問題，尚非屬於公權力行使結果，原告自無據此產生信賴之可言。
⒋又原告主張其申請變更為住家用稅率，經稅捐處同意變更
，且戶政事務所亦核准原告於該處設立戶籍，又建商向被告申請建照、使用執照所檢附之圖說、廣告等，被告應可充分了解本件即為住宅規劃，若有違規，何以同意其建照及使用執照之申請等語。惟按房屋稅係以房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率，戶籍遷入單獨立戶登記者，原則上係依申請者所提出之遷入本人或其親屬所有、租賃或借住建物之相關證明文件即可辦理，均與都市計畫管制內容無涉，系爭建物是否應受都市計畫管制，本無從就房屋稅課徵或戶籍登記所顯示之資訊判斷，稅務機關或戶政機關亦無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之可能；另觀諸系爭建物之使用執照（存根）所載（《卷證》卷第71頁至第79頁），系爭建物坐落土地之使用分區為「商業區」（供一般商業使用），各該建築物樓層之用途分別為「一般零售業甲,乙組」或「一般事務所」，並無「住宅」，此核與前述使用分區管制內容「供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用」相符，是前揭公權力行使之結果，均無創設使人產生信賴系爭建物得作為住宅使用之外觀，原告自無信賴基礎之可言，被告亦無違反有利及不利事項一體注意原則，故原告上開主張，尚不可採。
㈤原處分並無違反法律不溯及既往原則：原告主張原處分乃係
依據105年計畫案、裁處作業原則（106年10月發布）及104年4月29日權限委任公告「都市計畫法第79條」等，然原告取得系爭建物、申請變更為住家用稅率之事實均係於上開規範制訂前早已終結，原處分以新法規範為據，欲對該法規生效前業已終結之事實開罰，有違法治國原則之要求等語。然查，系爭建物所坐落之土地，自83年起迄今均劃設為商業區，且受不得作住宅使用之分區（使用）管制，已詳如前述，系爭建物於96年間取得使用執照（《卷證》卷第71頁），原告則於104年間取得系爭建物（《卷證》卷第9頁），均已處於土地使用規制之中，而105年計畫案乃承襲83年計畫案、92年計畫案之土地使用管制，就本件所涉部分並未變更；又104年4月29日權限委任公告僅涉及事務管轄權限之變動問題，無關裁處法規之適用，而在取得使用執照、原告購買系爭建物之前，都市計畫法第79條第1項即定有違反行政法上義務之裁處罰鍰、勒令停止使用等規定，並非上開公告始生適用系爭規定之問題；更何況，原告直至原處分作成時，均仍將系爭建物供作住宅使用，被告依處分作成時之相關法令規定予以裁罰，自無何法律不溯既往原則適用之問題，故原告前開主張，亦無可採。
㈥又原告主張本件應有臺北市一定規模以下建築物免辦理變更
使用執照管理辦法附表一所示，系爭建物使用樓地板面積未達500平方公尺，得免辦理變更使用執照之規定的適用等語。按建築法第73條第2項至第4項規定：「（第2項）建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第九條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。（第3項）前項一定規模以下之免辦理變更使用執照相關規定，由直轄市、縣（市）主管建築機關定之。（第4項）第二項建築物之使用類組、變更使用之條件及程序等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」原告所述臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法，即係依上開建築法第73條第3項規定授權所訂定。然上開建築法規之規定，乃係為落實建築物應依使用執照所核定的「使用類組」使用，所為建築管理層面之規制性措施，與建築物所在土地所實施之使用管制規定，乃屬二事，系爭建物即使變更使用類組，亦應在符合其所坐落土地之使用管制規定前提下為之，是原告上開主張，自有誤會。
㈦原告合致違反行政法上義務之主觀要件：
⒈按現代國家基於「有責任始有處罰」之原則，對於違反行
政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性。是行政罰法第7條第1項規定：
「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」確立「有責主義」為本法之立法原則（前此則依司法院釋字第275號解釋，採「推定過失主義」）。
⒉原告固主張83年計畫案，並無隻字片語提及商業區及娛樂
區不得作為住宅使用之限制，且該案附件一僅有街廓編號，並無路名標示，一般市井小民如何得知此街廓編號所代表之確切地點為何處？市府以「非對一般大眾」公告之都市計劃書作為本件裁罰依據，實屬不當；又當初接收到的建案資訊，都是一般住宅之行銷手法話術，原告對於系爭建物「不得作為住宅使用」，確實不知情等語。然查，依原告所提其於購屋時由仲介所出具之產權調查表，其上業已載明系爭建物之主要用途為「一般事務所」、土地使用分區為「商業區（供一般商業使用）」，並於「重要注意事項」欄內明確標示：「本案建物謄本登載主要用途為一般事務所，現況做（住家）使用」（本院卷第134頁至第
136頁），另原告所提不動產買賣契約書內，亦同樣明確記載系爭建物之主要用途為「一般事務所」，並非「住宅」（本院卷第148頁），可見原告於購屋之初，對於系爭建物坐落於「商業區（供一般商業使用）」、建物主要用途係屬於「一般事務所」而非「住宅」等節，應知之甚明，原告既自承購屋係為了作住家使用等語（本院卷第239頁），則其使用目的顯與上開文件所載之使用分區、建物主要用途有所不合，衡諸購屋所費不貲，原告應有足夠的動機進一步探查系爭建物所在區域之使用管制詳情，尤以現今（即使原告購屋時之104年間亦是如此）資訊取得管道多元，都市計畫亦非屬機敏性難以接近獲取之資訊，原告查得系爭建物所在區域之使用分區管制規定，應非難事（此時即便如原告所述83年計畫案之附件一僅有街廓編號，並無路名標示之情，亦可藉由查詢加以確認），然其不此之圖，仍於購屋後供作住家使用，其違反土地使用管制之行政法上義務，至少存有過失之情；更何況，被告於作成原處分裁罰之前，已以106年5月2日函提醒原告系爭建物可能涉及違規作住宅使用，並請原告確保建物合法使用，以免受罰等語，已如前述，是至少自斯時起，原告業已獲悉系爭建物所在區域之使用分區管制情形，而難諉為不知，惟原告仍繼續將系爭建物供作住家使用，自難解免其違反行政法上義務之責。
㈧綜上所述，原告主張，均無足採。從而，被告以原告所有系
爭建物作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，而依系爭規定及裁處作業原則，裁處罰鍰並限期停止違規使用，於法自屬有據，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告訴請本院判命如其聲明所示事項，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段，判決如主文。中華民國110年8月19日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法官蕭忠仁
法官黃翊哲法官李明益
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國110年8月19日
書記官陳德銘