裁判字號：臺北高等行政法院107年原訴字第2號判決
裁判日期：民國107年06月14日
裁判案由：原住民保留地
臺北高等行政法院判決
107年度原訴字第2號107年5月17日辯論終結原告花蓮縣壽豐鄉公所代表人 張懷文 （鄉長）訴訟代理人 吳明益 律師
林其鴻 律師被告花蓮縣政府代表人 傅崐萁 （縣長）訴訟代理人 張靜瑛 上列當事人間原住民保留地事件，原告不服花蓮縣政府中華民國
106年11月16日106年度訴字第14號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣訴外人 高秀英 於民國99年1月25日檢附申請書、切結書及四鄰證明書等資料，就位於花蓮縣○○鄉○○段第99、100、103地號土地（下稱系爭土地），依據原住民保留地開發管理辦法（下稱系爭辦法）第8條第1款規定，向原告申請設定系爭土地之耕作權登記，經原告原住民保留地土地權利審查委員會審查通過，以99年3月1日壽鄉原字第0990003089號函（下稱原告99年3月1日函）准予高秀英取得系爭土地之耕作權登記。嗣北坑段第99地號土地於103年9月25日因分割增加99-1、99-2、99-3、99-4、99-5等地號土地，高秀英並於104年6月12日將北坑段99-1、99-3地號土地耕作權移轉登記予訴外人 宋世傑 ，並將北坑段99-2地號土地耕作權移轉登記予訴外人 杜菊惠 。其後，原告發現訴外人 陳加全 於87年3月10日已承租系爭土地，承租期間自87年3月10日起至93年3月10日止，租期屆滿後，陳加全再向原告申請續租，承租期間自93年3月10日起至99年3月10日止。嗣陳加全於96年11月3日死亡，其繼承人於97年7月25日辦理系爭土地承租權之繼承，其後又申請拋棄系爭土地之承租權，原告遂以98年6月25日壽鄉原字第0980009376號函同意終止租約，是認系爭土地既有陳加全承租使用在先（87年3月10日至99年3月9日止），則高秀英等人自無法符合系爭辦法第8條申請原住民保留地設定地上權之要件，即「本辦法施行前由原住民開墾完竣並自行耕作之土地」，原告以高秀英因不實切結申辦原住民保留地設定耕作權登記在後，乃依據行政程序法第117條本文、第118條及第119條規定，以106年1月5日壽鄉原字第1060000134號函（下稱原處分）撤銷原告99年3月1日函。高秀英、宋世傑、杜菊惠不服原處分，提起訴願，經訴願決定撤銷原處分，原告不服，遂以訴願決定機關為被告，提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
（一）原告具本件撤銷訴訟之當事人適格：原告依地方制度法規定，為具有公法人地位「地方自治團體」（「鄉」組織）之代表機關，而非被告之內部機關。又原告依系爭辦法第2條第3項規定，為系爭土地之管理及執行機關，當地原住民依系爭辦法第8條申請設定耕作權時，均係向原告申請、由原告至現場勘查、由原告召開「原住民保留地土地權利審查會議」，故有關原住民保留地之執行，乃原告之自治事項。倘上級機關在行政機關之自治事項範圍內，以訴願決定撤銷行政機關所作成之行政處分，已侵害行政機關自治事項之自己責任解決權，行政機關之權利顯然因而受有侵害，當為行政訴訟法第4條第
3項所指之「利害關係人」，原告即具有實施訴訟之權能。退步言之，縱認關於原住民保留地之執行事項，非屬原告之自治權限，然仍應准許原告提起本件訴訟。其一，原告既擁有獨立於國家之外之公法人地位，上級機關即被告之監督行為，無論在自治事項或委辦事項之領域中，均非僅具有內部法律效力之指令；其二，在原住民保留地之執行事項上，被告對於原告並無概括之指令權，原告仍擁有相當之獨立性。從而，仍應認原告有提起行政訴訟之權能，以保障原告作為地方自治團體之自治權及獨立性。
（二）高秀英、宋世傑及杜菊惠並未符合系爭辦法第8條第1款所稱「自行耕作」之情形：
１、依系爭辦法第8條第1款及第17條第1項之體系解釋可知，第8條第1款所稱「自行耕作」，並未包含該土地已有第三人承租之情形，否則依同法第17條第1項之規定，取得耕作權滿5年，即得辦理所有權移轉登記，此時，該土地上之承租人之權利無法受到保障。雖於一般民事上，土地上有租約，土地所有權仍得移轉，尚且有民法第425條第1項之規定得保障承租人，然系爭辦法之立法本旨與民法之概念不同，並無法比附援引。系爭辦法立法目的在於保障原住民生計，使於歷史脈絡下，本屬於原住民之土地，能回歸於原住民，具有其社會性及政策性。倘系爭辦法第8條第1款「自行耕作」尚包含已有第三人承租之情形，則原住民於取得耕作權滿5年後，雖取得該土地之所有權，然因另有他人承租，恐無法達到保障原住民生計之目的。
２、另參諸系爭辦法第8條第1款、第44條及中央法規標準法第13條之規定，系爭辦法係發布於79年3月26日，則其生效日應為79年3月28日，故系爭辦法第8條第1款所稱「本辦法施行前」係指79年3月28日前。系爭土地前為行政院農業委員會林務局花蓮林區管理處所管理之「國有林地」，陳加全早於77年9月1日前即已承租造林，依「花蓮林區管理處南華工作站租地造林清查清冊」記載，經當時之調查人技術員 廖拯民 實地調查，陳加全係於系爭土地上種植「泡桐」及「構樹」，實屬無誤。高秀英並無提出其於79年3月28日前即已於系爭土地開墾完竣並自行耕作之證據，縱使高秀英係受雇於陳加全，然其受雇之內容尚不得而知，縱為耕作土地，然於此情形下，應認高秀英係「為他人」而耕作，並不符合系爭辦法第8條第1款所稱「自行耕作」之要件，原告依法撤銷原准予登記之違法行政處分，核屬有據等情。並請求判決撤銷訴願決定。
三、被告抗辯略以：
（一）原告未具當事人適格：
１、原告依行政訴訟法第4條第1項及第3項規定，主張其係「訴願人以外之利害關係人」，惟依最高行政法院93年9月份庭長法官聯席會議決議意旨所示，必須對訴願決定所生之外部法律效果，具有「權利」或「法律上之利害關係」，其起訴方屬合法。原告雖主張有關原住民保留地之執行為其自治事項，然地方制度法第2條第2款規定「法律規定應由該團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任」之自治事項，必須「負責政策規劃」及「行政執行」二者缺一不可，惟依系爭辦法第2條第1項及第3項規定，可知原告並非主管機關，僅為執行機關，並無負責政策規劃，顯與上開規定之自治事項定義有違。
２、再按地方制度法第2條第3款規定，所謂委辦事項係指地方自治團體依法律、上級法規或規章規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務，而負其行政執行責任之事項。另系爭辦法第7條及第8條本文亦分別規定：「中央主管機關應會同有關機關輔導原住民設定原住民保留地之耕作權、地上權及取得承租權、所有權。」「原住民保留地合於下列情形之一者，原住民得會同中央主管機關向當地登記機關申請設定耕作權登記：……」又原住民族委員會106年8月21日原民土字第1060051671號公告已預告修正系爭辦法部分條文，其中新增第43條之1規定：「第8條、第9條、第12條、第17條及第24條由中央主管機關辦理或核准事項，得交付地方自治團體辦理；地方自治團體為辦理該委辦事項，得訂定委辦規則。」足證原住民保留地有關耕作權事項之執行係屬委辦事項，非屬原告之自治權限甚明，自難認被告所為之訴願決定侵害原告之「自治權」。
（二）高秀英、宋世傑及杜菊惠符合系爭辦法第8條第1項規定：
１、原告與高秀英等3人就系爭土地自87年3月10日起至原告同意終止租約之98年6月25日止為陳加全所承租之事實並不爭執，惟就承租期間高秀英等3人是否即無自行耕作之事實則有爭執，且系爭土地於陳加全承租前是否由高秀英自行耕作亦有爭議。本件原告前以高秀英等3人違反系爭辦法第8條、第28條及第29條規定，向臺灣花蓮地方法院提起塗銷耕作權之訴，業經該院以104年度原重訴字第4號民事判決（下稱系爭民事判決）認定承租人在一般情況下，固係自行耕作種植之人，然在例外情形，僅有租賃關係事實上並未實際從事耕作者，亦所在多有。且陳加全與原告間之租賃關係自87年間才開始，則原告執此理由否定高秀英從75年間起即在系爭土地耕作之事實，亦不足憑等由，駁回原告之請求。況且，原告亦自認高秀英為陳加全所僱用之長工，是系爭民事判決認定高秀英確有從75年間起即在系爭土地耕作墾植，即屬無誤。
２、宋世傑為高秀英之子，為其二親等血親，杜菊惠為高秀英之姪女（高秀英兄長 高德田 之女），亦為其三親等血親，。原告以原處分撤銷准予登記之處分既有違誤，則高秀英於104年6月12日將北坑段99-1、99-3地號土地耕作權移轉登記予宋世傑，並將北坑段99-2地號土地耕作權移轉登記予杜菊惠，即未違反系爭辦法相關規定，且無信賴不值得保護情形等語。並請求判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，復有原處分（參原處分卷第4至7頁）、高秀英、宋世傑訴願書（原處分卷第10至13頁）、杜菊惠訴願書（原處分卷第29至35頁）、高秀英於99年1月25日檢附之申請書、切結書及四鄰證明書（原處分卷第57至59頁）、原告99年3月1日函暨原告原住民保留地土地權利審查委員會99年2月24日會議簽到記錄、99年2月份原住民審查清冊、會議記錄（原處分卷第75至80頁）、系爭土地他項權利證明書（原處分卷第89至91頁）、陳加全申請書（原處分卷第94頁）、臺灣省原住民保留地租賃契約（原處分卷第95至102頁）、續租紀錄（原處分卷第103頁）、陳加全之繼承人原住民使用原住民保留地土地權利拋棄書（本院卷第48頁）、原告98年6月25日壽鄉原字第0980009376號函（原處分卷第144頁）、訴願決定（本院卷第58至62頁），自堪信為真實。是以，本件之爭點為：原告是否具有提起本件撤銷訴訟之訴訟權能？
五、本院之判斷：
（一）按「（第1項）人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。（第2項）各級地方自治團體或其他公法人對上級監督機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，亦同。」「訴願之管轄如左：一、不服鄉（鎮、市）公所之行政處分者，向縣（市）政府提起訴願。」訴願法第1條、第4條第1款定有明文；次按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」「訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項、第3項亦有明文。
又欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，應以判決駁回之，業經最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議決議在案。
（二）再按訴願程序乃行政程序之一種，係行政體系內部自省之救濟程序，原處分機關為訴願程序之相對機關，並非訴願法第1條第1項所稱之「人民」，亦非同條第2項所規定之處分相對人之自治團體或公法人。第按行政訴訟法對於原處分機關之地位，依行政訴訟法第24條「經訴願程序之行政訴訟，其被告為下列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。二、撤銷或變更原處分時，為撤銷或變更之機關。」之規定，其為被告。是故，不論現行訴願法或行政訴訟法之體制，原處分機關縱認訴願決定違法時，亦不允許其對於訴願機關提起撤銷訴訟。亦即原處分機關對上級之訴願決定，本即應受訴願決定之拘束（訴願法第95條前段），自不得再為不服之表示，以符行政一體性原則之適用（最高行政法院107年度判字第89號判決參照）。
（三）復按「（第1項）本辦法所稱主管機關：在中央為行政院原住民族委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。（第2項）有關農業事項，中央由行政院農業委員會會同中央主管機關辦理。（第3項）本辦法之執行機關為鄉（鎮、市、區）公所。」「原住民保留地合於下列情形之一者，原住民得會同中央主管機關向當地登記機關申請設定耕作權登記：一、本辦法施行前由原住民開墾完竣並自行耕作之土地。……」系爭辦法第2條、第
8條第1款分別定有明文。又由上開規定可知，系爭辦法於系爭土地所在地之主管機關即為被告，而原告僅為系爭辦法之執行機關，辦理當地原住民就原住民保留地申請設定耕作權登記事項而已，是此部分事項並非涉及原告自治事項之範疇。查本件係高秀英、宋世傑及杜菊惠不服原告所為撤銷原准予高秀英取得系爭土地耕作權登記之原處分，提起訴願，依訴願法第4條第1款規定，被告為該案訴願管轄機關，於106年11月16日以106年訴字第14號訴願決定書撤銷原處分，基於訴願制度之本旨及行政一體之原則，原處分機關即原告即應受訴願決定意旨之拘束，不得對本件訴願決定不服而提起行政訴訟。又原告於本件訴訟並非行政訴訟法第4條第1項之人民或居於與人民相同之地位，亦非同條第3項之利害關係人，自無從提起撤銷訴訟。
六、綜上，本件原告並無提起本件撤銷訴訟之訴訟權能，故其自居利害關係人之地位，訴請撤銷訴願決定，洵無理由，應予駁回。
七、本件裁判基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與裁判結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段，判決如主文。中華民國107年6月14日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官劉穎怡
法官吳坤芳法官林秀圓
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國107年6月25日
書記官張正清