裁判字號：高雄高等行政法院108年年訴字第129號判決
裁判日期：民國109年01月31日
裁判案由：公立學校教職員退休資遣撫卹條例
高雄高等行政法院判決
108年度年訴字第129號原告 蔡宗達
蔡國榮 洪明郎 葉志明 呂文彩 （即附表1所示蔡宗達等37人之被選定人）被告嘉義市政府代表人 黃敏惠 上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，原告不服教育部如附表2所示之訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：原告均為公立學校退休教育人員，於民國107年6月30日前分別經被告嘉義市政府依學校教職員退休條例（下稱舊法）核定退休，嗣立法院制定公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱新法）並自107年7月1日施行，被告依新法第34條第3項、第36條、第37條及第39條第1項等規定，分別重新審定原告每月退休所得，並以已退公立學校教職員退休所得重新審定通知書（下稱原處分）分別通知原告，原告不服原處分，提起訴願，分別遭決定駁回，遂提起本件訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨︰
1.軍公教於107年7月1日以前退休者，其與國家法律關係於核定退休生效時既已確定，政府不應溯及既往訂立新法剝奪私人財產。
2.釋字第730號解釋理由書開宗明義：「人民之財產應予保障，憲法第15條定有明文。公立學校教職員依學校教職退休條例請領退休金之權利乃憲法保障之財產權。」而退休金乃退休老人賴以生存之金錢，是涉及生存保障，亦為憲法第15條保障之基本權利。依憲法第18條規定，原告所享有之退休金等權利自應受到制度性保障（司法院釋字第483號、第575號及第605號解釋參照）。憲法釋例指出退休金就是最大公益，無法用其他公益剝奪之（釋字第187號、201號、266號、312號、488號解釋參照）。剝奪私人財產之法律即為違憲之法律。再依憲法第171條第1項規定：「法律與憲法牴觸者無效」、第172條規定：「命令與憲法或法律牴觸者無效」，新法為無效之法律，原處分為無效或應撤銷之行政處分。
3.原處分機關以依法行政並無裁量空間為由，忽略所執行法律有無違憲之虞的補救之道；訴願決定機關亦以表面程序合法之法律「為現行有效法律，自應適用。」為由駁回訴願。行政體系之救濟既已無望，唯求司法之救濟，懇請法院審查新法對已退休人員之限制合憲性、必要性及退休金法益與財政破產、基金破產是否有不當連接，並依司法院大法官審理案件法第5條第2項規定聲請司法院大法官解釋。
㈡聲明：
1.先位聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
2.備位聲明：確認原處分無效。
三、被告答辯及聲明︰㈠答辯要旨︰
被告依新法第34條、第36條、第37條及第39條規定重新審定原告自107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後每月退休所得，於法有據。至原告主張新法違反憲法規定溯及既往部分，係屬司法權之範疇，非被告權限所能置喙及審酌。㈡聲明︰原告之訴駁回。
四、兩造爭點︰㈠新法第34條第3項、第36條、第37條及第39條第1項規定，有
無違反法律不溯及既往原則？㈡新法調降原告退休所得，有無違反信賴保護原則以及財產權
保障？㈢被告依新法規定，對原告作出重新審定月退休所得之處分，
是否適法？是否無效？
五、本院之判斷：㈠前提事實：如爭訟概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在
卷，復有被告分別對原告所為原處分（退休所得重新審定通知書）及訴願決定書等附卷可證，堪予認定。
㈡被告依新法所為之原處分於法無誤，原告之先位聲明顯無理由：
1.應適用之法令：⑴行政訴訟法第107條第3項：「原告之訴，依其所訴之事實，
在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」。
⑵公立學校教職員退休資遣撫卹條例（即新法）：
A.第34條第3項：「前項人員已依原學校教職員退休條例第21條之1第5項規定審定並領取月補償金者，於本條例施行後，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）薪額，依原學校教職員退休條例第21條之1第5項規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本條例施行前、後所領之月補償金後，補發其餘額。無餘額者，不再補發。」
B.第36條：「（第1項）退休教職員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息9%。二、自中華民國110年1月1日起，年息為零。
（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但依本條例施行前規定計算之每月退休所得（以下簡稱原金額）原即低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第3項）依前2項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第4項）退休教職員支領一次退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息高於最低保障金額者：（一）最低保障金額之優存利息相應之本金，以年息18%計息。（二）超出最低保障金額之優存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：1.自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息12%。2.自中華民國110年1月1日至111年12月31日止，年息10%。3.自中華民國112年1月1日至113年12月31日止，年息8%。
4.自中華民國114年1月1日起，年息6%。二、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息低於或等於最低保障金額者，其優存本金以年息18%計息。（第5項）退休教職員兼領月退休金者，依下列規定辦理：一、按兼領月退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依第1項規定辦理。但最低保障金額及第2項所定最末年替代率上限金額應按其兼領之月退休金比率計算。二、兼領之一次退休金得辦理優惠存款金額，加計按兼領一次退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依前項規定辦理。但最低保障金額應按其兼領一次退休金之比率計算。」
C.第37條：「（第1項）本條例施行前退休生效者之每月退休所得，於本條例施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休教職員審定之退休年資，照附表3所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45%，其後每增加1年，替代率增給1.5%，最高增至35年，為75%。自第36年起，每增加1年，增給0.5%，最高增至40年止。未滿1年之畸零年資，按比率計算；未滿1個月者，以1個月計。（第3項）前項替代率之上限，依退休教職員審定之退休年資，照附表3所列各年度替代率認定。（第4項）前3項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。（第5項）本條例施行前退休生效者，應按本條例施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）薪之調整重新計算。」
D.第39條第1項：「退休教職員每月退休所得依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表3所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。」⑶公立學校教職員退休資遣撫卹條例施行細則第35條第1項：
「中華民國107年6月30日以前已退休生效之教職員，自107年
7月1日起之每月退休所得，由主管機關按107年度待遇標準，依本條例第36條、第37條及第39條規定，計算各年度可辦理優惠存款金額、利率及每月退休所得並重為行政處分後，通知當事人、支給及發放機關（構），依審定結果發給月退休金及優惠存款利息。」
2.原告先位聲明顯無理由，茲敘述如下：⑴按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行
政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」為行政訴訟法第107條第3項所明定。此所謂「在法律上顯無理由」，係指依原告於訴狀內記載之事實觀之，在法律上顯然不能獲得勝訴之判決者而言。次按司法院有解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，業經司法院作成釋字第185號解釋在案。準此，個案審理應適用之法律，倘經司法院大法官作成合憲解釋，行政法院因受解釋拘束，即須以經大法官認為合憲之法律作為審判之依據，已無就該法律是否違憲為審查之可能。因此，原告以作成行政處分所依據之法律違憲，主張行政處分違法，提起撤銷訴訟，該法律於經大法官作成合憲解釋後，是否違憲問題，並非行政法院為案件審理時所得審查。故原告以此為理由，主張行政處分違法提起之撤銷訴訟，即屬在法律上顯然不能獲得勝訴者。
⑵查立法委員 林德福 等38人因行使職權，認106年8月9日制定
公布之系爭條例（即新法）第4條第4款至第6款、第8條第2項、第19條第2款、第3款、第36條至第38條、第39條第1項、第2項、第77條第1項第3款規定，提高退撫基金共同撥繳費用之基準、變更公立學校教職員退撫給與之條件與計算基準、降低退休所得替代率、削減公立學校教職員保險養老給付優惠存款利息、限制再任私立學校職務停止領受月退休金權利等，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權，於107年6月向司法院聲請解釋。經司法院於108年8月23日作成釋字第783號解釋，認新法第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。新法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。新法第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。該解釋係以新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現，並非新法規之溯及適用，無涉禁止法律溯及既往原則。並以非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。並以，立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。又雖85年學校教職員退休條例有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄系爭條例公布時已逾20年，受規範對象據此舊法規將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，已非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上值得保護。然以新法上開調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降係為達成：（1）平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；（2）消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；（3）處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；（4）降低政府因補貼優存利息之財務負擔；（5）因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；（6）延緩政府培育人才提早流失，以及（7）延續退撫基金之存續，維護退休公立學校教職員老年經濟安全等目的。並以，此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，而認與信賴保護原則、比例原則尚無違背（參照解釋理由書意旨）。
⑶基上，新法第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，
無涉法律不溯及既往原則之適用，與信賴保護原則、比例原則，並無違背，亦與憲法對公立學校教職員保障意旨無違，業經大法官作成司法院釋字第783號解釋，本院為案件審理適用法律時，應受該解釋見解之拘束。是被告於新法施行後，依公立學校教職員退休資遣撫卹條例施行細則第35條第1項規定，以原告為107年6月30日以前已退休生效之教職員，自107年7月1日起之每月退休所得，應按107年度待遇標準，依新法第36條、第37條及第39條規定，作成重新審定處分，即難認與法不合。又雖前揭解釋意旨未論及新法第34條第3項規定之舊法月補償金部分，惟該給與按舊法規定非一次性領取，且於新法施行後仍未完全給付，依前解釋意旨，當屬構成要件事實尚未完全具體實現，並於新法施行後繼續存在之給付，新法據此重新審定應領之補償金，亦無違反法律不溯及既往原則。因此，原告以其為新法施行前已依舊法退休生效之公立學校教職員，持前開理由，主張其無新法規定之適用，認被告係適用牴觸憲法無效之新法作成各該原處分，侵害其等請求權利，當屬無據。
⑷末按「憲法第165條規定國家應保障教育工作者之生活。其
內容包含國家為履行對公立學校教職員退休後生活照顧義務而為之給與。公立學校教職員依系爭條例請領退休金（退撫給與）之權利，乃屬憲法保障之財產權(本院釋字第707號及第730號解釋理由參照)。退撫給與請求權固受憲法財產權之保障，然因退撫給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異；亦即應依其財源是否係退休公立學校教職員在職時所提撥，而受不同層級之保障。」司法院釋字第783號解釋理由書參照。準此，公立學校教育人員之退休所得關乎人民財產權與生存權，然非完全不得限制剝奪之，僅係依其退撫財源態樣不同，應受寬嚴程度不同之審查。依前開釋字第783號解釋意旨，新法調降退休所得規定已通過比例原則、信賴保護等憲法原則之檢驗，並無違憲疑慮。是以，原告主張其退休所得為人民財產權，受憲法第15條所保障，不許以任何公益為由予以剝奪，顯非可採。
㈢原處分非無效行政處分，原告之備位聲明亦顯無理由：
1.應適用法令-行政程序法⑴第110條第3項、第4項：「（第3項）行政處分未經撤銷、廢
止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。（第4項）無效之行政處分自始不生效力。」⑵第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰
一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。
四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」
2.依上開規定可知，所謂「無效之行政處分」，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵，而自始、當然、確定不生效力；與違法得撤銷之行政處分，在未經撤銷前仍為有效不同。基於維護法律安定性、國家本身所具公益性，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律明文規定之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是行政程序法第111條規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。又行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，始足當之。
3.原告主張其退休金為最大公益，剝奪私人財產之法律為違憲法律，依憲法第171條第1項、第172條規定，新法、原處分應屬無效等云云，惟查，參照司法院釋字第783號解釋意旨原處分作成依據之新法並無違憲情事，原處分應屬適法，業經本院詳予審認如上；此外，經核原處分之內容及外觀，並無普通社會一般人一望即知重大明顯瑕疵無效之情形，查無符合行政程序法第111條第1款至第7款所定之無效事由，則原告主張原處分為無效云云，即無可採。
六、綜上所述，原告以被告作成各該原處分適用新法前揭規定，違反法律不溯及既往原則及信賴保護原則等，主張有違憲情事，依前開各節說明，顯不足採。此外，被告據以作成各該原處分之事實，除與卷附資料相符外，亦為兩造所不爭，已堪認為真實。故本件訴訟無須經調查程序，即足認各該原處分及其訴願決定，並無違法；並且原處分並無行政程序法第111條各款所定無效事由，被告依新法所作原處分應屬適法。依此，原告提起本件訴訟，先位聲明請求撤銷訴願決定及原處分，備位聲明請求確認原處分無效，顯然均不能獲得勝訴之判決，而屬依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，爰不經言詞辯論，逕以判決全部駁回之。
七、結論：原告之訴為顯無理由。中華民國109年1月31日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官李協明
法官廖建彥法官林韋岑以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國109年1月31日
書記官周良駿