臺北高等行政法院93年度訴字第369號判決

裁判字號：臺北高等行政法院93年訴字第369號判決

裁判日期：民國94年03月23日

裁判案由：空氣污染防制法

臺北高等行政法院判決
93年度訴字第00369號94原告甲○被告臺北市政府代表人乙○○市長）住同訴訟代理人丙○○
丁○○戊○○上列當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國92年11月19日環署訴字第0920074966號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告係獨居老人因於屋內飼養犬隻孳生跳蚤、排泄物未依規定清除處理，致產生明顯之惡臭污染空氣，屢遭民眾陳情，經被告所屬環境保護局衛生稽查大隊於民國（下同）91年7月10日依違反空氣污染防制法第31條規定告發在案，至92年4月24日該大隊再次派員會同里長及里民代表進入原告屋內勘查並督促改善。嗣被告所屬環境保護局稽查人員於92年4月25日下午4時再度前往原告住處查察，發現原告屋內長期堆置狗糞便未妥善清除，產生惡臭之情形未見有效改善，即規勸原告配合清理，惟遭拒絕，被告所屬環境保護局爰依違反空氣污染防制法第31條第1項第3款規定開立92年4月30日Y013502號通知書依法告發，並依同法第60條第1項規定定以92年4月30日住字第D92A00081號處分書裁處原告新台幣（下同）1萬元罰鍰，並限期於92年5月5日前完成改善。被告為求審慎於92年4月30日復以府環稽字第09201624800號函，重申原告應於期限內改善完成，屆期仍未改善，將依相關法令，移離狗隻、清除屋內廢棄物，以杜絕污染。因原告逾改善期限仍不履行，被告所屬環境保護局復依行政執行法第28條、第30條規定以92年5月7日北市環稽字第09240394900號函處原告2萬1千6百50元怠金，並責令於92年5月10日前繳清怠金及移離所有狗隻並清除屋內廢棄物，屆期若仍不履行，即依據行政執行法第28條規定於92年5月12日上午執行直接強制。原告就上開府環稽字第09201624800號函不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：
如主文所示。
三、兩造之爭點：本件原告是否有於屋內長期堆置狗糞便未妥善清除，致產生惡臭之情形？又被告對之處罰鍰1萬元並限期完成改善，是否適法？㈠原告主張：
⒈行政法院就撤銷訴訟應依職權調查證據，其他訴訟為維
護公益者亦同，又當事人主張之事實，雖經他造自認，仍應調查其他必要之證據。以上分見行政訴訟法第132條、第134條定有明文。
⒉關於被告所屬環保人員任意進入原告住宅，其乃依87年
6月17日行政院環保署署空字第0034710號函釋，惟原告認為依據大法官釋字第535號解釋意旨，私人居住之空間，應受住宅相同之保護，任何人不得無故侵入他人住宅，本件被告未經原告同意即擅入原告住處開單告發，顯違前揭解釋意旨，自屬違誤。
㈡被告主張：
⒈處分法令依據：
⑴空氣污染防制法第2條規定：「本法專用名詞定義如
下：一、空氣污染物：指空氣中足以直接或間接妨害國民健康或生活環境之物質。‧‧‧四、生活環境：指與人之生活有密切關係之財產、動、植物及其生育環境。‧‧‧七、空氣污染防制區（以下簡稱防制區）：指視地區土地利用對於空氣品質之需求，或依空氣品質現況，劃定之各級防制區。」同法第31條：
「在各級防制區及總量管制區內，不得有下列行為‧‧‧三、置放、混合、攪拌、加熱、烘烤物質或從事其他操作，致產生惡臭或有毒氣體。」同法第60條第1項規定：「違反第31條第1項各款情形之一者，處新臺幣5千元以上10萬以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。」⑵行政執行法第2條：「本法所稱強制執行，指公法上
金錢給付義務、行為或不行為義務之強制執行及即時強制。」同法第4條第1項：「行政執行，由原處分機關或該管行政機關為之。‧‧‧」同法第9條第3項：
「行政執行，除法律另有規定外，不因聲明異議而停止執行。‧‧‧」，同法第27條：「依法令或本於法令之行政處分，負有行為或不行為義務，經於處分書或另以書面限定相當期間履行，逾期仍不履行者，由執行機關依間接強制或直接強制方法執行之。前項文書，應載明不依限履行時將予強制執行之意旨。」同法第28條：「前條所稱之間接強制方法如下：一、代履行。二、怠金。前條所稱之直接強制方法如下‧‧‧二、進入、封閉、拆除住宅、建築物或其他處所。‧‧‧五、其他以實力直接實現與履行義務同一內容狀態之方法。」同法第30條：「依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為，其行為不能由他人代為履行者，依其情節輕重處新臺幣5千元以上30萬元以下怠金。」同法第32條：「經間接強制不能達成執行目的，或因情況急迫，如不及時執行，顯難達成執行目的時，執行機關得依直接強制方法執行之。」⒉查證經過及答辯意旨：
⑴被告所屬環境保護局、警察局、衛生局派員會同雙和
里里長及里民代表，於92年4月24日上午，前往台北市○○區○○街○○○巷○○弄46之1號2樓原告住處進行會勘，當時參與會勘人員及到場採訪新聞媒體，均發現原告屋內狗隻糞便及垃圾污穢不堪，蟑螂、跳蚤叢生，於屋外即嗅得強烈惡臭，已直接影響週遭鄰居健康及生活環境，會勘結論要求被告所屬環境保謢局依空氣污染防制法予以告發。案經被告所屬環境保護局人員於92年4月25日下午4時許，會同雙和里里長再度前往原告住處查察，經原告同意後進入屋內採證，發現原告屋內長期堆置狗糞便未妥善清除，產生惡臭之情形完全未見有效改善，被告遂依違反空氣污染防制法第31條第1項第3款規定，開立92年4月30日Y013502號通知書依法告發，再依同法第60條第1項規定，以92年4月30日住字第D92A00081號處分書處原告1萬元罰鍰，並限期於92年5月5日前完成改善。因原告逾改善期限仍不履行，被告所屬環境保護局另依行政執行法笫28條、第30條規定，以92年5月7日北市環稽字第09240394900號函處原告2萬1千6百50元怠金，並告知其應於92年5月10日前繳清怠金及移離所有狗隻，並清除屋內廢棄物，屆期若仍不履行，即依據行政執行法第28條規定，於92年5月12日上午逕自直接強制執行。認事用法，並無違誤。
⑵查被告92年4月30日92府環稽字第09201624800號函說
明二：「請台端於92年5月5日前確實改善完成，如屆期仍未改善，本府即依空氣污染防制法第60條命令停止作為或污染源之操作，逕行強制移離狗隻，並派員清除台端屋內廢棄物及清毒環境，以杜絕污染。」，惟於92年5月5日前原告是否將完成清除改善，及是否將受到「命令停止作為或污染源之操作，逕行強制移離狗隻，並派員清除台端屋內廢棄物及消毒環境」之處分，皆屬不確定狀態，並非以上揭號函直接發生處分之法律效果。且原告不應作為而作為（造成空氣污染），與應作為而不作為（未於改善期限內完成改善），相關義務與責任皆由法律明文規定，故上項記載不具「下命處分」之性質，亦非行政處分之附款或附停止條件之法律行為，其僅具通知效力甚明。揆諸行政程序法第92條第1項：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」，上揭號函屬行政決定前之準備作業文件應無疑義，合予敘明。
⑶次查行政院環境護署環署空字第59975號函已釋明「
‧‧‧『空氣污染防制法』所管制之『惡臭』，涵括任何足以引起厭惡或其他不良情緒反應之氣味。‧‧‧」空氣污染防制法施行細則第28條亦規定：「‧‧‧所稱惡臭，指足以引起厭惡或其他不良反應之氣味」，而對人口稠密地區飼養鴿子污染環境衛生案件，復有該署環署空字第00045號函釋：「依81年2月1日修正公布之『空氣污染防制法』第11條第2項已訂定固定污染源空氣污染物排放標準，其中已明定臭氣或厭惡異味性之排放標準，並於同條第1項規定『公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。』同法第19條第4款並規定『在各防制區內，不得有棄置、混合、攪拌、加熱、烘烤物質，致產生惡臭或有毒氣體之行為』。環保機關可依上述法令執行本案稽查、處分工作。」足供本案處分依據。況且依一般常理認知，「糞便」為產生惡臭物質，應無疑義。被告所屬環境保謢局稽查人員皆經行政院環境保護署訓練合格領有證書，92年4月30日Y013502號通知書並已繪製判定污染源相關位置簡圖，稽查程序並無瑕疪。被告針對明確特定案件，基於行政機關權責，於原告住宅進行必要之查證，係依據空氣污染防制法第43條第1項：「各級主管機關得派員攜帶證明文件，檢查或鑑定公私場所或交通工具空氣污染排放狀況、空氣污染收集設施、防制設施、監測設施或產製、儲存、使用之油燃料品質，並命提供有關資料。」規定所為之合法行政行為。至於被告環境保護局處原告2萬1千6百50元怠金部分，係遵照前揭行政執行法規定處理，自屬有據；而本件狗隻排泄物產生惡臭情事，被告所屬環境保護局自91年7月迄本案告發時，一直持續勸導原告速行改善，原告認為「原處分機關創設相對人於短短92年5月7日迄於92年5月9日接受裁罰」，認為繳款期限過短且未給予充分陳述意見之機會，與事實不符。
⑷末查被告所屬環境保護局信義區清潔隊前於91年6月2
8日協助清除原告住處陽台之狗隻排泄物約一小卡車，但因原告不同意清除屋內部份，被告曾依空氣污染防制法予以告發、處分；案經原告向臺北地方法院檢察署提起告訴，結果臺北地方法院檢察署於92年1月22日作成不起訴處分。本案經多次會同查察，依法告發、處分並限期改善，原告猶拒絕履行改善義務，狗隻排泄物仍任意放置散布屋內各處，致產生惡臭逸散於空氣中，直接影響週遭鄰居健康及生活環境，明顯已有空氣污染情事發生，違規情節洵足認定。從而，被告依首揭法條規定以92年4月30日住字D92A00081號處分書原告1萬元罰鍰，以92年5月7日北市環稽字第09240394900號函處原告2萬1千6百50元怠金，並無不合。
⒊綜上論結，本件原告違規事實明確，其訴為無理由，敬請判決如被告之聲明。
理由
一、本件原處分為被告於92年4月30日以住字第D92A00081號處分書所為之處分，即處原告1萬元罰鍰，並限期於92年5月5日前完成改善。雖被告為求審慎復於92年4月30日以府環稽字第09201624800號函，通知原告應於92年5月5日前改善完成，屆期仍未改善，將依相關法令，移離狗隻、清除屋內廢棄物，以杜絕污染等語，惟究其性質，要屬前處分之重申，非為新的處分。故本件原告對於前揭府環稽字第09201624800號函不服提起訴願，仍應視為對於前處分不服提起行政救濟，合先說明。
二、按「本法專用名詞定義如下：一、空氣污染物：指空氣中足以直接或間接妨害國民健康或生活環境之物質。．．．四、生活環境：指與人之生活有密切關係之財產、動、植物及其生育環境。．．．七、空氣污染防制區：指視地區土地利用對於空氣品質之需求，或依空氣品質現況，劃定之各級防制區。」、「在各級防制區及總量管制區內，不得有下列行為．．．三、置放、混合、攪拌、加熱、烘烤物質或從事其他操作，致產生惡臭或有毒氣體。」、「各級主管機關得派員攜帶證明文件，檢查或鑑定公私場所或交通工具空氣污染物排放狀況、空氣污染收集設施、防制設施、監測設施或產製、儲存、使用之油燃料品質，並命提供有關資料。」、「違反第31條第1項各款情形之一者，處新臺幣5千元以上10萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上1百萬元以下罰鍰。」空氣污染防制法第2條、第31條第1項第3款、第43條第1項、第60條第1項分別定有明文。
三、查本件係被告所屬環境保護局衛生稽查人員於事實欄所述時、地，發現原告於住宅屋內飼養犬隻，其排泄物未經妥善處理，任意棄置散佈於建築物內，造成惡臭瀰漫散佈，產生空氣污染情事，嚴重影響附近環境衛生，此有採證照片及稽查工作紀錄等附原處分可稽，事證明確。按行政院環境保護署86年1月24日環署空字第00045號函意旨略以：「．．．依81年2月1日修正公布之『空氣污染防制法』第11條第2項已訂定固定污染源空氣污染物排放標準，其中已明定臭氣或厭惡性異味之排放標準，並於同條第1項規定『公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。』；同法第19條第4款（即現行法第31條第1項第3款）並規定『在各防制區內，不得有棄置、混合、攪拌、加熱、烘烤物質，致產生惡臭或有毒氣體之行為』。環保機關可依上述法令執行本案稽查、處分工作。」是以，環保機關若查獲民眾飼養鴿子污染環境衛生，除可依廢棄物清理法予以告發外，可逕依前揭空氣污染防制法規定予以告發處罰。本件原告於建築物內飼養犬隻，任意棄置犬隻排泄廢棄物，造成惡臭瀰漫散佈，其違反前揭空氣污染防制法之違規事實，洵堪認定。是被告據以告發、處分，自屬有據。
四、又本件原告引據司法院大法官會議釋字第535號解釋，主張被告所屬環保稽查人員未得原告同意即逕行進入私人住所檢查，並開單告發、處罰，顯有違誤云云。惟依前揭空氣污染防制法第43條第1項規定，主管機關得派員攜帶證明文件進入公私場所，檢查或鑑定空氣污染物排放狀況；且依行政院環境保護署87年6月17日環署空字第0034710號函釋意旨，空氣污染防制法所稱公私場所包括公場所及私場所，公場所係指如車站、公園及街道等地方，私場所則包括私人擁有之工廠及住宅等地方。是以本件被告所屬環保稽查人員接獲檢舉，前往原告住所現場查察，係依法執行職務，原告自應予以配合。且本件被告已多次會同當地里長前往查察，原告未妥善處理犬隻所產生排泄物，任意放置散布屋內各處，致產生惡臭逸散於空氣中，影響附近環境衛生，仍未改善。本件原告於92年4月25日受稽查時，既有前述污染環境且造成空氣污染之事實，依法即應受罰。
五、綜上所述，本件原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國94年3月23日
第四庭審判長法官徐瑞晃
法官蕭惠芳法官李得灶上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國94年3月30日
書記官陳清容