裁判字號：最高行政法院89年判字第2201號判決
裁判日期：民國89年06月23日
裁判案由：水土保持法
行政法院判決八十九年度判字第二二○一號
原告甲○○被告彰化縣政府右當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國八十八年六月八日八八農訴字第八八一○四○○○號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
事實緣原告所有位於彰化縣○○鄉○○○段○○○○○○號山坡地保育區林業用地，前於民國八十七年一月二十向被告申請山坡地殘壁簡易整地作業。經被告以八十七年一月二十一日彰府農保字第一三五一三號函同意辦理。惟原告於施工期間造成毗鄰私有林地多處沖刷裸露及破壞自然景觀、土石流失等現象。經附近民眾提出陳情，被告乃分別派員於八十七年三月二十日、五月五日、七月十三日會同台灣省政府農林廳水土保持局、台灣省林務局南投林管處、彰化縣社頭鄉公所等單位實地勘查，認係原告利用新建擋土牆機會，將其承租之營造保安林大肆開挖整地，並將高凸土丘之土石堆入毗鄰私有林地所致。被告遂以其未依核定實施水土保持之處理與維護，裁處新台幣六萬元罰鍰。原告不服，提起訴願、再訴願均遭決定駁回，遂提起本訴。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、按本件原告所申請坐○○○鄉○○○段五九九之九地號殘坡整地，原面積應為壹萬伍仟參佰柒拾捌平方公尺，整地後由彰化地方法院八十七年九月十七日委由員林地政事務所現況使用勘測系爭五九九之九地號內整地面積，結果為捌仟零柒平方公尺亦僅達申請面積之一半。又原告經委託民間之正地測量工程顧問有限公司，實地測量整地面積，卻僅為肆仟參佰玖拾平方公尺而已，由上顯見，原告整地之面積實未逾越原所申請核准之系爭土地範圍。然原處分書上所記載違規面積達一○○○平方公尺云云，究係如何而來，其憑藉為何﹖殊令人費解。其中究係何單位於何時予以勘測，有無複丈成果圖存在﹖又違規之位置與事實究何為何﹖上揭問題均未見被告就此有為隻字片語之載述，甚或諸如證物等之提供，如何能令原告心悅誠服﹖鈞院就此允宜有詳加查明之必要。二、又原告申請書上已載明將於八十七年二月二十八日開始整地，利用挖土機將高處土石順序扒下，使之成為較緩之坡面，施工期間並未將土石外運，更無越界之情事（第一點提及不再綴述）。且其間更主動向被告農業課依法申核二七六Ｍ之蛇籠護堤之建造並施作攔砂壩、沈沙池等各項有利於水地保持工作之設施，其目的無非僅為力圖完備系爭土地之水土保持作業而已，以防止施工期間縱有天然之意外發生而導致土石流失，惟結果亦不致於脫逸於系爭五九九之九地號土地外，亦因此故，所以自原告施工迄今，其間雖遇大豪雨來襲，惟亦無發生任何所流失之土石淹埋野溪河川，甚或造成附近居民財物損失之情事，然而八十七年八月三日縣府處分書上載明違規內容，竟謂原告「未依核定計畫實施水保處理」云云，核與實情有違，並欠公允。三、再者，原告所有系爭五九九之九地號之土地，自原告於八十七年一月二十日取得所有權時，該地即屬土石流區，每每遇雨成災（關於此點，懇請鈞院依職權向被告加以調閱原告當時申請所附之殘壁照片即明），況原告於八十七年二月二十八日開始整地，為時不到五日便莫明其妙遭被告強令原告停工，並命原告植栽綠化，要求一個月內綠化完成，原告亦遵命於十五日內即綠化完成，符其所求，甚者，原告於八十七年四月七日要求被告前來會勘，經被告農業局於八十七年五月十四日來函告知成果，綠化完成苗木生長勢旺盛，顯見原告在在均係配合被告之要求，是原告何來未依核定計劃實施水保處理﹖四、此外，再訴願決定書內所載有關被告派員於八十七年五月五日、七月十三日及九月十八日實地查勘並分別攝有現場照片多幀附原卷可稽，違規事實足堪認定等語，更屬荒謬無稽，蓋以：㈠申請整地之五九九之九地號土地原本即是殘壁，遇豪大雨土石自然滑落，也因此被告農業局於會勘現場時，即於當場核准原告所請，容見該坡整地之必要性（此點，鈞院可命被告農業局提出整地前之資料圖片，即明原告所言非虛）。㈡上開勘查之日期皆在被告要求原告停工之後。試問一個施工整地至中途，即突遭勒令停工之山坡地，其邊坡土石焉有遭遇豪大雨，而不被沖刷滑落之道理﹖㈢再查，於八十七年三月二十日相關單位與居民們所做之協調會上，苟果真原告有為違反水土保持法之犯行，惟為何無人提出系爭地號土地有土石流失之情事，卻僅要求原告停工整地而已，此顯與常理有違，又被告既曾於八十七年五月五日、七月十三日、九月十八日至現場查勘查拍照何以不會同原告前往。甚者照片亦未照會原告知悉，其間有無故為蓄意之栽贓，實亦未可知，是其可信度實有再事推敲之必要。四、被告就所謂本件「違規面積達一千平方公尺」之事實，從未舉證以實其說，實際上，原告從未會同被告於現場會勸測量所謂之「違規面積」，是其所云之「一千平方公尺」之數據，如何而來，憑藉為何﹖諒係空言指摘，容有詳究之必要，為此，懇請鈞院飭命被告提出有關其究係何時會同原告於現場會勘測量﹖有無製作「會勘紀錄」及「複丈成果圖」等事證，即明事實真相。又此所謂之「違規面積」，依被告述稱係指原告整坡高凸土丘之殘壁作業面積，然而，此高凸土丘之整修既經原告事先已向被告申請（八十八年一月二十日），並獲被告核准在案（八十八年一月二十一日），則何來「違規面積」之說﹖五、查系爭五九九之九地號邊坡之土石裸露景象，應係屬天然災害，絕非原告行為所致，蓋以：㈠迄今尚無積極證據足以證明系爭五九九之九地號北側邊坡之地表裸露情形，係由原告整地時所為，鑑於原告曾於八十七年一月二十日即曾向被告彰化縣政府為山坡地殘壁整修之申請，並於該函中明確告知該府將於八十八年二月二十八日開工，工期二十日，以利該府單位派人監督，惟事實上被告何以於此期間竟從未派人蒞臨監督，卻以事後現存之邊坡景象及照片，在無任何確切之證據即遽推證此係原告行為所造成，寧非啟人疑竇，且被告所提卷附之照片，充其量僅可證明邊坡現存之景象為何，並不能以此推證其係原告行為所造成，是揆諸鈞院三十九年判字第二號判例意旨，可知被告之行政處分顯與法有違甚明。㈡次查系爭五九九之九地號北側邊坡，其坡度本即徒峭，地質甚且十分鬆動，此從附卷其邊坡上原築有砌石護岸以阻土石滑落之照片，尤可得確證。另觀其邊坡上面之平地在未經原告申請被告彰化縣政府獲准整地前，原僅有芒草、土石礫，並無任何林木存在，足顯上面地表殊無具水土保持功能而易於流失，加以該地表之排水系統向來匱乏（關於該地號之排水系統設施，囿於八十七年三月二十日之會勘結論：應由原告依規定向南投林管處及彰化縣政府申請許可後，始可動工），是以一旦遇逢豪雨，其邊坡與邊坡上面之土石礫當極易由上滑落，造成沖刷溝，並使邊坡林木遭受毀損傾倒。而被告三次勘查之日期皆在被告要求原告停工之後。試問一個施工整地至中途，即突遭勒令停工之山坡地，其邊坡土石焉有遭遇豪大雨，而不被沖刷滑落之道理﹖㈢況原告果有將上面之土石推向邊坡，造成地貌變更水土流失之情事，則何以前揭照片中之砌石護岸，仍舊能保持完好如初而絲毫未見崩落﹖又為何於八十七年三月二十日由被告等相關單位人員會勘該地號土地時，未見與會人員就邊坡情形提出質疑﹖甚者，被告何以於八十七年四月七日及同年五月十四日分別以彰府農保字第○六○七九二號與○八六六一五號所函文原告之內容中，從未敍明北側邊坡之景象係由原告行為造成而諭令原告改善﹖凡此各節，實與常理有違，殊令人費解。㈣再者，原告於申請整地之初即函文被告，明確告知將於八十七年二月二十八日動工，工期二十天，並請其屆時派員監督，是原告果欲為上開之犯行，豈有預先先為告知之理，又豈會愚笨至於告知之後，明知而故為陷己身入於罪之舉措﹖甚者，原告既於整地之初，即於邊坡下方谷地預先興築攔砂壩、沈沙池，以有效阻止該邊坡因地質鬆動所致之土石流失景象，則原告豈有同時另將上面之土石推向邊坡，造成水土流失之道理﹖六、再者，被告於答辯書理由二中又稱：「．．．因本府前核准整坡作業『發現』原告大肆開挖整地有致生水土流失之虞，乃以八十七年四月七日彰府農保字第○六○七九二號函撤銷該許可．．．」云云，惟查，系爭土地原告整修並無逾越所申請整地之面積，是何來「大肆開挖」﹖且苟係如此，被告既發現原告有違規之行為，何以被告在前揭撤銷許可之函文前，卻從未告知原告之開挖整地行為已有致生水土流失之虞等情事，甚或要求改正，此顯與常情有違，尤有進者，被告又為何於八十七年五月十四日彰府農保字第○八六六一五號函文原告謂：「本案經本府於本年四月三十日派員查驗結果發現現場已栽美人樹六百株、黑板樹二百株、鐵樹一萬七千五百株、百香果五百株、樟樹一千株、，目前苗木生長勢旺盛，成活率亦相當高．．．」等語，卻未見對本件有其所謂水土流失之景為任何隻字片語之闡述﹖殊令人費解。七、此外，原告前已向鈞院敍明所申請整地之五九九之九地號土地原本即是殘壁，遇豪大雨土石即自然滑落，也因此被告農業局在原告一月二十日申請，即於一月二十一日會勘現場時，當場核准原告所請，容見原告所言非虛，該殘坡確有整地之必要，此點鈞院可命被告農業局提出整地前之資料圖片，即可佐證，茲被告竟辯稱無是項資料可資提供云云，無非企圖虛掩上開情節而已，其目的顯在推卸其自身應負之行政疏失責任。八、另被告答辯稱：「．．．原告因於施工期間造成毗鄰『私人林地』裸露及破壞自然景觀．．．」等語，然查與原告施工之五九九之九地號土地相毗鄰者，乃屬公有土地而由社頭鄉護林協會承租，再由原告向社頭鄉林協會所承租○○○鄉○○○段○○號林地，並無存在被告所言之『私有』林地，足見被告既對現場林地之地權、地勢與位置均不甚了解，其對原告所為不利之認定，自有輕率可議之處，且原告於施工期間並未將土石外運，更無越界之情事，其間更主動向被告農業依法申核二七六Ｍ之蛇籠護堤之建造並施作攔砂壩、沈沙池等各項有利於水土保持工作之設施，其目的無他，無非僅為力圖完備系爭土地之水土保持作業而已，以防止施工期間縱有天然之意外發生而導致土石流失，惟結果亦不致於脫逸於系爭五九九之九地號土地外，亦因此故，所以自原告施工迄今，其間雖遇大豪雨來襲，惟亦無發生任何所流失之土石淹埋野溪河川，甚或造成附近居民財物損失之情事，何來造成毗鄰『私有林地』裸露、破壞自然景觀等之情事﹖足見被告於八十七年八月三日縣府處分書上載明違規內容，竟謂原告「未依核定計畫實施水保處理」云云，核與實情有違，並欠公允。是被告自行所拍攝之照片，其憑信力實令人存疑。就此，被告又辯稱「既分別於八十七年五月五日、七月十三日、九月十日派員實勘並拍攝照片，縱未會同原告，然既經其確實執行勘查任務，且相關法令並無規定必須會同水土保持義務人」等語，然科處罰鍰之行政處分，影響人民之權益甚鉅，倘其基礎（即原因事實）證據之取得，可任由行政關片面逕予認定而不必會同行為人，如此當無法令行為人心悅誠服，且將不能確保程序之正義與無瑕疵，實屬必然之理，此由環保署告發之前必會同當事人採樣污水，其理即在此，是上開被告所辯，洵無可採。九、末者，按「水土保持法」第三十三條規定：「未依第十二條至第十四條規定之一，所核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，由主管機關會同目的事業主管機關通知水土保持義務人限期改正；屆期不改正或實施仍不合水土保持技術規範者，應令其停工，強制拆除或撤銷其許可．．．」準此，本案被告在八十七年四月七日函文原告限期於四月底完成綠化工作，並同時撤銷許可，殊與前揭規定牴觸。蓋以屆期不改正或實施仍不合水土保持技術規範者，始符合撤銷許可之要件，更況且被告複查結果是「苗木生長旺盛，成活率亦相當高」，故其撤銷程序實屬違法。且系爭被告處分書之裁罰過程，容有重大明顯之瑕疵，殊有可議，應無續予維持之必要，蓋以本件從原告於八十七年一月二十日申請殘坡整地，一月二十一日獲被告核准，二月二十八日開工，三月五日民眾無理抗爭，三月二十日與各單位會勘協調，四月七日原告停工，被告撤銷原告核准案，並要求原告綠化，四月三十日被告會勘綠化成果，五月十四日被告來函稱述苗木成長旺盛，並核備蛇籠等水保設施，五月五日、七月十三日、九月十日被告未經會同原告逕自前往拍攝照片、八月三日被告核發罰鍰處分書，此一連串之過程中，被告從未向原告敍明系爭地號北側邊坡之景象係由原告行為造成，甚者亦從未諭令被告就北側邊坡須為綠化之植栽，及為如何之水土保持之處理，即率然逕為罰鍰之處分，顯然可議之處，自不殆言。綜上所陳，本案原處分及訴願、再訴願決定均未查明事實，顯有違誤，請判決併予撤銷，用保原告合法權益。
被告答辯意旨略謂︰一、原告所有坐落彰化縣○○鄉○○○段○○○○○○號山坡地保育區林業用地面積一．五三七八公頃（依土地所有權權利範圍二分之一）曾於八十七年一月二十日向本府申請山坡地殘壁整修作業，並經被告以八十七年一月二十一日彰府農保字第一三五一三號函同意辦理。被告在違規處分書上記載違規面積一、○○○平方公尺係依據本府派員會同原告現場實勘時須整坡高凸土丘之殘壁作業面積。二、原告稱：「．．．其間便向主辦單位縣政府農業局申核二七六公尺之蛇籠護堤，做好了完善之攔砂壩，沈砂池之水保設施．．．未依核定計畫實施水保處理」乙節，因被告前核准整坡作業發現原告大肆開挖整地有致生水土流失之虞，乃以八十七年四月七日彰府農保字第○六○七九二號函撤銷該許可，並限於八十七年四月底前全面植生綠化完成接受檢查，另為防止水土流失及緊急防災措施之需要，要求原告依照被告八十七年三月二十六日八七彰府農保字第○五四○八四號函會勘紀錄結論㈢規劃設計擋土牆送本府審核後施工，原告於八十七年四月七日提出原擬興建擋土牆之異議，並建議改建蛇籠之申請書，經審其所提出之設計圖尚屬可行，被告以八十七年五月十四日八七彰府農保字第○八六六一五號函同意辦理。其間被告曾於八十七年五月五日及七月十三日兩度派員檢查現場是否已完成裸露植生改正，發現除平坦地面已栽種美人樹等樹種外，其裸露地坡面均未植生多處沖刷蝕溝及土石流失等現象，乃依水土保持法第二十三條及第三十三條第一項第二款未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者之規定，以八十七年八月三日八七彰府農保字第一四一八二五號處分書處原告罰鍰新台幣六萬元止，同時應於挖填地表儘速實施造林，限八十七年十月三十一日前完成植生覆蓋率達百分之七十以上。原告誤以為做好完善之攔砂壩、沈砂池之水保設施，既已完成水土保持處理核與本府處分書限期指定改正事項要求不符。三、原告稱：「所有土地五九九－九地號八十七年一月二十日取得時便是土石流區，遇雨成災」部分，經查被告並無是項資料可資提供。又原告指稱：「八十七年二月二十八日開始整地不到五日便莫明其妙令原告停工」，經查原告因於施工期間造成毗鄰私有林地多處裸露及破壞自然景觀，土石流失等現象遭附近民眾向當地鄉公所提出陳情，被告乃訂於八十七年三月二十日邀請有關單位及地方村長進行會勘，並做成結論，依會勘結論㈡被告以八十七年四月七日（八七）彰府農保字第○六○七九二號函撤銷許可並令其停工，限於八十七年四月底恢復全園植生。原告又指稱：「植栽綠化要求一個月內綠化完成，原告於十五日內便綠化完成．．．何來未依核定計畫實施水保處理」等情，案經被告派員於八十七年五月五日檢查，原告雖於整地之平坦地面栽植美人樹等多種植物，惟該地北側裸露坡面仍是多處裸露、沖刷及土石流失等現象，並未依被告指定改正事項完成全面植生綠化足堪認定。四、被告分別派員於八十七年五月五日、七月十三日、九月十日實勘並拍攝照片可資佐證。至於原告要求會同拍照乙節，被告確實執行勘查任務，相關法令並無規定必須會同水土保持義務人。五、綜上所陳，本府所為處分並無違誤，原告提起行政訴訟，顯無理由，請予駁回，以維法記。
理由本件原處分適用水土保持法第二十三條第一項、第三十三條第一項第二款規定，科處原告新台幣六萬元之罰鍰，一再訴願決定遞予維持，無非以原告所有坐落彰化縣○○鄉○○○段五九九之九山坡地保育區林業用地，曾於八十七年一月二十日向被告申請山坡地殘壁簡易整坡作業，以利植栽及水土保持處理，案經被告以八十七年一月二十一日彰府農保字第一三五一三號函同意辦理，惟原告未依核定計畫實施水土保持，於施工期間藉機將其承租之營造保安林地大肆開挖整地，並將高凸土丘之土石堆入毗鄰私有林地，造成毗鄰林地多處沖刷裸露，致生土石流失及破壞自然景觀，經被告派員於八十七年三月二十日、五月五日、七月十三日會同台灣省政府農林廳水土保持局、台灣省林務局南投林管處、彰化縣社頭鄉公所等單位實地勘查，分別攝有現場照片多幀附原處分卷可稽。據原告八十七年一月二十日申請書所載，其係選定八十七年二月二十八日開工，以二十天時間利用挖土機將高處土石順序扒下，使之成為坡度緩坡面，其目的係為植栽綠化及水土保持，惟原告藉機大肆開挖整地，並造成毗鄰林地多處坡面裸露，形成沖蝕溝，水土流失嚴重，違規事實應屬實在云云，為論據。卷查被告八十七年四月七日八七彰府農保字第○六○七九二號復原告函：「主旨：．．．台端於本縣○○鄉○○○段○○○○○○號實施「山坡地殘壁整坡」作業乙案，因未做好水土保持處理與維護工作，除撤銷本府八十七年一月二十一日彰府農保字第一三五一三號函核准案件外，並限於本（八十七）年四月底前完成全園植生綠化工作接受檢查，請查照。」是被告原核准原告山坡地殘壁簡易整坡作業之彰府農保字第一三五一三號，業經其後之彰府農保字第○六○七九二號函予以撤銷而不復存在。嗣原告於八十七年四月七日依據被告會同有關單位於八十七年三月二十日會勘意旨，重新提出申請略以：「（１）擋土牆之安全結構已請專業技術人員鑑定其安全強度並函報林管處核處。（２）自三月二十三日至二十八日完成植生如下：美人樹六○○株（直徑十公分）黑板樹二○○株（直徑十五公分）鐵樹一七、五○○株（直徑八公分）百香果五○○株（高四十公分）樟樹一、○○○株（高五十公分）（３）該地北側坡地原擬興建擋土牆，後經專家建議改蛇籠（寬一．五公尺×高三．○公尺）並徵求泰安、平和、仁和等三村村長口頭允諾送縣府審核即可。附地籍謄本圖、立面圖、位置圖、所有權狀各乙式參份，請惠准施設以保安全。」等語。被告乃於八十七年五月十四日以八七彰府農保字第○八六六一五號函復原告略以：「．．．二、本案經本府於本（八十七）年四月三十日派員查驗結果現場已栽種美人樹六○○株、黑板樹二○○株、鐵樹一
七、五○○株、百香果五○○株、樟樹一、○○○株，目前苗木生長勢旺盛，成活率亦相當高。惟種植後應特別注意養護工作至本（八十七）年十月底前完成檢驗，且成活率應達百分之九十，否則依法查處。三、另首揭土地北側坡地自費興建蛇籠（長二七六公尺×寬一．五公尺×高三公尺），同意辦理。請確實依所附蛇籠設計規格圖施工，（不可逾越河床之寬度）並於開工時以書面向本府申報開工，俾便派員指導與監督。」則原告是否違規應罰，應視其是否有違反前述八七彰府保字第○六○七九二號函及第○八六六一五號函所核准之事項而定。乃原處分關於違反事實之認定：「未依本府八十七年一月二十一日彰府農保字第一三五一三號函核定之水土保持計畫之處理與維持」云云，顯有不依據違規事實為處分之違誤。又被告八十七年三月二十日會同台灣省政府農林廳水土保持局等單位所為之勘查，應係針對原告有無違反前述八七彰府農保字第一三五一三號函之核准計畫而為，而該號核准函，因上開勘查結果，經以其後之八七彰府農保字第○六○七九二號函予以撤銷，已如前述，至原告有無違反嗣後之八七彰府農保字第○六○七九二號函及第○八六六一五號函，未於規定期限內為改正之行為，即應另行勘查認定，而不得仍援用前此之右述勘查結果。惟原處分卷附被告八十七年五月五日、七月十三日兩次之勘查，僅係由被告所屬約僱人員 江培進 在現場拍攝照片十二張，並未會同其他主管水土保持及林務單位為之，似欠審慎，且如何認定違規面積為一、○○○平方公尺，卷內亦無資料可查。被告遽為罰鍰處分，不無率斷，一再訴願決定遞予維持，亦有疏誤。原告執以指摘，非無理。爰將一再訴願決定及原處分併予撤銷，由被告查明事實，另為處分，以期平允。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。中華民國八十九年六月二十三日
行政法院第五庭
審判長評事 廖政雄
評事 趙永康 評事 沈水元 評事 林清祥 評事 姜仁脩 右正本證明與原本無異
法院書記官郭育玎中華民國八十九年六月二十七日