最高行政法院94年度判字第1240號判決

裁判字號：最高行政法院94年判字第1240號判決

裁判日期：民國94年08月18日

裁判案由：有關大眾捷運系統事務

最高行政法院判決
94年度判字第01240號上訴人己○○
庚○○乙○○○丁○○甲○○戊○○被上訴人臺北市政府捷運工程局代表人丙○○訴訟代理人 廖學興 律師
林倖如 律師上列當事人間因有關大眾捷運系統事務事件，上訴人不服中華民國93年2月12日臺北高等行政法院92年度訴字第521號判決，提起上訴。本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人所有如原判決附表所示之土地，前經被上訴人施作臺北大都會區大眾捷運系統新店線工程之工程需要，而穿越地下，上訴人等人2次向被上訴人申請依大眾捷運法第19條之規定，進行協議設定地上權，被上訴人先則以91年7月10日北市捷權字第09131606700號、第00000000000號函覆，略以：「因涉及已開闢使用尚未徵收補償取得之私有既成道路，係屬全國性問題牽涉金額龐大，將俟地方稅法通則完成立法，並有其他相對財源後，再全面辦理徵收，惟建請臺北縣政府若有相關私有既成道路用地取得財源時，將本案土地列入優先徵收範圍．．．」等語。繼由臺北市政府以91年8月23日府捷權字第09119093900號函覆，略以：「台端所有之土地座落於北新路（省道）道路用地上，係屬已開闢使用尚未徵收補償取得之私有既成道路，本府捷運工程局已函請主管機關交通部公路總局若有相關私有既成道路用地取得財源時，將本案土地列入優先徵收範圍．．．」等語，上訴人認其2次請求被上訴人依法通知協議設定地上權，均經拒絕，本件協議設定地上權，顯屬不成立，乃請求被上訴人依據89年12月30日，交通部交路發字第8979號令、內政部台（89）內地字第8971232號令發布之「大眾捷運系統工程使用土地上空或地下處理及審核辦法」（下稱處理及審核辦法）之相關規定，報請主管機關，徵收各該土地之地上權，台北市政府以91年9月24日府捷權字第00000000000號及00000000000號函覆，略謂「．．．台端所有之土地座落於北新路（省道）道路用地上，係屬已開闢使用尚未徵收補償取得之私有既成道路，主管機關交通部公路總局目前受限於經費短絀，無法辦理徵收補償。本府捷運工程局已函請該局若有財源時，將本案土地列入優先徵收範圍．．．」等語，上訴人認其請求已遭拒絕，遂提起行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：按大眾捷運法第19條第1項、處理及審核辦法第7條、第8條第1項規定之旨，本件既經上訴人兩次請求被上訴人依法通知協議設定地上權，均經拒絕，則本件協議設定地上權，顯屬不成立。從而，上訴人依「處理及審核辦法」等相關規定，申請被上訴人報請主管機關徵收系爭土地之地上權，並發給補償費。臺北市政府91年9月24日府捷權字第00000000000號之函覆，顯亦拒絕上訴人等人之請求。而上訴人未曾主張被上訴人係補償義務之主體，上訴人係請求被上訴人報請「徵收地上權，並發給補償費」，至被上訴人依法報請後，主管機關究應先作成核准處分否，允宜留待主管機關依法處理。其次，上訴人請求之標的，係請求被上訴人應依前揭處理及審核辦法第8條第1項，報請主管機關徵收地上權，發給補償費。上訴人並非請求被上訴人徵收地上權，發給補償費，報請行為，屬事實行為，非屬行政處分，從而，被上訴人以未經訴願程序，本件屬課予義務訴訟云云，尚非足取。末按大眾捷運法第18條係指公有之土地，即國有財產中之公用財產，尚非及於私有之土地，本件土地皆係上訴人所有，非屬國有之土地，無前開規定適用之餘地。被上訴人指依大眾捷運法第18條規定，得逕行使用本件土地，僅需事先通知各有關主管機關即足。果爾如此，則上訴人之財產權即無端遭侵害，有違憲法第15條之意旨。為此，求為判決被上訴人應依處理及審核辦法之相關規定，報請主管機關，就上訴人等人所有土地，徵收各該地上權，並發給補償費等語。
三、被上訴人則以：就上訴人請求被上訴人報請主管機關徵收地上權部分：依大眾捷運法第19條第1項、處理及審核辦法第7條、第8條第1項規定可知，是否有設定地上權必要乃主管機關之裁量權限，如認為有必要時應先由需地機關通知相關人協議，協議不成再報請主管機關徵收地上權，今被上訴人並非主管機關亦非需地機構，顯無請求被上訴人報請主管機關徵收地上權之公法上請求權。且有設定地上權之必要者，係由需地機構通知土地、建物所有權人或管理機關及他項權利人進行協議，然本件被上訴人從未以有設定地上權必要通知相關權利人及管理人進行協議。再者，依處理及審核辦法第7條規定，被上訴人既從未通知協議，自無依規定「視為協議不成立」之餘地。如認為非給付訴訟而係提起課予義務訴訟，則上訴人並未依法提起訴願，乃係欠缺特別實體判決要件，應以裁定駁回。其次，就上訴人請求發給補償費部分：依大眾捷運法第4條第1項、第13條第2項、處理及審核辦法第4條規定，被上訴人僅為執行機關而非捷運穿越補償之補償義務主體，既非補償義務主體，則與上訴人間並無發生財產上給付請求權之公法上原因，故上訴人逕以執行機關之被上訴人為被告，提起給付之訴，即無理由，應予駁回。查捷運系統穿越土地相關補償，依大眾捷運法第19條第1項及第5項規定，必須依處理及審核辦法先進行一定之界線劃分、登記等程序，而處理及審核辦法第2條、第3條、第5條、第6條等亦就公告、界線劃分、測量、登記等為詳細之規定，更於第10條以下定有補償之標準，足證在法定程序完備，完成補償之計算及確認補償對象作成行政處分以至完成地上權登記前，應不得逕行提起一般給付訴訟等語，作為抗辯。
四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按大眾捷運法第19條第1項、第2項規定，足見穿越私有土地之上空或地下，應支付土地及其土地改良物之所有人、占有人或使用人相當之補償，主管機關認有取得地上權之必要時，得與所有人等協議，協議不成時，再予以徵收取得。次依大眾捷運法第19條第5項授權訂定之「處理及審核辦法」第7條、第8條第1項規定，可見是否有取得地上權之必要，乃主管機關之裁量權限，如主管機關認為有必要，則應先由需地機關通知相關人協議，協議不成時，再報請主管機關徵收之，土地所有人、管理人或他項權利人並無協議請求權。其次，上訴人為原判決附表所示土地之所有權人，依上開說明，並無向主管機關請求協議取得系爭土地之地上權之權限，且主管機關並未認為有設定地上權之必要，而由被上訴人（即需地機構）通知相關權利人及管理人進行協議一事，亦為上訴人所不否認，因此，上訴人主張其兩次申請進行設定地上權協議遭拒，即屬協議不成立云云，即不足採。本件既無處理及審核辦法第7條規定之協議不成立或視為協議不成立之情形，且是否徵收系爭土地之地上權，為主管機關之裁量權限，而被上訴人收受上訴人申請書後，即函請主管機關交通部公路總局，請該局若有相關私有既成道路用地取得財源時，將本案土地列入優先徵收範圍，嗣上訴人又於同年9月13日申請被上訴人報請主管機關徵收地上權案，臺北市政府並答覆上訴人，主管機關交通部公路總局目前受限於經費短絀，無法辦理徵收補償，此有臺北市政府91年8月23日府捷權字第09119093900號函、91年9月24日府捷權字第00000000000號函及上訴人申請書影本等卷為憑。主管機關交通部公路總局就系爭土地目前既無辦理徵收之情形，被上訴人自無須依處理及審核辦法第8條第1項規定報請主管機關交通部公路總局辦理徵收。
又按司法院釋字第425號解釋、本院24年判字第18號判例意旨，土地徵收原則上只能基於有利於公共事業之公益需要，而由國家依法令所定法定程序為之。換言之，土地徵收案件，只有國家才能擔任徵收權之主體，發動徵收程序，一般人民除法律別有規定外，尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。又大眾捷運法第19條第2項既規定準用徵收規定取得地上權，因此，上訴人不得請求國家徵收其所有土地之地上權，自不待言。綜上所述，上訴人對被上訴人並無公法上之請求權，因此，渠等起訴請求被上訴人「報請」主管機關，就上訴人等人所有土地，徵收各該地上權，即非有據。再者，上訴人訴之聲明第一項中關於補償費部分，經本院予以闡明，其真意係請被上訴人報請主管機關發給。觀之處理及審核辦法第8條第1項規定，足見需地機關報請主管機關者，為徵收地上權，發給補償費部分無庸由需地機關報請主管機關為之，且上訴人並無請求被上訴人向主管機關為報請之公法上請求權。已如前述，則其請求被上訴人報請主管機關發給補償費，亦非有據等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略謂：就大眾捷運法第19條第1項、第2項規範內容之意義而言，在於使所有人、占有人、使用人等，獲致確實之補償，其保障特定對象之意旨，殊為明確。至處理及審核辦法第7條、第8條第1項規定，既為大眾捷運法第19條第5項授權規定者，且其等內容皆為協議設定地上權之具體程序，則其旨在保障各該所有人、占有人、使用人等特定人之損失補償權利，亦不待言。觀乎條文未曾強調避免危害公共利益等類似之內容，愈發證明其非專以保護公共利益為目的，應係以各該特定人之權利為保護之目的，屬該等特定人之具體公法上請求權。原審竟謂土地所有人、管理人或他項權利人並無協議請求權，與司法院釋字第469號解釋揭櫫之原則，顯有未合，自屬判決違背法令。而被上訴人原應與上訴人協議設定地上權，不得裁量為無設定地上權之必要，否則即有違處理及審核辦法第10條、附表2等之規定，顯已逾越法定之裁量範圍，亦屬違背行政程序法第10條規定，原審竟肯認被上訴人對於本件得予裁量為無設定地上權之必要，適用法令顯有不當。縱認本件無設定地上權之必要，被上訴人亦應依處理及審核辦法第9條第1項規定，於土地登記簿標示部註明「捷運工程穿越地」，乃原審竟認被上訴人非有違法之處，其不當適用處理及審核辦法規定，殊為明確。另上訴人於起訴前兩度請求協議設定地上權，被上訴人之書面答覆，俱非允諾協議設定地上權，且被上訴人拒絕以明確內容為回覆，勢必造成上訴人等之公法上權益無從獲得保障，顯屬處理及審核辦法第7條、第8條第1項協議不成立之情形，原審適用法令顯有不當。觀乎司法院釋字第425號解釋、本院24年判字第18號判例意旨，要皆寓意於「國家為徵收之主體」，尚難率爾導引致「尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權」，進而及於「不得請求國家徵收其所有土地之地上權」等結論，原審判決就理由之構成而言，洵屬不備理由之違背法令。且原審就上訴人主張以司法院釋字第469號解釋為理由各節，漏未斟酌，亦屬不備理由，其判決當然違背法令等語。
六、本院查上訴人丁○○、甲○○、戊○○等三人，及上訴人己○○、庚○○、乙○○○等三人，分別以其所有如原判決附表所示土地，前經被上訴人施作臺北大都會區大眾捷運系統新店線工程之工程需要，而穿越地下，二次向被上訴人申請依大眾捷運法第19條之規定，進行協議設定地上權，被上訴人及臺北市政府兩度函覆。上訴人認其兩次請求被上訴人依法通知協議設定地上權，均經拒絕，則本件協議設定地上權顯屬不成立，乃分別依「處理及審核辦法」等相關規定，申請被上訴人報請主管機關徵收系爭土地之地上權，發給補償費。嗣臺北市政府於91年9月24日，以府捷權字第09119098200號及00000000000號函覆，略謂「．．．．一、依本府捷運工程局案 陳台端 等91年9月13日行政申請書辦理。二、台端所有之土地座落於北新路（省道）道路用地上，係屬已開闢使用尚未徵收補償取得之私有既成道路，主管機關交通部公路總局目前受限於經費短絀，無法辦理徵收補償。本府捷運工程局已函請該局若有財源時，將本案土地列入優先徵收範圍．．．」等語，此有上訴人91年9月13日行政申請書及臺北市政府之覆函影本附卷可稽，並為原審所認定之事實。準此，上訴人並非請求徵收上開土地，而係主張臺北大都會區大眾捷運系統新店線穿越其所有土地地下，請求設定地上權及徵收補償。次按依大眾捷運法第19條、、處理及審核辦法第8條規定，有權作成大眾捷運系統穿越補償或徵收地上權者，為該法所稱之主管機關。依同法第4條第1項規定，於本件即係臺北市政府。上開臺北市政府之函覆，其第1點已敍明：「依本府捷運工程局案陳台端等91年9月13日行政申請書辦理」，是則被上訴人業已依上訴人申請意旨，報請主管機關臺北市政府核定，至為明顯。乃上訴人復提起本件訴訟，請求判命被上訴人報請主管機關就其所有土地徵收地上權發給補償費云云，顯無進行訴訟之利益，即屬欠缺權利保護要件，自非法之所許。至於上訴人另謂縱認本件無設定地上權必要，應於土地登記簿辦理註記，始屬無違云云，惟查，是否應辦理註記，上訴人於原審未曾主張，非本件訴訟標的，自毋庸審究。原判決所持理由，雖有不同，惟其結果並無二致。上訴論旨猶執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國94年8月18日
第二庭審判長法官廖政雄
法官林清祥法官鍾耀光法官姜仁脩法官胡國棟以上正本證明與原本無異中華民國94年8月18日
書記官張雅琴