裁判字號：最高行政法院94年判字第1266號判決
裁判日期：民國94年08月18日
裁判案由：繼承登記
最高行政法院判決
94年度判字第01266號上訴人乙○○
丙○丁○○○甲○○被上訴人臺中縣政府代表人戊○○訴訟代理人 曾慶崇 律師上列當事人間因繼承登記事件，上訴人對於中華民國92年12月31日臺中高等行政法院92年度訴字第698號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件上訴人主張：（一）依行為時原住民保留地開發管理辦法第2條規定，關於原住民保留地之登記，被上訴人為地方主管機關，臺中縣和平鄉公所（下稱和平鄉公所）則為執行機關，並非主管機關。質言之，被上訴人就本件原住民保留地之登記事務，負有依相關法令命令和平鄉公所執行之職責。另被上訴人因係本件原住民保留地登記之主管機關，故上訴人於90年2月6日向行政院原住民族委員會（下稱原民會）陳情，卻由被上訴人會同相關單位會勘，再經原民會作成90年5月14日台（90）原民中字第9031020號函，指示被上訴人應就上訴人之被繼承人 張平德 所遺土地轉知和平鄉公所辦理；被上訴人亦據而以90年5月21日90府民原字第138130號函，諭知和平鄉公所謂「速依該會（即原民會）函示辦理」，和平鄉公所亦遵諭於90年6月13日通知上訴人辦理。嗣上訴人於90年9月3日向和平鄉公所送件申請後，迭遭延宕，上訴人再於91年12月5日向被上訴人提出申請，被上訴人以91年12月11日府民原字第0913308600號函諭上訴人逕向法院申請仲裁。綜上事實過程，並稽之原審卷附諸多函文，倘被上訴人並非本件原住民保留地登記主管機關，為何上訴人向原民會陳情而由被上訴人召集相關單位會勘；原民會為何令被上訴人轉知和平鄉公所辦理；上訴人向被上訴人申請，被上訴人只須轉交和平鄉公所辦理即可，為何自行呈請原民會釋示或逕行答覆上訴人。凡此種種事實，顯見被上訴人為本原住民保留地登記之主管機關，和平鄉公所僅為執行機關。然原判決竟認被上訴人並非原住民保留地申請案件審查事項之執掌機關，自有判決不適用法規或適用不當之違背法令情事。
（二）按耕作權是民法第757條所定「依其他法律規定」之物權，經設定登記後，依民法第758條、土地法第43條規定有絕對之效力。張平德就其於56年11月15日已設定耕作權之原住民保留地，即坐落臺中縣○○鄉○○段1029、1031、1034、1038、1041、1042地號土地，於其81年1月26日死亡前已取得所有權移轉登記請求權，故張平德死亡時起即應由上訴人繼承，殆無疑義。茲上訴人申請本件繼承登記部分，依當然繼承法理，並不屬行為時原住民保留地開發管理辦法第6條規定應由和平鄉公所原住民保留地權利審查委員會調查、調處、審查或協議之事項，被上訴人任令和平鄉公所受理上訴人申請登記案後交付審查，顯已違背依法行政原則。原判決復又未究明本件申請登記之性質，謂依行為時原住民保留地開發管理辦法第6條規定，「此等案件之審查階段，應經該管鄉（鎮、市、區）公所之審核，經土地權利審查委員會通過，報直轄市、縣（市）主管機關核准之程序，此為人民對中央或地方機關對其依法申請之案件，所應遵循之程序」云云，顯有行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規或適用不當者之違背法令等語，為此求為廢棄原判決，並撤銷原處分及訴願決定，並命被上訴人為如上訴人於原審聲明第2項所示之行為。
二、被上訴人則以：（一）依上訴人申請登記時原住民保留地開發管理辦法第6條規定，本件繼承登記等事件之審查，應經該管鄉（鎮、市、區）公所之審核，經土地權利審查委員會通過，再層報直轄市、縣（市）主管機關核准，此為人民對中央或地方機關對其依法申請之案件，所應遵循之程序。系爭土地之耕作情形如何；有無臺灣省山坡保留地管理辦法第7條第1項第1款繼續耕作滿10年之情形，自應由和平鄉公所審查，非被上訴人應為之行政處分。因此，本件縱係和平鄉公所應為一定之作為（受理與審理）而未作為，上訴人自始即應依訴願法第2條及行政訴訟法第5條第2項對和平鄉公所提起行政救濟，其當事人始為適格。故原判決認「被告並非系爭原住民保留地申請案件審查事項之執掌機關，其所為他機關事實處理之陳述，既未對申請之原告產生任何法律關係之變動，自非屬一對外發生效力之行政處分，而難採為課予義務訴訟之標的，原告提起本件課予義務之訴，於法已有未合。」其認事用法自屬有據。上訴人空言指摘原判決就此有判決不適用法規或適用不當之違背法令情事，自無可採。（二）依行政院訂頒原住民保留地開發管理辦法第8條及第9條所規定，原住民取得原住民保留地之權源，係由原民會向當地登記機關設定他項權利登記，另依原民會訂頒原住民保留地各種用地申請案授權事項及申請作業須知之規定，他項權利部分，已授權由鄉（鎮、市）公所受理審查核定；土地所有權移轉囑託登記部分，授權由鄉公所受理審查後陳報縣（市）政府核定，是以，被上訴人僅就本項授權部分作書面核處。再者，上訴人提出繼承登記申請，係先就他項權利部分向和平鄉公所為繼承登記申請，該鄉公所受理後，因有他人提出異議，致該鄉公所無法處理，遂向被上訴人請示。依原住民保留地開發管理辦法第5條之規定，原住民保留地之土地管理機關為原民會，另本件土地屬公有土地，上訴人尚未取得所有權，依上述辦法及其相關授權規定，被上訴人及和平鄉公所僅就人民申請案件之受理、審查及核定有其權責，對有糾紛土地之核處，應由土地管理機關裁示，被上訴人及和平鄉公所無權代為決定。且經原民會函示：「本案係雙方當事人間之糾紛，屬事實認定問題，當由貴府查明事實認定或經調解、司法程序釐清法律關係，再據以辦理。」在案，因本件原住民保留地權利有關當事人均主張其使用權利，即本件涉有民事糾紛，非被上訴人所能判斷，被上訴人遂向原民會請示，原民會方作上述裁示，是以被上訴人之行政處分，並無違法。有關本案上訴人之申請過程及產生之糾紛，其受理與審查情形，屬和平鄉公所權責，宜由該鄉公所提供相關資料等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件上訴人等之被繼承人張平德於56年間取得坐落臺中縣○○鄉○○段○○○○○號等13筆原住民保留地之耕作權及實際耕作使用，嗣張平德死亡後，上訴人等向被上訴人申請辦理耕作權繼承登記、所有權移轉登記及耕作權設定登記，經被上訴人請示原民會，該會以90年5月14日台（90）原民中字第9031020號函復被上訴人。被上訴人乃以90年5月21日90府民原字第138130號函轉知和平鄉公所依原民會函示辦理，該所乃以90年6月13日90和鄉農字第7176號函致上訴人甲○○赴該所辦理。惟訴外人 郭獻生 及財團法人真耶穌教會臺灣總會提出異議，指稱張平德已將上開土地賣予郭獻生之父 郭頂順 ，被上訴人因無法認定孰是孰非，乃函請原民會指示，經原民會91年9月9日台（91）原民地字第9135040號函示：「．．．查本案係雙方當事人間之糾紛，係屬事實認定問題，當由貴府查明事實認定，或經調解、司法程序釐清法律關係，再據以辦理。」上訴人甲○○再次於91年12月5日，向被上訴人提出申請，請求被上訴人依原民會90年5月14日台（90）原民中字第9031020號函，准予辦理上開土地之登記，並經被上訴人以91年12月11日府民原字第09133308600號函復上訴人，上訴人不服，遂循序提起行政救濟。（二）依上訴人申請時原住民保留地開發管理辦法第6條規定，申請原住民保留地所有權移轉登記及耕作權設定登記事項，係由人民（包括原住民及非原住民）檢具文件向該管鄉（鎮、市、區）公所提經山胞保留地土地權利審查委員會通過，層報直轄市、縣（市）主管機關核定。可見在此等案件之審查階段，應經該管鄉（鎮、市、區）公所之審核，土地權利審查委員會通過，層報直轄市、縣（市）主管機關核准之程序，此為人民對中央或地方機關對其依法申請之案件，所應遵循之程序。本件上訴人主張係依行政訴訟法第5條第2項提起本件課予義務訴訟，自應以課予義務訴訟審查其訴訟要件。（三）查本件上訴人前於90年9月3日依原民會90年5月14日台（90）原民中字第9031020號函之指示，向和平鄉公所申請辦理被繼承人張平德所遺10筆原住民保留地之繼承登記、所有權移轉登記、耕作權設定登記等事項（收件文號：09003、09004、09005），惟未能辦畢繼承登記、所有權移轉登記、耕作權設定登記，則上訴人對和平鄉公所就其申請之案件所為拒絕之意思表示，自應以其為一否准之行政處分，循序提起課予義務訴願及課予義務訴訟以為救濟，乃上訴人不為此途，另由本件上訴人甲○○於91年12月5日單獨向被上訴人提出申請，請求被上訴人依原民會90年5月14日台（90）原民中字第9031020號函，准予辦理上開土地之登記。然依前揭原住民保留地開發管理辦法第6條規定之申請程序，被上訴人臺中縣政府並非系爭原住民保留地申請案件審查事項之執掌機關，基於事務管轄權之分工，上訴人請求被上訴人辦理系爭登記，自無法使上訴人申請之事項獲致實現。又被上訴人以91年12月11日府民原字第09133308600號函復上訴人略謂：
「台端申請准予辦○○○鄉○○段○○○○○號等13筆原住民保留地繼承及所有權移轉登記案，經查台端與郭獻生間尚糾紛，本案雖經和平鄉公所調解委員會調解，因 郭君 未到場調解，致調解不成，本案建議台端逕向法院申請仲裁為宜，俟法院裁定結果再向鄉公所辦理，．．．。」依前述，被上訴人並非系爭原住民保留地申請案件審查事項之執掌機關，其所為他機關事實處理之陳述，既未對申請之上訴人產生任何法律關係之變動，自非屬一對外發生效力之行政處分，而難採為課予義務訴訟之標的，上訴人提起本件課予義務之訴，於法已有未合。又縱認被上訴人此函復，係否准上訴人請求之行政處分，此行政處分依前開說明亦無違誤，訴願決定予以維持，核無不合，因而駁回上訴人在原審之訴。
四、本院按：「土地登記，由土地所在地之直轄市、縣（市）地政機關辦理之。但該直轄市、縣（市）地政機關在轄區內另設或分設登記機關者，由該土地所在地之登記機關辦理之。」「下列土地權利之取得、設定、移轉、喪失或變更，應辦理登記：一、所有權。‧‧‧七、耕作權。」土地登記規則第3條第1項、第4條第1項分別定有明文。可知土地所有權移轉登記、耕作權設定登記、繼承登記之登記機關為直轄市、縣（市）地政機關或其在轄區內另設或分設之登記機關，即地政事務所。另行為時原住民保留地開發管理辦法第8條規定：「原住民於下列原住民保留地，得會同行政院原住民委員會向當地登記機關申請設定耕作權登記：一、本辦法施行前由原住民開墾完竣並自行耕作之土地。二、由政府配與依區域計畫法編定為農牧用地、養殖用地或依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地。」則關於原住民保留地之所有權移轉登記固勿論，即其耕作權設定登記、耕作權繼承登記亦係由地政事務所辦理登記。至行為時原住民保留地開發管理辦法第6條規定「原住民保留地所在之鄉（鎮、市、區）公所應設原住民保留地土地權利審查委員會，掌理下列事項：一、原住民保留地土地權利糾紛之調查及調處事項。二、原住民保留地土地分配、收回、所有權移轉、無償使用或機關學校使用申請案件之審查事項。三、原住民保留地改配土地補償之協議事項。四、申請租用原住民保留地之審查事項。」則就原住民保留地之所有權移轉登記、耕作權設定登記、耕作權繼承登記事件言，原住民保留地所在之鄉（鎮、市、區）公所之職掌，乃因各該登記有關權利爭執之調查及調處事項，及所有權移轉案件之審查，與各該土地權利之登記行為仍屬無涉，直轄市、縣（市）政府自無就原住民保留地，命鄉（鎮、市、區）公所為所有權移轉登記、耕作權設定登記、耕作權繼承登記之權限。況鄉（鎮、市、區）公所依行為時原住民保留地開發管理辦法第6條規定，既屬有權掌理該條所定各款事項之機關，其如何就具體事件作成行政處分，亦非直轄市、縣（市）政府所得置喙。經查：
（一）本件上訴人等之被繼承人張平德於56年間取得系爭13筆原住民保留地之耕作權及實際耕作使用，張平德死亡後，上訴人等向被上訴人申請辦理耕作權繼承登記、所有權移轉登記及耕作權設定登記，經被上訴人請示原民會，該會以90年5月14日台（90）原民中字第9031020號函復被上訴人。被上訴人乃以90年5月21日90府民原字第138130號函轉知和平鄉公所依原民會函示辦理；該所以90年6月13日90和鄉農字第7176號函致上訴人甲○○赴該所辦理。嗣訴外人郭獻生及財團法人真耶穌教會臺灣總會提出異議，指稱張平德已將上開土地賣予郭獻生之父郭頂順，被上訴人因無法認定孰是孰非，乃函請原民會指示，經原民會91年9月9日台（91）原民地字第9135040號函示：「．．．查本案係雙方當事人間之糾紛，係屬事實認定問題，當由貴府查明事實認定，或經調解、司法程序釐清法律關係，再據以辦理。」上訴人甲○○再於91年12月5日向被上訴人提出申請，請求被上訴人依原民會90年5月14日台（90）原民中字第9031020號函，准予辦理上開土地之登記，並經被上訴人以91年12月11日府民原字第09133308600號函復上訴人，謂「台端申請准予辦○○○鄉○○段○○○○○號等13筆原住民保留地繼承及所有權移轉登記案，經查台端與郭獻生間尚糾紛，本案雖經和平鄉公所調解委員會調解，因郭君未到場調解，致調解不成，本案建議台端逕向法院申請仲裁為宜，俟法院裁定結果再向鄉公所辦理，．．．。」等情，為原審依法認定之事實。（二）揆之前開說明，本件被上訴人就系爭原住民保留地之耕作權繼承登記、設定登記及所有權移轉登記有關爭執，既無權自為處分或命和平鄉公所為如何之行政處分，則其所為91年12月11日府民原字第09133308600號函以前開各語回復上訴人，於法並無不合。又辦理所有權移轉登記、耕作權繼承登記、設定登記，並非和平鄉公所之權限，亦如前述，則上訴人起訴請求命被上訴人應命和平鄉公所辦理如原判決聲明欄所示之所有權移轉登記、耕作權繼承登記、設定登記，亦無從准許。至被上訴人於接受上訴人之陳情後，先後轉向原民會請示，或指示和平鄉公所如何處理，無非係於上下級主管機關間，或主管機關與執行機關間就辦理原住民保留地陳情事件之監督聯繫，尚難以本件被上訴人之前開行為，謂被上訴人為有登記權限之機關。基上所述，原審駁回上訴人於原審之訴，所持理由雖非全然相同，惟其結論則無二致，應予維持。上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第2項、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國94年8月18日
第一庭審判長法官葉振權
法官陳秀美法官劉鑫楨法官吳明鴻法官梁松雄以上正本證明與原本無異中華民國94年8月18日
書記官阮桂芬