裁判字號：最高行政法院96年裁字第1837號裁定
裁判日期：民國96年08月13日
裁判案由：申租公有土地
最高行政法院裁定
96年度裁字第01837號抗告人甲○○上列抗告人因與相對人財政部國有財產局臺灣北區辦事處間申租公有土地事件，對於中華民國96年3月23日高雄高等行政法院95年度訴字第1057號裁定提起抗告，本院裁定如下︰
主文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、原裁定駁回抗告人在原審之訴，其理由略以：本件抗告人於民國93年3月6日向相對人所屬台東分處申請承租系爭土地，經相對人所屬台東分處以93年4月28日台財產北東三字第0930005769號函復抗告人本件依國有耕地放租實施辦法第6條第1項規定應放租予先順序之申租人即訴外人 吳光明 ，爰檢還抗告人之申請案等語在案。嗣抗告人於95年1月12日再向相對人所屬台東分處申請撤銷吳光明承租系爭土地案，併准由抗告人承租，案經被告所屬台東分處以95年2月9日台財產北東三字第0000000000函復抗告人，略以本件優先放租予吳光明並無不當等情。惟按行政機關代表國庫出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律效果之單方行政行為，而屬私法上契約行為，已經司法院釋字第448號解釋在案，故本件因相對人拒絕抗告人承租系爭土地所生爭議，為行政機關代表國庫出租公有財產之私法關係所生之爭執，屬行政機關因國庫行政行為而與人民發生私權關係之爭執，為民事訴訟範圍，自應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟事項，本院對之並無審判權，不生雙階理論適用之問題。是抗告人訴稱：關於本件爭執應認係公法事件，行政法院有審判權云云，係屬誤解，尚不足採。再政府採購法以決標前後作為應依行政或民事救濟之分界點，乃係基於該法第74條所明定，而國民住宅之爭議亦以政府機關與人民訂立契約前後作為行政與民事救濟之分界點，亦係經司法院釋字第540號解釋在案，經核政府採購及國民住宅之爭議係涉及政府採購之公平性影響及政府機關合法行使職權及所有廠商權益，而政府興建國民住宅乃國家為安定國民生活及增進社會福祉，負有統籌興建、管理國民住宅、推行社會福利並照顧收入較低國民生活之行政目的，與國家單純基於經濟上目的出售、出租或借貸者之私經濟行為，有所不同，故有關是否符合國民住宅承購資格者，對該申購者之公法上權利有重大影響，均與公益息息相關，為慎重其事，故有必要適用如抗告人起訴意旨所稱之雙階理論，而本件耕地出租僅係國家對非公用之國有耕地為收益使用之私經濟行為，自無適用雙階理論之餘地，自難以我國政府採購及國民住宅爭議有採如雙階理論作行政及民事救濟之分界即可無限延伸所有行政機關對外為契約行為均應比照適用（本院92年度裁字第741號、95年度裁字第850號裁定參照），抗告人認本件亦應適用上開雙階理論，顯有誤會。是抗告人主張本件爭執應認係公法事件云云，尚不足採。綜上所述，訴願機關從程序上予以駁回，為訴願不受理之決定，尚無不合，抗告人提起行政訴訟，難謂合法，應予駁回。
三、本件抗告意旨略謂：（一）按人民向政府機關租賃國有土地而發生爭執，由何法院管轄，應以租約簽訂前後為劃分，簽約前所生爭執，因尚未發生債之關係，只有行政機關之單方行政處分，參照司法院釋字第128號解釋，應可循行政訴訟解決之，又司法院釋字第448號解釋漏未注意及此有聲請補充解釋之必要，故應由行政法院管轄。（二）原裁定未及審酌本件爭議時間點係於相對人將公有土地出租於訴外人吳光明之前，依雙階理論，自屬公法爭議，原審以本件行政法院無審判權裁定駁回，似有違誤。(三)本件抗告人係向原承租人 羅運鏡 承讓系爭土地耕作，依國有耕地放租實施辦法第6條第1項第1款規定，為第1順位承租權人，相對人竟認吳光明為優先承租人，顯有違誤。為此，請求廢棄原裁定並撤銷訴願決定及原處分，撤銷相對人與吳光明間系爭土地之租賃契約，併命相對人將系爭土地出租與抗告人云云。
四、本院按：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」、「訴訟事件不屬行政法院之權限者，行政法院應以裁定駁回之。」行政訴訟法第2條、第107條第1項第1款定有明文。又「行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用，抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟。」「行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，非行政官署所能逕行處斷。」本院58年判字第270號及59年判字第196號著有判例可資參照。再「行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」亦經司法院釋字第448號解釋在案。故行政機關代表國庫出售或出租公有財產，如與人民發生爭執，則屬於民事訴訟範圍，應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟範疇。本件原裁定業已敘明本件因相對人拒絕抗告人承租系爭土地所生爭議，為行政機關代表國庫出租公有財產之私法關係所生之爭執，屬行政機關因國庫行政行為而與人民發生私權關係之爭執，為民事訴訟範圍，自應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟事項，再政府採購法以決標前後作為應依行政或民事救濟之分界點，乃係基於該法第74條所明定，而國民住宅之爭議亦以政府機關與人民訂立契約前後作為行政與民事救濟之分界點，乃係基於政府興建國民住宅乃國家為安定國民生活及增進社會福祉，負有統籌興建、管理國民住宅、推行社會福利並照顧收入較低國民生活之行政目的，與國家單純基於經濟上目的出售、出租或借貸者之私經濟行為，有所不同，故有關是否符合國民住宅承購資格者，對該申購者之公法上權利有重大影響，均與公益息息相關，為慎重其事，故有必要適用雙階理論，亦係經司法院釋字第540號解釋在案，而本件耕地出租僅係國家對非公用之國有耕地為收益使用之私經濟行為，自無適用雙階理論之餘地，抗告意旨認本件應適用雙階理論，對本件抗告人與相對人間未簽約前，所發生將公地租與案外人吳光明之爭議，認屬公法之爭議，自無可採。至抗告意旨認司法院釋字第448號解釋未能注意及租約未簽訂前，行政機關所為之單方行為，因人民與之尚未發生債之關係，故無法依民事關係為民事訴訟之救濟，故行政機關所為之行為自屬行政處分，而得依行政訴訟為救濟，故該解釋應予補充解釋，惟此究否應予補充解釋，尚與本件裁判結果無涉。又司法院釋字第128號解釋，乃係對耕地三七五減租條例第19條有關耕地准否收回自耕之核定與調處，出租人、承租人，如有不服，可循行政訴訟程序請求救濟所為解釋，核與本件純係就相對人代表國庫為出租公有財產之私法上契約行為不同，於本件自無援用之餘地。又本件既屬私法之爭議，行政法院並無審判權，抗告人所為實體法上之主張，本院自無庸予以審酌，附此敘明。本件原裁定，以本件行政法院並無審判權而駁回抗告人之訴，依法自無不合，抗告意旨仍執前詞，指摘原裁定不當，為無理由，應予駁回。
五、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國96年8月13日
第二庭審判長法官鄭淑貞
法官黃合文法官吳明鴻法官鄭小康法官帥嘉寶以上正本證明與原本無異中華民國96年8月13日
書記官郭育玎