最高行政法院88年度判字第1527號判決

裁判字號：最高行政法院88年判字第1527號判決

裁判日期：民國88年04月23日

裁判案由：徵收補償

行政法院判決八十八年度判字第一五二七號
原告乙○○○訴訟代理人甲○被告台北市政府地政處
台北市政府工務局養護工程處右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國八十七年二月二十四日台內訴字第八六○六○二八號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣台北市政府為興辦台北市○○路○段○○○巷道路拓寬工程，徵收原告所有坐落台北市○○區○○段三小段三七五－一地號土地。嗣原告以其所有坐落同段同小段三七四－二地號土地，位於上開信義路四段三三五巷前段既成道路上，被告卻未一併辦理徵收補償等由，乃請求併予辦理徵收補償。經被告分別以八十六年五月十九日北市地四字第八六二一五○七五○○號函及八十六年五月二十日北市工養權字第八六六一七四九九○○號書函否准所請。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂︰一、查被告、訴願及再訴願決定均認原告土地並非坐落台北市政府興辦之信義路四段三三五巷道路拓寬工程範圍內，並認坐落原告土地之既成道路係依建築法規定依指定之建築線退讓而成，而非由被告主動興闢而成，與司法院釋字第四○○號解釋係指因時效而生之公用地役關係有所不同，乃駁回原告之請求及訴願、再訴願。二、按行政機關之處分應符合平等原則，不得恣意判斷，司法院釋字四○○號稱「若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違」，即本此意旨。矧其涵意，並非著重於系爭土地是否為公用地役關係所形成之既成道路，抑或為其他依民法或建築法所形成者，而係在於若其屬於個人財產權受社會責任與環境生態責任限制而形成個人利益之特別犧牲者，應予相當之補償（見同號解釋解釋理由書第二段），且其補償應平等為之。三、查訴願、再訴願決定均以前引釋字四○○號解釋理由書稱「．．．至於依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路，與因時效而形成之既成道路不同，非本件解釋所指之公用地役關係，乃屬當然。」等語，逕認釋字四○○號解釋非適用於本件請求，殊屬斷章取義：㈠依建築法規退讓之土地仍應辦理徵收補償：⑴查建築法第四十八條謂「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，應指定已經公告道路之境界線為建築線。前項以外之現有巷道，直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，認為有必要時得另定建築線，其辦法於建築管理規則中定之」；⑵同法第四十九條稱「在依法公布尚未闢築或拓寬之道路線兩旁建造建築物，應依照直轄市、縣（市）（局）主管建築機關指定之建築線退讓」。⑶同法第五十條則稱「省市主管建築機關基於維護交通安全、景致觀瞻或其他需要，對於道路交叉口及面臨河湖、廣場等地帶之申請建築，得訂定退讓辦法令其退讓」。⑷末查同法第五十二條規定「依第四十九條、第五十條退讓之土地，由直轄市、縣（市）（局）政府依法徵收。其地價補償，依都市計劃法規定辦理」。則顯見依指定之建築線退讓之土地，仍非無庸辦理徵收自明。即依指定建築線退讓之土地，乃係為配合都市○○○道路用地之公益性所為之特別犧牲，依法自應徵收補償，非謂政府即得無償使用，否則即與憲法保障人民私有財產權之意旨有所不符。㈡司法院釋字四○○號重在行政作為之平等原則，於本案應有適用：⑴按司法院解釋係對具體之個案宣示原則，其所為之原則宣示，應於所有相同個案一體適用，查前開解釋理由書固謂「至於依建築法規及民法等之規定」所形成之道路與本件解釋所指之公用地役關係不同，乃僅說明其具體個案之狀況。⑵其解釋理由復稱「若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違」乙段，其意應係指如屬私有土地依法即應加以徵收補償，雖因財源困難，無法同時對全國各地為之，但於同一路段之徵收作為應平等為之，不得以其為公用地役關係而不予徵收。⑶本件系爭土地坐落信義路四段三三五巷，而市政府為興辦該巷道拓寬工程，而徵收台北市○○段○○段三三九、三七五之一、三三四、三七六之四、三七六之五及三三四之二等地號土地，獨漏原告所有之系爭土地，其意或為既屬建築線退讓之土地，縱不予以徵收，原告亦不得加以阻絕；然巷內其餘相關土地皆業徵收，而原告土地依法亦應徵收者，卻未併予徵收，其不合平等性原則者昭然若揭，何得認為無司法院釋字四○○號之適用﹖㈢況依養護工程處八十六年六月十八日北市工養權字第八六六二一○四一○○號函文，說明系爭土地位於台北市○○路○段○○○巷現成道路上，係屬都市計畫八公尺寬道路範圍，供公眾通行多年，更可見系爭土地係因公眾利益因而造成私人權益之特別犧牲，衡諸上開解釋揭櫫之平等原則，主管機關自應與以徵收。四、末查，原告之土地長年供公眾通行使用，所有權人無法使用收益享受土地之利益，非但如此，原告尚負擔鉅額之地價稅，造成原告沈重負擔。因此本件於法於情均應本平等原則加以徵收補償，俾減輕原告多年特別犧牲所致生之損害。綜上所陳，訴願及再訴願決定均有違誤，請判決將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷，以保原告權益等語。
被告答辯意旨略謂︰
壹、被告台北市政府地政處部分：
一、按「國家因左列公共事業之需要，得依本法之規定徵收私有土地。但徵收之範圍應以其事業所必需者為限：一、．．．二、交通事業。．．．」「徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得於徵收公告期滿六個月內，向市、縣地政機關要求一併徵收之。」土地法第二百零八條第二款及第二百十七條分別定有明文。查台北市政府為興辦大安信義路四段三三五巷道路拓寬工程，僅需用原告等所有該市○○區○○段三小段三七五－一地號土地，而其所有同小段三七四－二地號土地既位於該拓寬工程範圍外，非興辦該項工程所必需，不予列入徵收，揆諸首揭法條規定並無不合。至原告請求一併徵收系爭土地，經查地籍圖顯示其與徵收之同小段三七五－一地號土地並不相毗鄰（中間相隔本府另案行政訴訟繫屬中之同小段三七五地號土地），非屬徵收殘餘土地，核與土地法第二百十七條規定及內政部六十八年十月九日台內地字第三○二七四號函釋意旨不符，不得辦理一併徵收，被告否准原告一併徵收之申請，並無不當。二、又本案土地既係為都市○○道路保留地，事道路用地主管機關台北市政府工務局養護工程處之道路用地取得計畫事宜，被告參照鈞院七十年六月十九日七十年度判字第五六八號判決意旨已函請該處查處逕復，應已顧及原告之權益，並無違誤之處。綜上論結，本件原告之訴顯無理由，請判決駁回原告之訴等語。
貳、被告台北市政府工務局養護工程處部分：
一、原告所有之台北市○○段○○段○○○○○○號土地，現位於信義路四段三三五巷，屬已達計畫寬度八公尺計畫巷道內，人車通行順暢，而被告辦理八十五年度信義路四段三三五巷道路拓寬工程徵收台北市○○區○○段三小段三三九、三七六－四等二筆地號土地，原告於八十五年一月十八日陳情就築有花台之小部分土地（約二十四平方公尺）辦理分割徵收，故被告於八十六年度信義路四段三三五巷道路拓寬工程徵收徵收台北市○○區○○段三小段三七五－一、三七六－五等二筆地號土地（三十三平方公尺），至於台北市○○區○○段三小段三七四－二地號土地已為道路使用非工程範圍內暫不辦理徵收，亦應為原告所認同。故被告暫無徵收該土地興築道路之迫切需要，所以原告雖具有土地所有權，但本於公用地役關係應暫維原有使用，與司法院釋字第四○○號解釋：「．．．至政府興闢拓寬道路須徵收私有土地時，如計畫範圍內包含既成道路，應同時辦理徵收。」意旨不符。二、按「．．．既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，．．．國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，．．．若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，無庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。．．．至於依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路，與因時效而形成之既成道路不同，非本件解釋所指之公用地役關係，乃屬當然。．．．」為司法院釋字第四○○號解釋有案。而原告請求徵收補償之台北市○○區○○段三小段三七四－二地號土地，位屬台北市○○路○段○○○巷都市○○○○○道路，現況亦為已舖設柏油路面並依都市計畫寬度（八公尺）完成使用之現有既成道路。查該道路之形成，係依建築法規定，依指定之建築線退讓而形成，而非由被告依都市計畫主動興闢而成；且被告興辦信義路四段三三五巷道路拓寬工程，本工程範圍共長九十三公尺，寬八公尺，自延吉街至信義路四段二六五巷二十一弄路口止，並未包括系爭土地位屬之既成道路，又因台北市○○道路土地產權仍屬私有者面積約二八三餘公頃，所需補償費達七千多億元，實非台北市政府年度預算所能容納，且案屬全國性問題，對私有既成道路取得問題之處理乙案，依行政院秘書長八十五年十二月十四日台八十五內字第四五七四五號函附會商結論略以：「㈠第一階段．．．爰以政府曾辦理拓寬或打通之道路，於該道路範圍內登記為『道』地目之私有土地，而未予徵收補償者，列為第一階段政府辦理取得之私有既成道路。㈡第二階段：第一階段以外，由政府開闢而未辦理徵收補償之私有既有道路，列入第二階段辦理，並依其道路寬度排定下列優先順序：１、第一優先：道路寬度超過十五公尺者。２、第二優先：道路寬度為八公尺至十五公尺者。３、第三優先：道路寬度未達八公尺者。」，台北市政府並於八十七年一月五日以府工一字第八六○九八一一七○○號函行政院建請中央訂定統一補償辦法並專案補助財源後俾利地方遵循配合擬訂省、市一致之分年分期取得之財政計畫，並據以擬訂可行辦法以取得既成道路土地。故台北市政府因受限於經費不足，目前暫緩辦理系爭土地徵收補償，揆諸首揭法令規定，並無不合。綜上所述，本件行政訴訟為無理由，請駁回原告之訴等語。
理由按土地法第二百十七條規定：「徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得於徵收公告期滿六個月內，向市、縣地政機關要求一併徵收之。」按「．．．既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，．．．國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，．．．若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，無庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。．．．至於依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路，與因時效而形成之既成道路不同，非本件解釋所指之公用地役關係，乃屬當然。．．．」為司法院釋字第四○○號解釋有案；又「徵收土地為左列各款情形之一者，由中央地政機關核准之：需用土地為總統府．．．或院轄市市政府者。．．．土地在院轄市區域內者。」復按「依（建築法）第四十九條、第五十條退讓之土地，由直轄市，縣（市）（局）政府依法徵收。．．．。」土地法第二百二十二條及建築法第五十二條分別定有明文。本件台北市政府為興辦台北市○○路○段○○○巷道路拓寬工程，徵收原告所有坐落台北市○○區○○段三小段三七五－一地號土地，嗣原告以其所有坐落同段同小段三七四－二地號土地，位於上開信義路四段三三五巷前段既成道路上，被告卻未一併辦理徵收補償等由，乃請求併予辦理土地徵收補償。經被告分別以八十六年五月十九日北市地四字第八六二一五○七五○○號函及八十六年五月二十日北市工養權字第八六六一七四九九○○號書函否准所請。原告不服，循序提起行政訴訟，主張如事實欄所載。經查：㈠被告台北市政府地政處部分：本件原土地徵收案係台北市政府為興辦台北市○○路○段○○○巷道路拓寬工程，需用該市○○區○○段三小段三七五－一地號土地，報經內政部以八十五年十二月二十七日台（八五）內地字第八五一二五五號函准予徵收，故本件之需用土地人為直轄市之台北市政府，徵收土地位在院轄市區域，故除有土地法第二百十七條之例外情形外，依上開土地法第二百二十二條規定，本件需用土地人為台北市政府而非被告台北市政府地政處，而本件土地徵收之核准機關應為中央地政機關之內政部，亦非被告台北市政府地政處，原告請求被告台北市政府地政處徵收系爭土地，除依土地法第二百十七條規定請求部分外，於法自有未合。又原告請求依土地法第二百十七條一併徵收系爭第三七四－二地號土地。惟系爭三七四－二地號土地，雖位於台北市○○路○段○○○巷道路內，惟本件道路拓寬工程係自延吉街至信義路四段二六五巷二十一弄路口，並不包含系爭三七四－二地號土地在內。且系爭三七四－二地號土地與經徵收之同小段三七五－一地號土地並不相毗鄰（中間相隔同小段三七五地號土地），非屬徵收殘餘之土地。原告請求被告台北市政府地政處依土地法第二百十七條規定一併徵收系爭土地，於法亦有未合。從而原告此部分所訴各節，均無足取，本件被告台北市政府地政處所為原處分揆諸首揭規定，洵無違誤，一再訴願決定遞予維持，俱無不合，原告此部分起訴意旨難謂為有理由，應予駁回。㈡被告台北市政府工務局養護工程處部分：本件原土地徵收案係台北市政府為興辦台北市○○路○段○○○巷道路拓寬工程依土地法所為之徵收，其需用地人為台北市政府，依首揭土地法第二百二十二條規定，其土地徵收之核准單位為中央地政機關之內政部而非被告台北市政府工務局養護工程處，原告請求被告台北市政府工務局養護工程處一併徵收系爭土地，於法自有未合。又依首開建築法第五十二條規定所為土地徵收之權責單位為直轄市之台北市政府，原告如係依建築法第五十二條請求一併徵收系爭土地，亦應向台北市政府為之，乃原告竟向被告台北市政府工務局養護工程處請求一併徵收系爭土地，於法亦有未合。況司法院釋字第四○○號解釋已明示「．．．至於依建築法規及民法等規定，提供土地作為公眾通行之道路，與因時效而形成之既成道路不同，非本件解釋所指之公用地役關係，乃屬當然。．．．」，足證司法院上開解釋並不適用於本件依建築法第四十九條、第五十條退讓土地作為公眾通行之道路之情形，原告引用上開司法院解釋意旨，顯有誤會，核無足採。從而本件原告此部分所訴各節，均無足取，本件被告台北市政府工務局養護工程處所為原處分揆諸首揭規定，洵無違誤，一再訴願決定，遞予維持，俱無不合，原告此部分起訴意旨難謂為有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十八年四月二十三日
行政法院第五庭
審判長評事 廖政雄
評事 趙永康 評事 沈水元 評事 林清祥 評事 劉鑫楨 右正本證明與原本無異
法院書記官彭秀玲中華民國八十八年四月二十七日