裁判字號：臺北高等行政法院89年訴字第499號判決
裁判日期：民國90年07月31日
裁判案由：指定建築線
臺北高等行政法院判決八十九年度訴字第四九九號
原告甲○○訴訟代理人 吳振東 律師被告宜蘭縣政府代表人乙○○縣長）訴訟代理人丙○○右當事人間因指定建築線事件，原告不服台灣省政府中華民國八十九年六月二十八日八九府訴一字第一二五八八○號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實事實概要：
原告係坐落宜蘭縣○○鎮○○段（下稱四維段）四一○地號土地之建築用地（下稱系爭建地）所有人，為申請指定建築線需要，與訴外人 黃新宗 等十人，於民國（下同）八十八年十二月六日，向被告提出申請，申請被告將四維段五五一、五五二地號土地（下稱系爭土地）更正編定為特定農業區交通用地，經被告以八十九年一月十四日八八府建都字第一三五八二三號函復以「：：：當向上級政府申覆俟變更為交通用地後，再依法核辦」，原告不服，遂向台灣省政府提起訴願，案經台灣省政府八十九年六月二十八日八九府訴一字第一二五八八○號決定訴願駁回，原告不服，遂再提行政訴訟。
兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應將系爭土地更正編訂為特定農業區交通用地，並准原告以該交通用地為系爭建地建築線指示之申請予以指定。
㈡被告聲明：原告之訴駁回。
兩造之爭點：
系爭土地得否由被告變更編定為特定農業區交通用地？㈠原告主張之理由：
⒈按人民與中央或地方機關間，因請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付
，得提起給付訴訟。前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依行政訴訟法第四條第一項或第三項提起撤銷訴訟時，併為請求，行政訴訟法第八條第一、二項定有明文。又行政機關對於人民請求之事項，雖未為具體准駁之表示，但由其敘述之事實及理由之說明內容，如已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上效果者，自難謂非行政處分，即得為行政爭訟之標的〔最高行政法院（八十九年七月一日改制前為行政法院，下同）七十七年判字第二○五四判決參照〕。本件被告就原告恢復系爭土地為道路用地等申請，雖未於右開八十八府建都字第一三五八二三號函內為具體准駁之表示，但細繹其主旨之記載，已足認其有駁回原告申請之表示，且該函對於原告而言，已生權益受損之法律效果。依上說明，該函即視同行政處分，而得為行政爭訟之標的，合先敘明。
⒉次按建築基地面臨計畫道路、廣場、市區道路○○路或合於台灣省建築管理規
則之現有巷道者，得申請指定建築線；本規則所稱現有巷道，包括下列情形：供公眾通行，具有公用地役關係之巷道、私設道路經土地所有權人出具供公眾通行同意書、或捐獻土地為道路使用，經依法完成土地移轉登記手續者。七十三年十一月七日台灣省建築管理規則修正公布前，曾指定建築線之現有巷道，經縣市主管建築機關認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻者。台灣省政府七十九年三月八日省府法四字第一五五○三號令修正發布之台灣省建築管理規則第二條第一項及第四條分別定有明文。經查：
⑴系爭建地建築基地所面臨之道路，係利用系爭土地開闢而成。被告於六十二
年間在該地區進行農地重劃時，已將該系爭土地規劃為農水路，並按其實際使用情形，分別將之編定為水利及交通用地，並經被告於七十三年十月十四日以（七三）府地用字第七○四四號非都市土地使用編定公告確定在案。是系爭土地為供公眾通行，具有公用地役關係之既成道路，並無疑義。
⑵訴外人黃新宗、 羅麗華 二人於七十二年間，曾就系爭建地毗鄰之四維段四○
二、四○三：：：四○五、四六○、四一○─一等地號土地，向被告申請建造執照，經被告核准興建二層樓房屋計七十二戶之住宅（名稱為美麗小世界工地，下稱美麗小世界）。該美麗小世界之興建，即以系爭土地之道路，為建築線指示之依據，此有被告核發給美麗小世界之七十三年三月三日建局羅字第二四八五號、七十三年十月二十二日建局羅字第一六四三○號使用執照，及其申請建造執照時所檢附之配置圖可稽。是系爭土地確屬台灣省建築管理規則七十三年十一月七日修正公布前曾指定建築線有案之現有巷道，至為瞭然。
⑶綜右，原告以系爭土地上之道路，為系爭建地建造基地之臨接巷道，向被告
申請指定建築線，於法洵屬有據。被告未依台灣省政府八十七年七月八日八七府訴一字第一五九五一五號訴願決定意旨，另為適法處分，竟於原告為本件申請時，覆以須俟向上級政府申覆變更為交通用地後，再行依法辦理云云，其處分自有違誤。訴願機關未察，徒依被告之答辯，遽以相同之理由，駁回原告之訴願，於法自有違誤。
⒊再按人民之財產權，應予保障。人民之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避
免緊急避難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。憲法第十五條及第二十三條分別定有明文。上開規定所揭櫫者，厥為限制人民財產權，應有法律之依據。又行政機關就相同之事件應為相同之處理，惟有如此，行政先例始足以產生「行政之自我拘束」之效力。後之行政處分，如無其他合理堅強之理由，殊不得任意與行政先例有所出入，否則即與平等原則有違。又現有巷道之改道或廢止，應向當地縣市主管機關申請之，縣市主管機關應將廢止或改道之路段公告一個月，徵求異議，台灣省建築管理規則第六條第一項亦定有明文。經查：
⑴被告就本件申請案，雖未於原處分書中為具體准駁之表示，但依其主旨所載
之理由，核與被告八十六年十二月三十日八六建都字第一○一四號所為處分之效果相同，即否准系爭土地作為原告系爭建地建築基地指定建築線之依據。系爭土地歷年來均為供公眾通行之既成道路，被告雖先後於七十七年十二月二十七日及八十一年四月十一日依序以七七府地用字第一○二九八一號及八一府地用字第七二二○四號令，將之更正及變更編定登記為特定目的事業用地（即撥為羅東運動公園用地），但該土地仍作鄰近居民之通行道路及農田灌溉水路使用，已如前述。被告於第一次審查原告之申請建築線指示（定）案時，認系爭土地既變更編定為特定目的事業用地，則其原道路即為廢止，申請基地自非臨接台灣省建築管理規則第四條所稱之既有巷道，而駁回原告之申請，其認事用法自有違誤。故台灣省政府於右開八七府訴一字第一五九五一五號訴願決定書，曾指明被告之認定尚有未妥，應予查明。被告未依該訴願決定意旨辦理，復以本案須俟向上級機關申請變更為交通用地後，再依法核辦云云，而否准原告之申請，其出於敷衍之心態昭然若揭，其處分亦有違信賴保護原則。
⑵被告如要將系爭土地廢止，依台灣省建築管理規則第六條第一項規定，應將
該路段之廢止公告一個月，以徵求異議。公告期滿而無人異議，該道路之廢止始為確定。茲被告僅以其行政命令行文羅東地政事務所，逕為更正或變更編定使用種類，惟迄未踐行上開法定廢止之作業程序，此由系爭土地登記簿謄本之備考欄記載觀之，即甚明瞭。是系爭土地仍屬台灣省建築管理規則第四條所稱之既有道路（巷道），迨無疑義。原告申請指示（定）建築線之建築基地，並未占用被告計畫預留或現有之公共設施用地，更非被告所公告之禁建區域。原告請求就申請基地指示（定）建築線，目的既僅在該基地上建築自用住宅，自無妨礙公共安全、公共衛生、公共交通或市容觀瞻之虞！從而無論於法、於理、於情，被告俱不得駁回原告之申請。乃被告以同一理由駁回原告之前後二次申請，既乏法律依據，顯屬濫用權力限制人民之財產權，其處分自與首開憲法條文所揭櫫之旨意有違。
⑶右開美麗小世界住宅區，其起造人於七十二年間申請建造執照時，即係以系
爭土地為臨接道路而申請指定建築線，被告亦予以指定之，已如前述。是被告已有依該道路指定建築線之行政先例存在。本件原告先後二次之申請指示（定）建築線案，與該行政先例之申請案完全相同，被告自應為相同之處理。乃被告為相反結果之處分，而駁回原告之申請，其處分即與平等原則不符。
⑷又重劃後農路、水路用地，應以重劃區原為公有及農田水利會所有農路、水
路抵充之；其有不足者，按參加重劃分配土地之面積比例分擔之○○○區○○○道路、池塘、溝渠或其他供公共使用之土地得因實施重劃予以變更或廢棄之，農地重劃條例第十一條第一項及第十三條分別定有明文。農地重劃區內原為既成水、道地目土地，如重劃後仍有繼續供公共通行、灌溉排水使用之必要時，應依該條例第十一條規定，納入重劃工程規劃設計之農、水路系統，如確無繼續供公共通行、灌溉排水使用之必要者，應依該條例第十三條辦理廢置，或依法辦理公告廢止，以保障重劃後分配予重劃前原屬既成水、道地目土地之所有權人之權益（參見內政部七十五年二月二十日台內地字第四五○六七六號函）。系爭土地其大部分於重劃前原為既成農、水道地目土地，部分土地亦為參加重劃分配土地所有人所提供者。被告將之變更編定為特定目的事業用地，即形同將既成農、水路廢棄，依上規定，本應徵得重劃後分配予重劃前既成水道土地週遭土地所有權人之同意，或將該廢棄之水、道地目土地予以公告，並徵求異議。被告迄未踐行上開法定作業程序，業如前述，故其先後以八十六年十二月三十日以八八建都字一○一四號及八十九年一月十四日八八府建都字第一三五八二三號函駁回原告之申請，其處分亦與上開農地重劃條例之規定不合。
⑸綜右，系爭土地雖經被告先後將之更正及編定登記為特定目的事業用地，但
該土地仍為供公眾通行之既成道路，被告迄未踐行廢棄既成道路及農水道地目土地之法定程序，且已有以該道路指定建築線之行政先例存在，故原告申請以系爭土地為系爭建地建築基地指定建築線之依據，自屬合法有據。
⒋末按我國行政機關作業之習慣，在為授益處分前，常要求申請人提出書面承諾
（通稱切結書），核該切結書所承諾之事項，得以準負擔附款之性質視之，如申請人未履行其負擔時，被告自得廢止該授益處分，倘行政機關要求授益處分相對人，提出切結書，係屬非正當之結合者，自另當別論，應認切結書之承諾不生效力，與未有承諾或負擔同。本件原告之前手 藍田玉 於八十五年間申請系爭建地地目變更時，固曾應被告之要求，具文切結表示將於申請建築時，取得該地北側之私設道路通行同意書，以連接可指定建築線之道路。事實上，該地除上述道路外，南側係面臨系爭土地，而系爭土地歷年來為供公眾通行之用，更為台灣省建築管理規則七十三年十一月七日修正公布前，曾指定有案之現有巷道，已如前述。雖系爭土地占用土地之地目現已更正編定為特定目的事業用地，但核訴外人藍田玉之右開變更地目案所根據之台灣省非都市土地變更編定執行要點及其相關之地政建築法令，均無明文規定目的事業交通用地不得為毗鄰建地指定建築線之依據。故被告於受理上述變更地目案時，以法律未規定之事項，要求訴外人藍田玉出具切結書以限制之，核有以法律未規定之限制，強課人民負擔之違法情事。詎被告先後以該建築基地未鄰接台灣省建築管理規則第四條所稱之現有巷道，或原地主藍田玉於八十五年申請地目變更時，已告知該土地無臨接合於指定建築線之道路，並由藍田玉出具切結表示將於申請建築時，取得私設道路通行同意書，被告始同意其變更為甲種建築用地，原告繼受取得該土地，自應受其拘束，並俟上級政府核准變更為交通用地後，再行依法核辦指定建築線云云，而否准原告之本件申請。訴願機關未詳加調查勾稽，遽採信被告之答辯，而駁回原告之訴願，依上說明，其認事用法俱有違誤，亦與憲法保障人民財產權之宗旨有違。
㈡被告主張之理由：
⒈查系爭建地原編定為特定農業區農牧用地，原地主藍田玉於八十五年間申請變
更為甲種建築用地時，被告即告知其未臨接可指定建築線之道路，經藍田玉於八十六年三月十三日出具切結書，同意自行取得私設通路通行權以申請建築，被告始准予變更編定為甲種建築用地，此參行政程序法第九十三條，屬設附款之行政處分，土地所有權人於申請建築時，如未能取得私路通行權同意書，即無法發生被告核准變更編定之法定效果。原告嗣受讓系爭建地，自應承受原地主切結事項及其法律效果。按行政處分作成後，原處分機關、其他行政機關、相對人及有利害關係第三人均受其拘束，是謂行政處分之構成要件效力；而核准變更編定之行政處分係與「物」有關之行政處分，該附款自應附隨於買賣之土地之上，故原告受讓系爭建地自應受其負擔，如認其有所損害，乃出賣人應負瑕疵擔保民事責任之問題。
⒉系爭原告請求變更編定為特定農業區交通用地之四維段五五二地號土地，原即
編定為特定農業區交通用地，管理機關為被告，因供開闢羅東運動公園使用，於民國七十五年間經擬具興辦事業計畫報台灣省政府教育廳以七五府教體字第六五○一七號函同意，變更編定為特定目的事業用地在案。原告起訴理由中所陳被告准予「美麗小世界住宅」以臨接同地號道路指定建築線據以興建，竟否准其所請，違反行政先例及平等原則乙節，顯然無視於七十五年間情事已有所變更之事實所致。
⒊按建築基地需面臨計畫道路、廣場、市區道路○○路或合於台灣省建築管理規
則規定之現有巷道者，始得申請指定建築線；又依台灣省建築管理規則第四條第二項規定：「：：：所稱公眾通行之巷道應由縣市主管機關就其寬度、使用性質：：：認定之。」今原告所有土地原面臨之巷道已編定為特定目的事業用地，就使用性質屬運動公園用地，其要求給予指定建築線顯與前揭法令規定不符；又被告刻已進行羅東運動公園整體營運管理之通盤整理檢討，擬將系爭土地排除於公園用地之外，正由教育單位循序辦理變更事業計畫中，原告所請，當俟法定變更程序完成後，再依檢討變更情形，依法辦理建築線指定，始當適法。
⒋參最高行政法院五十九年度判字第五八○號判例謂：「訴願法第一條所稱之處
分，係指官署本諸行政權之作用，就特定事項，附於特定個人所為發生公法上效果之處置而言，若官署基於政策所為一般性之措施，其對象既非特定之個人，自非上開規定所稱之處分，人民如有意見陳述，應依請願法之規定或一般陳情方式，表示其願望，要難依行政救濟程序謀求解決。」本案原告所請將特定目的事業用地變更為交通用地，以利其申請指定建築線，被告自無繼對遵從之義務，故被告函覆以待上級機關核准變更後再行核辦，乃單純之事實敘述及理由說明，應非行政處分，併予敘明。
⒌系爭土地變更編訂之際即八十年之前，非都市土地申請建築，無須指定建築線
，故便直接將系爭土地變更編訂為特定目的事業用地（即羅東運動公園用地）。而八十年以後，系爭土地鄰近土地因實際上無相關法令以為申請指定建築線之依據，方生本件爭執。
⒍被告並非變更非都市土地編定之核定機關，且已向主管機關即行政院體委會為
變更核定之申覆，但其稱為維護運動公園營運完整性而拒絕變更。故即使系爭土地並未禁止他人通行，但礙於系爭土地業已編定為特定目的事業用地，故無法指定建築線。
⒎目前被告考慮將系爭土地相鄰之土地納入羅東都市計劃範圍，以方便人民指定建築線之需求。
⒏綜上所述，本件原告既不履行承諾，取得私設通路同意書，又無視用地變更應
有之行政程序，提起行政訴訟顯無理由，理由按「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)
政府，按照非都市土地分區使用計畫製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」、「本規則依區域計畫法第十五條第一項規定訂定之。」、「已依目的事業主管機關核定計畫編定或變更編定之各種使用地，於該事業計畫廢止者，各該目的事業主管機關應通知當地直轄市或縣（市）政府。直轄市或縣（市）政府於接到前項通知後，應即依下列規定辦理，並通知土地所有權人：一、已依核定計畫完成使用者，除依法提出申請變更編定外，應維持其使用地類別。二、已依核定計畫開發尚未完成使用者，其已依法建築之土地，除依法提出申請變更編定外，應維持其使用地類別，其他土地依編定前土地使用性質或變更編定前原使用地類別辦理變更編定。三、尚未依核定計畫開始開發者，依編定前土地使用性質或變更編定前原使用地類別辦理變更編定。」，分別為區域計畫法第十五條第一項、非都市土地使用管制規則第一條、第三十七條（修正前為十七條）定有明文。
查本件系爭土路所屬之四維段五五二地號，原編定為特定農業區交通用地，管理機
關為被告，為供開闢羅東運動公園使用，於七十五年間經擬具興辦事業計畫報請前台灣省政府教育廳以七五府教體字第六五○一七號函同意變更為特定目的事業用地在案，為兩造所不爭，且有土地登記謄本影本及行政院體育委員會九十年二月十三日台九十體委設字第○○二二三九號函被告：「主旨：貴府（指被告）函請同意辦理羅東運動公園事業計畫變更乙案，復如說明，請查照。說明：一、︰︰︰二、為維護及不破壞羅東運動公園園區原規劃運動及休閒功能的完整性，與未來可能之發展，請維持原徵收目的之使用。」影本等附卷可稽，是系爭土地原為非都市土地，於七十七年十二月二十七日因徵收編定為特定目的事業即羅東運動公園事業計畫用地，其特定目的事業之主管機關為行政院體委會，則依前述說明，系爭土地已是依目的事業主管機關之行政院體委會核定計畫編定之羅東公園事業計畫用地，如土地原所有人提出申請變更編定，需倚於該事業計畫廢止者，由各該目的事業主管機關通知當地直轄市或縣（市）政府，始得為之。故原告申請將系爭土地更正編定為特定農業區交通用地，尚可認為係依法申請之案件，而被告以八十九年一月十四日八八府建都字第一三五八二三號「：：：當向上級政府申覆俟變更為交通用地後，再依法核辦」函復，具有否准之意思表示，即係行政處分，被告援引最高行政法院五十九年度判字第五八○號判例，辯稱原處分（上述覆函）乃單純之事實敘述及理由說明，應非行政處分，嫌有誤會，委無可取。雖被告所辯無行政處分存在不可取，惟系爭土地依前述行政院體育委員會九十年二月十三日台九十體委設字第○○二二三九號函之意旨「為維護及不破壞羅東運動公園園區原規劃運動及休閒功能的完整性，與未來可能之發展，請維持原徵收目的之使用」，則被告顯然無權片面辦理系爭土地之用地變更之編定。從而，原處分以「：：：當向上級政府申覆俟變更為交通用地後，再依法核辦」，核無違誤，應予維持，訴願決定駁回原告之訴願，理由雖不盡一致，結果相同，仍應予維持。原告求為判決撤銷訴願決定及原處分，為無理由，其併請求之「被告應將系爭土地更正編訂為特定農業區交通用地之訴部分，並准原告以該交通用地為系爭建地建築線指示之申請予以指定」失所依據，亦應駁回。本件事證明確，兩造其餘之攻擊防禦方法，已無申論之必要，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十年七月三十一日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法官王立杰
法官黃本仁法官陳雅香右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十年七月三十一日
書記官賴思華