裁判字號：臺北高等行政法院97年訴字第359號判決
裁判日期：民國97年08月20日
裁判案由：區域計畫法
臺北高等行政法院判決
97年度訴字第00359號原告甲○○被告宜蘭縣政府代表人乙○○縣長）住同訴訟代理人丁○○
丙○○戊○○上列當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國96年12月13日台內訴字第0960172291號訴願決定（案號：第0000000000號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實
一、事實概要：本件原告所有之宜蘭縣○○鄉○○段廍後小段5-
6、5-8、6-10、7、8-6地號等土地前經編定為「一般農業區農牧用地」（下稱系爭土地），嗣原告於（民國）96年間未經申請許可擅自填土（回填剩餘土石方）使用，案經民眾電話檢舉，被告於96年6月14日當場查獲暨勘查違規於系爭土地（5-6、6-10地號）回填剩餘土石方屬實，被告即口頭制止要求停工，並以96年6月21日府地權字第0960078716號函請原告於文到7日內陳述意見，而原告則於96年7月2日以意見陳述書稱：「所○○○鄉○○段廍後小段6-10及5-
6地號等2筆土地，…該土地東南北邊均毗鄰養殖用地，西邊毗鄰濱海公路…土地嚴重鹽化，根本不適於種植農作物…」等語。嗣被告於96年7月18日再度派員現場複勘，原告已擴大違規使用範圍及於其所有之宜蘭縣○○鄉○○段廍後小段5-6、5-8、6-10、7、8-6地號等土地，面積約8000平方公尺，（下稱系爭土地），且與毗鄰土地有明顯之落差，被告乃以原告違規使用違反農業發展條例第69條規定，依區域計畫法第21條第1項、宜蘭縣政府執行非都市土地違規使用取締作業要點第9點第2款規定，以96年9月13日府地權字第0960120423號處分書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）20萬元罰鍰，並命立即清除填土部分並恢復原狀，且限於96年11月16日前完成改正，逾期未改正，按次加重處罰。
原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：
１、訴願決定及原處分均撤銷。
２、訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：
１、駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
（一）原告主張之理由：
１、原告於96年間購買之系爭土地，為一般農業區農牧用地，惟由於系爭土地長年養殖關係，土地嚴重鹽化，水利設施亦無法發揮灌溉、排水功能，若不進行土壤改良工作，勢必無法種植農作，原告為使地盡其利，耗費鉅資，遂進行抽水填土改良工作。
２、原告將系爭土地填土改良，即為從事農業活動，現該土地上種植新豐年2號番茄，被告於96年6月14日及96年7月
18日勘查時，系爭土地剛整地完竣，且值盛夏並不利於農作，被告豈可以此認定原告於系爭土地上未種植農作。農業活動係依氣候及土壤之條件而有所不同，並非一年四季皆適合種值，蔬果之種植時期以盛夏最不易栽種。從而
6、7月份不種植蔬菜讓土地休養生息係正常現象，此種休養措施依農業發展條例第3條第12款但書規定亦視為作農業使用，被告認定原告未從事農作，顯有違誤。
３、原告於一般農業區農牧用地填土改良土壤，種植農作，被告以未申請填土為由遽認違反區域計畫法及非都市土地管制規定，認事用法顯無理由。按非都市土地使用管制規則第6條第1、3項規定：「（第一項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用項目及許可使用細目使用。…（第三項）各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」該附表一規定之各項細目屬「免經申請許可者」，係指非都市土地容許使用執行要點第5點規定之「免依本規則申請許可」，是有關非都市各種使用地之許可使用細目，如經認定屬免依上開非都市土地使用管制規則申請許可使用細目範疇，雖未依其他法規申請許可即使用土地，或使用中已變更地形地貌者，尚不違反非都市土地使用管制。又原告確於系爭土地上種植農作，有土地所在地宜蘭縣壯圍鄉東港村村長吳義雄及宜蘭縣壯圍鄉農會東港村農事小組長為證，是原告於一般農業區農牧用地種植新豐年2號番茄，從事農作，先前之填土行為雖未申請，尚不違反非都市土地使用管制規定。並無違反區域計畫法第21條及非都市土地使用管制之規定。
（二）被告主張之理由：
１、按「耕地之使用及違規處罰，應依據區域計畫法相關法令規定…」、「農業用地違反區域計畫法或都市計畫法土地使用管制規定者，應依區域計畫法或都市計畫法規定處理。」、「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用項目及許可使用細目使用。」、「各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」、「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」、「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」、「區域土地之使用管制，依下列規定：…二、非都市土地：指都市土地以外之土地；其使用依本法第十五條規定訂定非都市土地使用管制規則管制之。」、「直轄市或縣（市）政府依本法第十五條規定編定各種使用地時，應按非都市土地使用分區圖所示範圍，就土地能供使用之性質，參酌地方實際需要，依下列規定編定並繪入地籍圖；其已依法核定之各種公共設施用地，能確定其界線者，並應測定其界線後編定之：…五、農牧用地：供農牧生產及其設施使用者。」、「本要點適用範圍為區域計畫法第十五條及同法施行細則第十二條第一項第二款所規定之非都市土地。」、「非都市土地違規使用案件有下列情形之一者，得處罰鍰新台幣二十萬元整：…（二）違規使用總面積在五千零一平方公尺以上者。。」分別為農業發展條例第31條前段、第69條第1項、非都市土地使用管制規則第6條第1項前段、第3項、區域計畫法第15條第1項、第21條第1項及區域計畫法施行細則第12條第1項第2款、第15條第1項第5款及宜蘭縣執行非都市土地違規使用取締作業要點第3點、第9點所明定。
２、次按「土地所有權人因農業種植需要，得向本府申請填土。惟填土高度不得超過原有高程四十公分，並不得高於鄰近自然田埂，且原有土方、砂石不得外運。」「申請農業用地填土之土壤來源，以縣內為限。且應為適合種植農作物之土壤，不得為砂、石、磚、瓦、混凝土塊或其他有害物質等。」為被告92年10月6日發布宜蘭縣農業用地填土管制規則第3條及第4條所明定。系爭土地經編定為「一般農業區農牧用地」，本應供農牧及其設施使用，原告未經申請許可擅自填土使用，案經民眾電話檢舉，被告於96年6月14日當場查獲暨勘查屬實（當日違規使用土地僅有廍後段廍後小段5-6、6-10地號土地），立即以口頭制止並要求停工，有現場相片可稽。原告嗣於96年7月2日意見陳述書中略謂：「陳述人所○○○鄉○○段廍後小段6-10及5-6地號等2筆土地，…該土地東南北邊均毗鄰養殖用地，西邊毗鄰濱海公路…土地嚴重鹽化，根本不適於種植農作物…」等語。被告又於96年07月18日再度派員現場複勘，現況已擴大填土範圍（違規使用土地增為系爭土地範圍），且與毗鄰土地有明顯之落差。原告雖欲從事農業使用，恢復土地原有之使用及利用價值，惟經使用地主管機關（即被告所屬農業局，現為農業處）認定該行為未經申請許可，即先行填土使用乙節，已涉及違反農業發展條例第69條規定，違規使用已臻明確，是原告違反行政法上義務之行為，被告依區域計畫法第21條第1項規定暨宜蘭縣政府執行非都市土地違規使用取締作業要點規定辦理，認事用法並無違誤。
３、原告指稱：「填土改良土地，就是要從事農業活動，現該土地上種植新豐2號番茄…，被告於96年6月14日及96年
7月18日勘查時，系爭5筆土地剛整地完竣，且值盛夏並不利於農作…」云云。惟被告確於上揭時間實地勘查結果，未從事農業經營，又函請原告陳述意見，原告並未提出改良後系爭土地從事種植計畫或說明，依「台灣農家要覽」之「番茄各期作的播種、定植及採收時期」，夏作：播種期4-7月、定植期：5-8月、採收時期：6-11月。若系爭土地採用定植者，盛夏期間應屬適當種植期間，而非原告所稱「不利於農作」，又被告認為系爭土地仍採適地適種為原則，故原告於系爭土地早期擅自開挖作為養殖池使用，依法尚未追究，今又引農業發展條例第3條第12款但書「休養」視為作農業使用為由，不應擅自填土後種植其農作物而免以罰責。
理由
一、原告起訴主張：系爭土地為一般農業區農牧用地，因長年養殖關係，土地嚴重鹽化，水利設施亦無法發揮灌溉、排水功能，原告為從事農業活動，遂進行抽水填土改良工作，現該土地上種植新豐年2號番茄。而被告於96年6月14日及96年
7月18日勘查時，系爭土地剛整地完竣，且值盛夏並不利於農作，此種休養措施依農業發展條例第3條第12款但書規定亦視為作農業使用，被告認定原告未從事農作，顯有違誤。
又非都市土地使用管制規則第6條第3項附表一所定之各項細目屬「免經申請許可者」，係指非都市土地容許使用執行要點第5點規定之「免依本規則申請許可」，是非都市各種使用地之許可使用細目，如經認定屬免依非都市土地使用管制規則申請許可使用細目範疇，雖未依其他法規申請許可即使用土地，或使用中已變更地形地貌者，尚不違反非都市土地使用管制。是原告於系爭土地之填土行為雖未申請，亦不違反區域計畫法第21條非都市土地使用管制規定，為此，提起本件行政訴訟，求為判決如訴之聲明所示云云。
二、被告則以：系爭土地編定為一般農業區農牧用地，本應供農牧及其設施使用，原告未先經申請許可，擅自填土使用，有違農業發展條例第3條第12款、第69條第1項、非都市土地使用管制規則第6條第1項前段、第3項及區域計畫法第15條第1項規定，被告依區域計畫法第21條第1項暨宜蘭縣執行非都市土地違規使用取締作業要點第9點第2款規定，裁罰原告20萬元罰鍰，認事用法洵無違誤。又被告於96年6月14日及96年7月18日現場勘查時，系爭土地確未從事農業經營，且依「台灣農家要覽」之「番茄各期作的播種、定植及採收時期」，當時應屬番茄之適當種植期間，而非原告所稱不利於農作，原告自不得依農業發展條例第3條第12款但書以休養視為作農業使用為由，據以免責等語，資為抗辯。
三、本件如事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，且有系爭土地登記謄本、原告96年7月2日違反非都市土地使用編定管制意見陳述書、宜蘭縣土地使用編定資料卡、被告96年6月14日辦理違反非都市土地使用編定管制案件勘（巡）查紀錄表○○○鄉○○段廍後小段5-6、6-10地號土地現場相片、96年7月18日辦理非都市土地違反編定使用現場勘查紀錄及系爭土地現場相片、96年6月21日府地權字第0960078716號函等件分別附卷（外置之被告答辯附件卷）可稽，洵堪認定。至於兩造爭執原告於系爭土地填土應否經被告許可，原處分是否適法等項，本院判斷如下：
（一）按「耕地之使用及違規處罰，應依據區域計畫法相關法令規定…」、「農業用地違反區域計畫法或都市計畫法土地使用管制規定者，應依區域計畫法或都市計畫法規定處理。」、「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用項目及許可使用細目使用。」、「各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」、「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」、「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」、「區域土地之使用管制，依下列規定：…二、非都市土地：指都市土地以外之土地；其使用依本法第十五條規定訂定非都市土地使用管制規則管制之。」、「直轄市或縣（市）政府依本法第十五條規定編定各種使用地時，應按非都市土地使用分區圖所示範圍，就土地能供使用之性質，參酌地方實際需要，依下列規定編定並繪入地籍圖；其已依法核定之各種公共設施用地，能確定其界線者，並應測定其界線後編定之：…五、農牧用地：供農牧生產及其設施使用者。」、「本要點適用範圍為區域計畫法第十五條及同法施行細則第十二條第一項第二款所規定之非都市土地。」、「非都市土地違規使用案件有下列情形之一者，得處罰鍰新台幣二十萬元整：…（二）違規使用總面積在五千零一平方公尺以上者。。」分別為農業發展條例第31條前段、第69條第1項、非都市土地使用管制規則第6條第1項前段、第3項、區域計畫法第15條第1項、第21條第1項及區域計畫法施行細則第12條第1項第2款、第15條第1項第5款及宜蘭縣執行非都市土地違規使用取締作業要點第3點、第9點所明定。
（二）次按「土地所有權人因農業種植需要，得向本府申請填土。惟填土高度不得超過原有高程四十公分，並不得高於鄰近自然田埂，且原有土方、砂石不得外運。」、「申請農業用地填土之土壤來源，以縣內為限。且應為適合種植農作物之土壤，不得為砂、石、磚、瓦、混凝土塊或其他有害物質等。」為被告92年10月6日發布宜蘭縣農業用地填土管制規則第3條及第4條所明定。而上開管制規則乃地方農業發展主管機關之被告為有效管制該縣農業用地填土需求，俾利農民改善農耕環境，提高農作價值，以確保農業永續發展所訂定之作業步驟及認定基準之一般性規定，未逾越法律規定，自得援用，合先指明。而查，本件系爭土地前經編定為一般農業區農牧用地，本應供農牧及其設施使用，原告未經申請許可擅自填土使用，擴大違規填土使用範圍及於其所有之宜蘭縣○○鄉○○段廍後小段5-6、5-8、6-10、7、8-6地號等土地（面積約8000平方公尺），且與毗鄰土地有明顯之落差（96年6月14日勘（巡）查紀錄表、96年7月18日現場勘查紀錄、系爭土地現場相片附外置之被告答辯附件卷第30-34頁、第42-48頁參照），是原告未經申請許可逕行於系爭土地回填剩餘土石方，且與毗鄰土地有明顯之落差，確有違反農業發展條例第69條規定情事甚明，而原告使用系爭一般農業區農牧用地之土地，就因農業種植需要如有填土需要應依法申請，且其填土行為不得破壞自然環境（含水土保持、地理景觀位置、土壤及土質等），非得任意為之等情，當無不知之理，詎其疏未注意依法申請呈報填土之土地坐落位置、面積、土壤種類及土地增加高度等項，俾供被告審核，即行填置剩餘土石方，自有過失。從而，被告審酌原告之違章情節，依區域計畫法第21條第1項規定及宜蘭縣政府執行非都市土地違規使用取締作業要點第9點第2款規定處原告20萬元罰鍰，並命其立即清除填土部分並恢復原狀，且限於96年11月16日前完成改正於法尚無違誤。至於原告所稱系爭土地因長年養殖關係，土地嚴重鹽化，原告為從事農業活動，遂進行抽水填土改良工作云云，並提出97年1月30日村長、壯圍鄉農會東村農事小組長出具之證明書、系爭土地種植番茄後之現場照片為憑，惟原告上開主張乃其回填剩餘土石方之動機，與本件違章事實之認定無涉，又原告嗣後縱確有於系爭土地從事農作之事，惟系爭土地既因其回填剩餘土石方而致地貌景觀改變，土壤是否含有害物質不明，自無從使前已發生之違章行為適法，是原告主張本件屬經認定屬免依非都市土地使用管制規則申請許可使用細目範疇，其未申請許可即使用土地，或使用中已變更地形地貌者，亦不違反區域計畫法第21條非都市土地使用管制規定云云，洵無可採。
四、綜上所述，原處分認事用法，並無違誤；訴願決定遞予維持，亦無不合，原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項，判決如主文。
中華民國97年8月20日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官王立杰
法官林惠瑜法官周玫芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國97年8月20日
書記官何閣梅