臺北高等行政法院105年度訴字第1786號判決

裁判字號：臺北高等行政法院105年訴字第1786號判決

裁判日期：民國106年10月12日

裁判案由：都市計畫

臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1786號106年9月28日辯論終結原告 陳瑞曉
黃雀華 被告臺北市政府都市發展局代表人 林洲民 （局長）訴訟代理人 汪海淙
李彧 馮顯才
共同送達代收人 蘇芷瑢 上列當事人間都市計畫事件，原告不服臺北市政府中華民國105年12月6日府訴二字第10509178200號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：臺北市○○區○○段1小段515、516、517地號3筆土地（下分別稱515、516、517地號土地，合稱系爭土地），依臺北市政府（下稱市府）59年7月4日府工二字第2924
8號之「陽明山管理局轄區主要計畫圖（下稱59年都計圖）」記載為「水岸發展區」；嗣依市府62年10月12日府工二字第46609號之「變更陽明山管理局轄區外雙溪地區主要計劃（畫）圖（下稱62年都計圖）」，系爭土地中之部分土地變更為「公園綠地」；嗣依市府76年6月2日府工二字第164307號之「修訂外雙溪附近地區細部計畫（通盤檢討）暨配合修訂主要計畫案（下稱76年都計案）」變更系爭土地為「河道用地」；嗣依市府79年9月13日府工二字第79049926號公告（下稱79年9月13日公告）實施之「修訂台（臺）北市土地使用分區（保護區、農業區除外）計畫（通盤檢討）案（下稱79年都計案）」，變更系爭土地為「行水區」。原告陳瑞曉申請都市計畫公共設施用地及土地使用分區證明書（下稱分區證明書），經被告發給98年4月27日北市都測證字第9804719號分區證明書（下稱系爭證明書）在案，其上記載：「……說明：……二、本證明書係依據本局都市計劃（畫）地籍套繪圖查明，僅供參考之用，如為用作實施之依據應依現地指示建築線或依都市計畫樁由地政單位實地鑑界為準。……四、本證明有效期限為4個月，惟在上述期間經都市計畫變更時，應依公告發佈（布）實施之計畫為準。說明內容：
……至善（段）一（小段）517（地號）河道用地（公共設施用地），但是否在行水區（應依建築線或俟地籍測量分割後，再確定）。至善（段）一（小段）516（地號）河道用地（公共設施用地）（取得方式：征購及其他）。（民國76年6月2日公告）……至善（段）一（小段）515（地號）河道用地（公共設施用地）（取得方式：征購及其他）。（民國76年6月2日公告）……」原告不服系爭證明書，提起訴願，經不受理駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張略以：憲法保障人民使用財產的權利，政府亦須遵守憲法，行政機關依法行政人民方有服從的義務。司法院大法官解釋就地方政府的行政作為，改變原土地的使用規範，致使人民受憲法保障財產權受損害之情形，作出違憲的定論，故人民得依法提出行政訴訟，向政府機關請求恢復權利，或提出損害賠償。系爭土地自35年即存於現址迄今已有70年，地形、地物依舊，且領有合法之建物及土地登記證明，目前地目仍為一般建地，按一般土地課徵地價稅，市府於79年尚核發餐廳營業登記證予原告。依土地法第2條規定，建地即屬可供建築之土地，而系爭土地遭劃設為保留地之時間，早已超過都市計畫法（下稱都計法）規定之25年期限，現今卻連房屋都無法興建。原告於98年申請系爭證明書，方得知系爭土地可能位處行水區，其上並註記是否屬行水區須測量方能確定，原告知悉劃設機關為市府工務局水利工程處後，即向其反應，該處人員向原告表示須待下次劃設時方能一併解決，本件起訴之後，系爭土地即成為行水區，應適用水利法之相關規定。又被告如認有必要，應以徵收方式為之，故請求被告恢復原告本應有之權利。並聲明：⒈訴願決定、原處分（即系爭證明書）均撤銷。⒉被告應作成核發系爭土地為住宅區的分區證明書之行政處分。
三、被告主張略以：分區證明書應依都市計畫（下或稱都計）發布實施，並以套繪地籍圖為依據，實施（核發）時應以都計公告書圖為準，系爭土地於76年都計案變更為河道用地，79年都計案變更為行水區，迄未變更，分區證明書作分區記載時，因79年都計案之圖上並未標示變更為行水區之圖例，惟已註記為行水區，並於計畫書文字上記載為行水區，故98年核發之分區證明書才會記載為河道用地，並在517地號土地標註是否在行水區應測量後方能確定，此部分經原告陳情，嗣被告釐清後，系爭土地應於79年即變更為行水區，被告乃分別於103年12月30日及104年1月20日將系爭土地於系統上更正為「行水區」。是系爭證明書上記載系爭土地為行水區，乃係依照79年都計案之圖說為依據。又系爭證明書係就申請人所申請查詢之土地位置，依「臺北市都市計畫公共設施用地及土地使用分區證明申請辦法（下稱分區證明申請辦法）」第5條規定核發，核其性質，應屬觀念通知，而非行政處分。又地目等則制度係日據時期依土地使用現況所銓定，都市土地使用管制係依都計及其相關規定辦理，非都市土地則以土地使用類別管制，均非以地目作為利用及管制依據，地籍圖上所載系爭土地之地目雖為「建」，惟此與使用分區無關，亦與是否持有房屋合法登記證及建地目等節亦無涉。
次由都計法第18條、第23條第5項及第28條規定，可知都計（含主要計畫與細部計畫）行政，係涉及一定地域「未來」發展之綜合預測、評價與規劃，且經由依法組織、具有相當獨立、專業之都市計畫審議委員會（下稱都委會）審議，學理上乃屬判斷餘地範疇，司法審查密度應從寬。79年都計案係依都計法第26條規定所擬定之主要計畫通盤檢討案，由二級都委會審議，並經內政部79年8月14日臺內營字第824010號函核定後，以79年9月13日公告實施，其案全名為「修訂臺北市土地使用分區（保護區、農業區除外）計畫（通盤檢討）案」，計畫範圍及於全臺北市，故其係針對全臺北市除保護區、農業區外進行通盤檢討，難謂係對特定人民所作成，亦無由依一般性特徵確定相對人，仍屬法規性質，而非行政處分。況原告無法具體主張79年都計案如何直接限制其權益或增加其負擔，亦未明確指摘行政機關之判斷有何恣意濫用或其他違法情事，足證79年都計案尚無違反司法院釋字第742號解釋意旨。再者，79年都計案係於79年9月13日公告實施，次日生效，如認屬行政處分，原告遲至105年8月31日始提起訴願，已逾法定救濟期間，自不得提起訴願及行政訴訟等情。並聲明：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實，有59年都計圖、62年都計圖、76年都計案、79年都計案、系爭證明書及訴願決定等件附於原處分卷、訴願卷及本院卷可稽。是本件應審酌之爭點即為：系爭證明書是否為行政處分；原告提起本件訴訟，是否合法；又原告申請被告應作成核發系爭土地為住宅區的分區證明書之行政處分，於法是否有據。
五、茲就兩造之上開爭執，析述如下：㈠按「本法所稱之都市計畫，係指在一定地區內有關都市生
活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。」「都市計畫應依據現在及既往情況，並預計25年內之發展情形訂定之。」「都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、……河道……用地。」分別為都計法第3條、第5條及第42條第1項所規定。
次按都計核屬行政程序法第164條第1項規定「有關一定地區土地之特定利用」之行政計畫，而應適用同法第163條：「本法所稱行政計畫，係指行政機關為將來一定期限內達成特定之目的或實現一定之構想，事前就達成該目的或實現該構想有關之方法、步驟或措施等所為之設計與規劃。」之規定。繼以，都計包括主要計畫變更及細部計畫，依法均必須經由專家學者等組成都委會審議（都計法第28條、第23條第5項及第18條規定參照)，是由上開規定可知，都計（含主要計畫與細部計畫）行政係涉及一定地域「未來」發展之「綜合」預測、評價與規劃，且經由依法組織、具有相當獨立、專業之都市計畫委員會審議，學理上乃屬判斷餘地範疇。
㈡依市府95年8月29日（95）府法三字第09532168200號令訂
定發布分區證明申請辦法，明定民眾得備具書件向該辦法之主管機關即被告申請分區證明書，是人民對被告有請求核發分區證明書之權。依該分區證明申請辦法第3條、第5條規定，分區證明書係被告針對人民申請之土地地號，依據已公告實施之都計書、圖，就其具體查核、比對結果所作成之證明，被告應予認定土地使用分區及係何種用地，而生確認之法律效果，是系爭證明書之核發行為自屬行政處分。本件原告陳瑞曉申請核發系爭證明書獲准，被告雖主張系爭證明書之性質應屬事實敘述或法令規定、理由說明之觀念通知，尚不因該通知及說明而對原告之權益發生具體之法律上效果或產生新的規制作用，則系爭證明書並非就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之行政行為，非屬對原告所為之行政處分等情，自無可採，合先敘明。
㈢次以，系爭證明書為行政處分，惟被告未告知救濟期間，
致原告遲誤訴願期間，依行政程序法第98條第3項規定，自系爭證明書送達後1年內聲明不服者，視為於法定期間提起訴願。是原告以利害關係人之身分，於98年7月20日雖就系爭證明書向受理訴願機關以外之內政部營建署（下稱營建署）聲明不服，並經營建署以98年7月31日營署都字第0982914965號函轉送被告（參本院卷第152頁被告98年8月10日北市都規字第09813882600號函說明一所載，及本院卷第153至158頁陳情書），核原告之真意，即係對系爭證明書表示不服提起訴願，且自向營建署作不服之表示時視為自始向訴願機關提起訴願（訴願法第61條第1項規定參照）。是原告提起訴願時尚未逾系爭證明書作成後1年之內，自係合法，亦先此指明。
㈣原告雖主張：系爭土地自35年即存於現址地形、地物依舊
，且領有合法之建物及土地登記證明，目前地目仍為一般建地，按一般土地課徵地價稅，市府於79年尚核發餐廳營業登記證予原告，依土地法第2條規定，建地即屬可供建築之土地，而系爭土地遭劃設為保留地之時間，早已超過都計法規定之25年期限，被告如認有必要，應以徵收方式為之等情。經查，分區證明書應依都計發布實施，並以套繪地籍圖為依據，實施（核發）時應以都計公告書圖為準。系爭土地於76年都計案變更為河道用地，79年都計案變更為行水區，迄今未為變更，系爭證明書作分區記載時，79年都計案之計畫圖上並未標示變更為行水區之圖例，惟已註記為行水區，並於計畫書文字上記載為行水區，故98年核發之系爭證明書才會記載為河道用地，並在517地號土地標註是否在行水區應測量後方能確定（參本院卷第13頁系爭證明書）；此部分經原告陳情，嗣被告釐清後，系爭土地應於79年都計案即變更為行水區，被告乃分別於10
3年12月30日及104年1月20日將系爭土地於系統上更正為「行水區」，是系爭證明書上記載系爭土地為行水區，乃係依分區證明申請辦法第5條規定，遵循79年都計案之圖說為依據，難謂有何不合。另原告主張地目等則制度，係日據時期依土地使用現況所銓定，系爭土地之地目雖為「建」，惟使用分區並非必係住宅區；至於土地是否及應如何課徵地價稅，則係依地價稅條例及相關法令之規定；又系爭土地上之建物固曾經市府於79年核發餐廳營業登記證，然此係關乎加值型及非加值型營業稅法及相關營利事業登記之法令，經核悉與系爭土地之使用分區係依都計法規定所設置之行水區無涉。又本件原告係向被告申請作成核發系爭土地為住宅區的分區證明書之行政處分，則系爭土地是否應予徵收，亦非在本件所得審究之範圍，是原告此部分之主張，已乏依據。
㈤繼以，參照都計法第18條、第23條第5項及第28條規定，
可知都計（含主要計畫與細部計畫）行政，係涉及一定地域「未來」發展之綜合預測、評價與規劃，且經由依法組織、具有相當獨立、專業之都委會審議，學理上乃屬判斷餘地範疇。79年都計案係依都計法第26條規定所擬定之主要計畫通盤檢討案，由二級都委會審議，並經內政部79年8月14日臺內營字第824010號函核定後，以79年9月13日公告實施，其案全名為「修訂臺北市土地使用分區（保護區、農業區除外）計畫（通盤檢討）案」，計畫範圍及於「全臺北市」，故其係針對全臺北市除保護區、農業區外進行通盤檢討，已難謂係對特定人民所作成。續核被告所提59年、62年、76年及79年都計案之計畫圖及關於系爭土地附近之放大版本圖（參被告補充答辯卷第6至7、11至12頁、44至45、78至79頁），可知系爭土地距河道甚近，與系爭土地四方相鄰之其餘大片土地於上開4次都計案分別被一併劃為水岸發展區、公園綠地、河道用地及行水區，除無任一都計案劃為住宅區外，且土地使用之配置情形均為一致，未見相關都計案僅單獨將系爭土地劃為上開用地，而將與之相鄰之其他土地劃為諸如住宅區等其他土地使用配置之不合理現象，難認79年都計案之判斷有何恣意濫用或其他違法情事。是原告請求被告應作成核發系爭土地為住宅區的分區證明書之行政處分等情，並無法令上之依據，而無足採。
六、綜上所述，本件原告之主張，均無可採。從而，被告認事用法，並無違誤；訴願機關雖作成訴願不受理之決定，惟與本件認定之結果尚無二致。原告訴請撤銷並判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及陳述，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影響，爰不逐一論究，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第104條、第98條第1項前段、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中華民國106年10月12日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官許瑞助
法官林妙黛法官鍾啟煌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國106年10月12日
書記官吳芳靜