高雄高等行政法院108年度訴字第226號判決

裁判字號：高雄高等行政法院108年訴字第226號判決

裁判日期：民國108年12月26日

裁判案由：都市計畫法

高雄高等行政法院判決
108年度訴字第226號民國108年12月5日辯論終結原告民安瓦斯行代表人 杜振威 被告高雄市政府都市發展局代表人 林裕益 訴訟代理人 王存偉
李柏緯 朱冠臻 上列當事人間都市計畫法事件，原告不服高雄市政府中華民國108年4月18日高市府法訴字第10830308100號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要:緣原告位於高雄市○○區○○○路○○○號營業場所（民安瓦斯行，下稱系爭地點），土地使用分區為都市計畫住宅區，依都市計畫法高雄市施行細則第18條規定，不得作為液化石油氣之儲存使用，惟被告所屬消防局（下稱消防局）於民國106年7月21日派員至系爭地點稽查時，發現超量儲存液化石油氣200公斤，除核認原告涉有違反消防法規定之情事外，並於106年8月15日移請被告查處。被告乃於107年11月1日予以舉發，並以107年11月1日高市都發開字第10734060202號函知原告陳述意見，惟原告未提出意見陳述。經被告審酌調查及證據後，核認原告違反都市計畫法高雄市施行細則第18條規定之事實明確，爰依都市計畫法第79條第1項規定，以107年12月24日高市都發開字第10734773300號函（下稱原處分），裁處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰並勒令停止違規使用。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰原告於系爭地點合法核准設立為瓦斯行辦公室及連絡處，僅一時疏忽暫放4支50公斤均封口液化石油氣，現場並無儲存、分裝等情形，無防害居民安全、衛生等問題，且經消防局裁罰在案，已立即改善。被告以都市計畫法第79條第1項規定裁罰罰鍰6萬元，顯與事理不符，系爭地點並無改建等或作為分裝場等違法使用之情形，且同一行為何有違反數個行政法上義務規定，焉有一罪二罰之理。原處分及訴願決定均未查明事實，顯有違誤，自難令人甘服。
(二)聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、消防局於106年7月21日前往系爭地點稽查，查獲現場作「超量儲放瓦斯」使用（存量合計200公斤），消防局依消防法第15條第2項規定處罰外，並於106年8月15日移請被告依都市計畫法辦理。被告依消防局106年7月21日稽查資料，以系爭地點之使用違反都市計畫法高雄市施行細則第18條附表一住宅區不得作為液化石油氣之儲存規定，依都市計畫法第79條第1項規定裁處原告6萬元罰鍰，並勒令停止違規使用，於法並無不合。
2、被告核准設立之商業登記，其商業實際經營業務之營業所在位置，仍應符合土地使用管制、建管、消防、衛生及目的事業主管機關等法令規定，非謂獲准商業登記者，即全面肯認其經營之業務符合其他有關土地使用分區管制、建管、消防等規定。系爭地點位於高雄市都市計畫住宅區，依土地使用管制規定，僅得供辦公室、聯絡處所使用，不得作為實際商品之儲存。本件經消防局於106年7月21日查核原告於住宅區內儲放瓦斯實桶量50公斤裝4支，總儲氣量為200公斤，參照內政部消防署102年5月16日消署危字第1021105823號函示，顯已超過住宅區瓦斯行之辦公聯絡處所之液化石油氣備用量，原告所述因一時疏忽暫放、已立即改善等語，縱然屬實亦屬事後改善行為，仍無法免除處罰之事由。
3、另有關一事不二罰原則，都市計畫法之立法目的係為改善居民生活環境，並促進市○鎮○鄉○街計畫之均衡發展；消防法之立法目的係為預防火災、搶救災害及緊急救護，以維護公共安全，確保人民生命財產，而消防法第15條其管制目的係鑑於液化石油氣之高危險性，其容器之儲存應於合格之儲存場所為之，不得置放於其他處所，兩者所欲達成之管制目的並不相同。爰此，被告以原告違反都市計畫法高雄市施行細則第18條附表一之住宅區土地使用管制規定，依都市計畫法第79條第1項規定處6萬元罰鍰，並勒令停止違規使用，並無違反一事不二罰，原告所述，核不可採。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰被告依都市計畫法第79條第1項規定，裁處原告6萬元罰鍰，並勒令停止使用，是否適法？有無違反一事不二罰？
五、本院的判斷︰
(一)前提事實︰本件爭訟概要欄所載事實，為兩造所不爭執，並有消防局106年8月15日高市消防二大字第10633212500號函附舉發違反消防法案件通知單（編號AA22651，原處分卷第23頁至25頁）、被告107年11月1日高市都發開字第10734060202號函（原處分卷第13至14頁）、原處分及訴願決定附卷可稽，應堪認定。
(二)被告認定原告於系爭地點置放液化石油氣200公斤，違反高雄市都市計畫住宅區之土地使用管制，依都市計畫法第79條第1項規定作成原處分，裁處原告6萬元罰鍰並勒令停止違規使用，並無不合：
1、應適用的法令：
(1)都市計畫法：
A.第32條：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」
B.第34條：「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」
C.第79條第1項：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」
D.第85條：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」
(2)都市計畫法高雄市施行細則：
A.第1條規定：「為促進本市土地合理使用及均衡區域發展，並依都市計畫法（以下簡稱本法）第85條規定訂定本細則。
」
B.第18條第1款規定：「本市都市計畫範圍內劃定下列使用分區，分別管制其使用；其使用管制項目及內容如附表一。但其他法律、法規命令、自治條例或都市計畫書另有規定者，從其規定：一、住宅區。」
C.附表一高雄市都市計畫土地使用分區管制項目一覽表規定：「一、住宅區：管制事項：住宅區之土地及建築物，以供住宅及無礙居住寧靜、安全及衛生之使用為主，不得為右列行業之使用：項次四：項目內容：液化石油氣或礦油之分裝、儲存、販賣。備註：僅供辦公室、聯絡處所使用，不作為實際商品之分裝、儲存、販賣者，不在此限。」
(3)內政部消防署102年5月16日消署危字第1021105823號函說明欄：「……二、公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法（以下簡稱管理辦法）係針對液化石油氣相關場所訂定位置、構造、設備及安全管理相關規範，以維護場所安全。於該辦法第69條規範販賣場所（瓦斯行）之位置、構造、設備及安全管理規定，並於第73條規定：『液化石油氣販賣場所儲放之液化石油氣，總儲氣量不得超過128公斤。液化石油氣備用量，供營業使用者，不得超過80公斤；供家庭使用者，不得超過40公斤。』鋼瓶於瓦斯行短暫進出及流通時，其儲放之總數量仍不得超過上開規定限制之數量；瓦斯行並應符合安全管理相關規定。至都市計畫法臺灣省施行細則（以下簡稱施行細則）第17條第6款規定商業區土地及建築物不得做為液化石油氣儲存使用，應係管理辦法第70條及第71條規定之容器儲存場所。三、另查住宅區僅可申請做為瓦斯行之辦公聯絡處所使用，不得設置瓦斯行；辦公聯絡處所之液化石油氣備用量則比照家庭使用之備用量，故施行細則第15條第1項第3款第11目、第17條第6款與管理辦法規定，並無競合問題」（原處分卷第27頁）。
2、經查，系爭地點坐落於高雄市○○段○○段○○○○○○○○號土地，使用分區為都市計畫第四種住宅區，消防局於106年7月21日派員至系爭地點稽查時，發現系爭地點置放液化石油氣200公斤，消防局移請被告查處後，被告以107年11月1日高市都發開字第10734060202號函知原告陳述意見，惟原告未為意見陳述，嗣被告審認原告有違反高雄市都市計畫住宅區之土地使用管制，依都市計畫法第79條第1項規定作成原處分，裁處原告6萬元罰鍰並勒令停止違規使用等情，為兩造所不爭執，並有分區查詢結果（第11頁）、消防局106年8月15日高市消防二大字第106333212500號函附消防局舉發違反消防法案件通知單（編號：AA22651，第23至25頁）、107年11月1日高市都發開字第10734060202號函（第13至14頁）及原處分附原處分卷可以佐證，堪信為真實。原告雖稱其於系爭地點經合法核准設立瓦斯行辦公室及連絡處，僅一時疏忽暫放4支50公斤均封口液化石油氣容器，並無儲存、分裝等違規使用情形。然依上開都市計畫法及都市計畫法高雄市施行細則規定，可知高雄市都市計畫住宅區雖得為瓦斯行之辦公室、聯絡處所，惟不得作為實際商品即液化石油氣或礦油之分裝、儲存、販賣使用；而依前揭內政部消防署102年5月16日消署危字第1021105823號函所示，辦公聯絡處所之液化石油氣備用量係比照家庭使用之備用量，以不得超過40公斤為限。復參照管理辦法第73條第1項規定，液化石油氣販賣場所儲放液化石油氣之總儲氣量不得超過128公斤，舉重以明輕，本件原告於系爭地點遭消防局查獲存放液化石油氣200公斤，不僅逾越一般辦公聯絡處所之液化石油氣備用量，更已超過液化石油氣「販賣場所」容許儲放液化石油氣之總氣量，顯然並非僅供辦公室、聯絡處所使用，應屬液化石油氣之儲存，足堪認定。則被告認定原告於都市計畫土地使用分區為住宅區之系爭地點，作液化石油氣之儲存使用，構成違反都市計畫法高雄市施行細則第18條附表一之住宅區管制規定，從而依都市計畫法第79條第1項規定作成原處分，裁處罰鍰6萬元並勒令停止使用，核屬適法有據。
(三)原告於系爭地點存放液化石油氣200公斤，分別違反消防法及都市計畫法之管制規定而遭裁罰，並無違反一事不二罰：
1、應適用的法令：
(1)行政罰法第24條第1項規定：「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。」
(2)行政罰法第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」
2、原告固稱其遭消防局裁罰在案，已立即改善，同一行為何有違反數個行政法上義務規定，焉有一罪二罰之理。然按前揭行政罰法第24條及第25條之規定，違反數個行政法上義務應處罰鍰，係從一重裁處，或分別處罰，即應視其行為個數為單一或多數以為判斷。而違反行政法上義務之行為個數，必須就具體個案，依據行為人主觀的違章之意、構成要件之實現、受侵害法益及所侵害之法律效果，斟酌被違反行政法上義務條文之文義等意義、期待可能性與社會通念等因素綜合判斷決定之。觀諸消防法第15條規定：「（第1項）公共危險物品及可燃性高壓氣體應依其容器、裝載及搬運方法進行安全搬運；達管制量時，應在製造、儲存或處理場所以安全方法進行儲存或處理。（第2項）前項公共危險物品及可燃性高壓氣體之範圍及分類，製造、儲存或處理場所之位置、構造及設備之設置標準，儲存、處理及搬運之安全管理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。但公共危險物品及可燃性高壓氣體之製造、儲存、處理或搬運，中央目的事業主管機關另訂有安全管理規定者，依其規定辦理。」第42條規定：「第15條所定公共危險物品及可燃性高壓氣體之製造、儲存或處理場所，其位置、構造及設備未符合設置標準，或儲存、處理及搬運未符合安全管理規定者，處其管理權人或行為人新臺幣2萬元以上10萬元以下罰鍰；經處罰鍰後仍不改善者，得連續處罰，並得予以30日以下停業或停止其使用之處分。」管理辦法第2條規定：「公共危險物品及可燃性高壓氣體之製造、儲存或處理場所之位置、構造、設備之設置標準及儲存、處理、搬運之安全管理，依本辦法之規定。但因場所用途、構造特殊，或引用與本辦法同等以上效能之技術、工法、構造或設備，適用本辦法確有困難，於檢具具體證明經中央主管機關認可者，不在此限。」第73條第1項規定：「液化石油氣販賣場所儲放液化石油氣，總儲氣量不得超過128公斤，超過部分得設容器保管室儲放之。但總儲氣量以1千公斤為限。」上開消防法及管理辦法規定之立法意旨，係有鑑於液化石油氣之高危險性，故其容器之儲存應以合格之方式存放在合格之儲存場所，不得任意置放或置於其他處所，以維護公共安全，確保人民生命財產。
3、查消防局於106年7月21日查獲原告在系爭地點置放4支50公斤裝均封口之液化石油氣容器，總儲氣量為200公斤，認原告有違反消防法第15條、管理辦法第73條第1項，有關液化石油氣販賣場所儲放液化石油氣總儲氣量不得超過128公斤之規定，從而依消防法第42條規定予以裁罰，有消防局106年8月15日高市消防危字第10633214601號裁處書（訴願卷第41頁）在卷為憑。前揭消防法與都市計畫法之立法目的係為改善居民生活環境，並促進市○鎮○鄉街有計畫之均衡發展（都市計畫法第1條參照），兩者所欲達成之管制目的顯然有別；又都市計畫法第79條第1項係以都市計畫範圍內土地或建築物之使用為管制標的，以違反都市計畫土地使用管制規定為處罰要件，而消防法第15條及第42條規定，則係處罰未將公共危險物品及可燃性高壓氣體以合格方式放置於合格之儲存場所之行為，足見兩者構成要件亦有差異。準此，依都市計畫法第79條第1項所為之裁罰，與消防法第15條、第42條規定所為之處罰，因有不同之構成要件外，亦有各自所欲達成之管制目的，此與行政罰法第24條第1項以行為單一而違反數個規定之效果均為罰鍰者，故從其一重處罰已足達成行政目的之情形不同。從而，被告原處分以原告違反都市計畫法高雄市施行細則第18條附表一之住宅區管制規定，依都市計畫法第79條第1項規定處6萬元罰鍰，並勒令停止使用，並無違反一事不二罰。原告主張其遭消防局裁罰在案，被告再作成原處分對其裁罰，為一罪二罰等語，顯有誤會。又行政罰法係對行為人過去違反行政法上義務之處罰，並非單純督促義務人履行其未盡之行政法上義務，故不因行為人事後有改善行為，得解免其處罰。原告稱其已立即改善，縱然屬實，核屬事後改善之行為，尚不足影響本件違規事實之認定。故原告上開主張，亦無可採。
(四)本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結論不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
六、判決結論：本件原告之訴為無理由，應予駁回。中華民國108年12月26日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官吳永宋
法官孫奇芳法官黃堯讚以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國108年12月26日
書記官凃明鵑