裁判字號：高雄高等行政法院99年簡字第364號判決
裁判日期：民國100年10月05日
裁判案由：人體器官移植條例
高雄高等行政法院簡易判決
99年度簡字第364號原告義大醫療財團法人義大醫院代表人 林義守 訴訟代理人 林慶雲 律師
陳裕文 律師上一人複代理人 陳正男 律師被告高雄市政府代表人 陳菊 市長訴訟代理人陳新
朱孝芳 林怡君 上列當事人間人體器官移植條例事件，原告不服行政院衛生署中華民國99年10月28日衛署訴字第0990022490號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）查高雄市與高雄縣於民國99年12月25日合併改制為新直轄市，而改制後之「高雄市」，並非原直轄市（高雄市）之擴大，而係新直轄市之成立。本件被告原為高雄縣政府，縣市合併改制後之業務應由新直轄市機關高雄市政府承受訴訟，茲合併改制後之高雄市政府及代表人陳菊市長於本件訴訟繫屬中聲明承受訴訟，應予准許。
（二）按行政處分如有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤者，處分機關得隨時或依申請更正之，行政程序法第101條第1項定有明文。蓋行政處分如因書寫錯誤、計算錯誤、疏略及自動化作業之錯誤等，致其所表現之內容與行政機關之意思不一致，不僅其錯誤在客觀上一望可知，即應如何始為正確，亦十分明白，從而存在所謂之「顯然錯誤」時，行政機關予以改正，並無損於相對人之信賴及法律安定，故不論其結果有利或不利於相對人，對此種行政處分之瑕疵，應皆容許行政機關隨時更正。查本件更正前高雄縣政府99年5月24日府衛醫字第0990123750號行政裁處書有關受裁處機構代表人誤載為「義大醫療財團法人義大醫院（負責醫生 杜元坤 ）」及處罰條文誤載為「依人體器官移植條例第18條第1項處罰鍰新臺幣20萬元整」，嗣經被告以100年8月11日、9月22日高市府四維衛醫字第1000088402號、第0000000000號函更正受裁處機構代表人為：「義大醫療財團法人義大醫院（代表人林義守）」及處罰條文更正為：「依人體器官移植條例第18條之１第1項處罰鍰新臺幣20萬元整」，核係更正原行政處分受裁處人之代表人及處罰之條文，但處分之事實理由和受裁處主體並未改變，非重為新的行政處分，而為合法之更正，合先敘明。
二、事實概要：緣原告因執行骨骼相關移植手術，於98年8月15日至12月30日，向行政院衛生署中央健康保險局（下稱健保局）申報骨骼移植相關醫令62033B（顯微血管游離瓣手術－肌肉移植）、62034B（顯微血管游離瓣手術－骨移植）、64002B（骨或軟骨移植術）、64030B（股骨頸骨折開放性復位術，帶肌肉血管骨移植）、64206B（良性骨瘤刮除術及骨移植）等5項給付之情事，惟卻未於98年8月4日前向行政院衛生署（下稱衛生署）申請設置人體器官保存庫，經衛生署移請被告所屬衛生局查證屬實，被告乃以原告違反人體器官移植條例第14條第1項規定，爰依同條例第18條之1第1項規定，以99年5月24日府衛醫字第0990123750號行政裁處書，處原告新臺幣（下同）20萬元罰鍰，原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
（一）人體器官移植條例並無「強行規定」須設置人體器官保存庫，原告縱無設置，亦無違法。按人體器官移植條例第14條第1項規定：「為妥善保存摘取之器官，以供移植之用，『得』設置人體器官保存庫：其設置，應經中央衛生主管機關之許可。」準此，依上揭條例規定意旨，乃謂醫療院所「得」設置人體器官保存庫以達妥善保存摘取器官之目的，但其設置須經中央衛生主管機關許可後，方可依法設置。並非謂醫療院所須經中央衛生主管機關許可而設置人體器官保存庫後，方可保存摘取之器官。故上揭條例非屬強行規範設置人體保存庫之規定，而係醫療院所若欲設置人體器官保存庫者，須經中央衛生主管機關許可之強行規定，二者定義顯有迥異。以本件而言，原告係無設置人體器官保存庫之事實，而非未經中央衛生主管機關許可，擅自設置人體器官保存庫之情事，故原告並無違反人體器官移植條例第14條第1項規定，然被告未詳稔斟酌人體器官移植條例第14條第1項規定之構成要件，遽爾對原告裁罰，核原處分自有違法，而難能維持。
（二）訴願決定意旨採認被告答辯主張，謂稱「依人體器官保存庫管理辦法第2條第1項規定，以移植為目的，從事人體器官（含人體組織、細胞）及其衍生物之處理或保存，應依人體器官保存庫管理辦法申請設置人體器官保存庫」云云，並憑此謂指原告未依該辦法設置人體器官保存庫，係屬違法云云。惟查：揆諸人體器官移植條例第14條之規定意旨，其於第1項規定中乃係規定醫療機構為妥善保存摘取之器官，以供移植之用，「得」設置人體器官保存庫云云，故憑此規定意旨即可顯證此並非屬強制規定醫療機構「須設置」或「應設置」人體器官保存庫，方可為移植器官之醫療行為，而此項法律規定意旨再與同條第2項規定對應，則係謂醫療機構若欲申請設置人體器官保存庫者，則其設置之資格、條件、申請程序等之管理辦法，由中央衛生主管機關擬訂之，故該條第2項之規定意旨，亦無規範醫療機構欲為人體器官移植時，「須設置」或「應設置」人體器官保存庫之意，此乃法理之當然解釋。詎料，人體器官保存庫管理辦法於第1條明文揭櫫其母法依據，乃為人體器官移植條例第14條第2項規定，惟卻於該辦法第2條第1項規定「以移植為目的，從事人體器官（含人體組織、細胞）及其衍生物之處理或保存，應依本辦法申請設置人體器官保存庫（以下簡稱保存庫）。」云云，此顯逾越人體器官保存條例第14條第2項授權範圍，亦即顯有子法逾越母法之嫌，彰彰有甚。訴願決定意旨暨被告皆未察查上揭人體器官保存庫管理辦法第2條第1項有此子法逾越母法之違失，竟執此為本件行政處分科予原告行政罰鍰之憑據，核被告如此之行政行為自亦屬違法之行政處分，其處分自難維持，固不待言。
（三）被告所憑據之事實，僅能認定原告有為器官「移植」之事實，並無法認定原告有為人體器官「保存」之情事。按被告乃係憑據原告於98年8月15日至98年12月30日期間，有向健保局為62033B（顯微血管游離手術－肌肉移瘤植）、62034B（顯微血管游離瓣手術－骨移植）、64002B（骨或軟骨移植術）、64030B（股骨頸骨折開放性復位術，帶肌肉血管骨移植）、64206B（良性骨刮除術及骨移植）等5項骨骼移植相關醫令給付之申報，但未於98年8月4日前向衛生署申請設置人體器官保存庫，遂認定原告違反人體器官移植條例第14條第1項規定云云。然查，依原處分所憑據之事實，僅能認定原告有為人體器官「移植」手術之事實，尚難認定原告有「保存」摘取之人體器官情事，故原處分遽以認定原告有未依法申請設置「保存庫」而「保存」人體摘除之器官云云，實無所憑，從而，原處分自屬違法之處分。
（四）被告係以原告違反人體器官移植條例第14條第1項規定，而依同條例第18條之1第1項規定處原告罰鍰20萬元。然查：人體器官移植條例第18條之1第1項係規定：「違反第14條第1項規定者，處新臺幣20萬元以上，100萬元以下罰鍰。」而人體器官移植條例第14條第1項全文為：「為妥善保存摘取之器官，以供移植之用，『得』設置人體器官保存庫，其設置，『應』經中央衛生主管機關之許可」。此條文前段規定既使用「得」字，自係許人自由選擇之意，無論選擇設置或不設置人體器官保存庫，當均無違反該項規定之問題。反之，此條文後段規定係使用「應」字，即無自由選擇之餘地，如不依該規定辦理，即屬違反此項規定。故人體器官移植條例第18條之1第1項所謂：「違反第14條第1項規定者」，乃係專指違反第14條第1項後段之情形而言。蓋該第14條第1項前段係使用「得」字，任何人任何情況均不可能發生有違反該項規定之情事。要甚昭然。本件原告既尚未設置人體器官保存庫，自無違人體器官移植條例第14條第1項後段之情事可言。被告擅為處罰，明顯違法。或曰，人體器官移植條例第14條第1項前段規定「得」字，係屬立法之疏漏或失誤。然此項疏漏或失誤在未立法修正前，尚不得以解釋方式為不利人民之適用等語。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以︰
（一）按人體器官移植條例第14條第1項規定，為妥善保存摘取之器官，以供移植之用，得設置人體器官保存庫；其設置應經行政院衛生署之許可。再依人體器官保存庫管理辦法第2條第1項規定，以移植為目的，從事人體器官（含人體組織、細胞）及其衍生物之處理或保存，應依人體器官保存庫管理辦法申請設置人體器官保存庫。再按人體器官移植條例第14條第3項規定，依第14條第1項所稱人體器官保存，包括人體器官、組織、細胞之處理與保存，及以組織工程、基因工程技術對組織、細胞所為處理及其衍生物之保存。是以，對於應用於修補部分骨骼缺損處以恢復該骨骼功能，於植入前所為之滅菌、低溫蛋白組織等去活性方式之前處理行為，亦屬人體器官移植條例所稱之人體器官保存範圍，此有衛生署99年5月20日衛署醫字第0990261931號函可稽，故人體器官移植條例所定之「保存」範疇，非僅為原告所認定之狹義字面上之「保存」涵義。且若依原告所言，既認有進行相關修補骨骼缺損以恢復功能之移植手術事實，其於進行移植相關過程中，即應已進行滅菌、低溫蛋白組織等去活性方式之前處理行為，依法自應由申請設立許可之人體器官保存庫為之，以維護病患接受人體器官之醫療安全，並非原告辯稱之「醫療院所若欲設置人體保存庫，才須經中央衛生主管機關許可設置」之詞意，原告對「保存」之認知應有所誤解。易言之，被告認定原告有法規「保存」之事實而未申請設置人體器官保存庫，因此依法裁罰，並無違誤。
（二）又查被告所屬衛生局99年3月16日以衛局醫字第09900060512號函請原告提出說明，原告於99年3月29日義醫字第09900537號陳述意見函中亦坦誠「‧‧‧因本院人員作業疏忽，以致未向衛生署申請設置人體器官保存庫‧‧‧。」次查，衛生署於人體器官保存庫管理辦法98年2月2日發布施行後，亦於98年2月11日以衛署醫字第0980205348號函告知，若欲處理或設置細胞庫、臍帶血庫、羊膜庫、眼庫、皮庫、軟骨暨韌帶組織庫及骨骼組織庫‧‧‧等類別之人體器官者，請原告派員出席98年2月26日假高雄市阮綜合醫院辦理之「人體器官保存庫申請作業說明會」，以瞭解申請保存庫之設置許可、實地履勘、許可效期展延、許可證明記載事項變更及機構代表人或負責人變更等事項應檢附之相關文件及申請流程之規定在案。再查，人體器官保存庫管理辦法第21條有既存機構限期補正之規定，因此衛生署業98年6月15日亦以衛署醫字第0980260958號函提醒各縣市衛生局、相關協（學）會及機構，於人體器官保存庫管理辦法施行前已從事人體器官保存者，最遲應於98年8月4日向衛生署申請許可；被告所屬衛生局98年6月24日亦以衛局醫字第09800233280號函通知原告前開限期補正規定，並告知屆期未提出申請而繼續提供移植者，將依人體器官移植條例第18條之1第1項規定裁處20萬元以上100萬元以下罰鍰等。可知中央及地方衛生主管機關已多次函知原告相關規定，實已善盡相關告知義務。又原告續經衛生署99年5月20日衛署醫字第0990261931號函提供所屬健保局勾稽98年8月15日至98年12月25日期間，陸續申報移植相關醫令給付，共有67次之多，卻仍未依法申請設置人體器官保存庫，請被告依人體器官移植條例第18條之1第1項規定裁處，且敘明應另向合法設置之人體器官保存庫洽請提供移植用之器官、組織、細胞，或向衛生署申請人體器官保存庫設置許可後，方得繼續執行本項移植手術在案。
（三）原告所主張人體器官保存庫管理辦法第2條第1項規定，逾越人體器官移植條例第14條第2項授權範圍乙節，由於被告僅為人體器官移植條例之裁處機關，原告所提對於人體器官保存庫管理辦法之法律位階疑義，制定法規之主管機關衛生署亦於99年10月28日衛署訴字第0990022490號訴願決定書中說明，人體器官移植條例第14條第2項授權衛生署訂定人體器官保存庫設置之資格、條件、申請程序、應具備之設施、作業流程、許可之廢止及其他應遵行事項之管理辦法，簡言之，人體器官保存庫管理辦法第2條第1項規定，以移植為目的，從事人體器官（含人體組織、細胞）及其衍生物之處理或保存，應依人體器官保存庫管理辦法申請設置人體器官保存庫，自屬合法，並無子法逾越母法之情形。
（四）末查，人體器官移植條例及人體器官保存庫管理辦法之訂定，旨在提供醫療機構及醫師進行恢復人體器官功能或挽救生命所進行之移植手術時，應遵循之方向及規定，藉以保障民眾之就醫安全，原告肩負南部地區就醫及緊急醫療之準醫學中心重要角色，總病床數高達1,253床，更應遵循醫療相關法規，提供民眾更安全、更完整之就醫環境，始符原告「愛與關懷、責任永續」之核心價值，以及「提供以病人為中心之高品質醫療服務」之目標。且本案被告考量原告誠實坦承作業疏失僅以最低金額裁罰之，業已兼顧法、理、情及行政目的之達成，是被告並無違法或不當或違反比例原則之處，從而，本案之違規事證明確，原告起訴理由均不足採等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳述在卷，並有衛生署98年2月11日衛署醫字第0980205348號函、被告所屬衛生局98年6月23日衛局醫字第09800233280號函、衛生署98年6月15日衛署醫字第0980260958號函、99年2月9日衛署醫字第0990260602號函、原告99年3月29日義醫字第09900537號函、被告所屬衛生局99年3月16日衛局醫字第09900060512號函、衛生署99年5月20日衛署醫字第0990261931號函及被告99年5月24日府衛醫字第0990123750號行政裁處書等附原處分卷可稽，洵堪認定。原告雖以前揭情詞，資為爭執，惟查：
（一）按「為妥善保存摘取之器官，以供移植之用，得設置人體器官保存庫；其設置，應經中央衛生主管機關之許可。」「前項人體器官保存庫，其設置之資格、條件、申請程序、應具備之設施、作業流程、許可之廢止及其他應遵行事項之管理辦法，由中央衛生主管機關定之。」「第1項所稱人體器官保存，包括人體器官、組織、細胞之處理與保存，及以組織工程、基因工程技術對組織、細胞所為處理及其衍生物之保存。」「違反第14條第1項規定者，處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰。」人體器官移植條例第14條第1項、第2項、第3項及第18條之1第1項分別定有明文。次按「本辦法依人體器官移植條例第14條第2項規定訂定之。」「以移植為目的，從事人體器官（含人體組織、細胞）及其衍生物之處理或保存，應依本辦法申請設置人體器官保存庫（以下簡稱保存庫）。」「本辦法施行前，已從事人體器官保存者，應於本辦法施行日起6個月內申請許可。前項申請經審查未通過者，得於6個月內申請複查，複查仍未通過者，不得繼續從事人體器官保存行為。」分別為人體器官保存庫管理辦法第1條、第2條第1項及第21條所明定。
（二）原告雖主張：人體器官移植條例第14條第1項前段僅規定「得」設置人體器官保存庫，並無「強行規定」須設置人體器官保存庫，原告縱無設置，亦無違法，如有設置方應經中央衛生主管機關之許可云云。惟查，人體器官移植條例第14條第1項於91年7月10日修正之立法理由為「近年因生醫科技、組織工程及移植醫學快速發展，對臍帶血幹細胞、骨髓、皮膚、骨骼、眼角膜等組織之收集、檢驗、處理及保存之需求殷切，因有設置臍血庫等人體器官保存庫之必要，為嚴密其管理，爰修正原條文前段列為第1項，規定其設置應經中央衛生主管機關之許可，設置主體則不以醫院為限。」揆諸該修正意旨已說明係因近年生醫科技及移植醫學快速發展，為處理及保存人體器官、組織，認有設置人體器官保存庫之必要。參之人體器官保存庫管理辦法第2條第1項亦規定「以移植為目的，從事人體器官（含人體組織、細胞）及其衍生物之處理或保存，應依本辦法申請設置人體器官保存庫（以下簡稱保存庫）。」準此，為妥善保存摘取之器官，從事人體器官移植之醫療院所，係有設置人體器官保存庫之必要，此應屬強行規定，職故，人體器官移植條例第18條之1第1項乃規定，違反第14條第1項規定者，處20萬元以上100萬元以下罰鍰。則原告尚不得以人體器官移植條例第14條第1項前段規定「得」設置人體器官保存庫，即認此屬任意規定，違反者不應受罰。又如前述，醫療院所為妥善保存摘取之器官，以供移植之用，係有設置人體器官保存庫之必要，而其設置應經中央衛生主管機關之許可，非謂醫療院所得自由選擇是否設置人體器官保存庫，如有設置方應經中央衛生主管機關之許可，是原告上開主張，委無可採。至原告指稱人體器官保存庫管理辦法第2條第1項規定，逾越人體器官移植條例第14條第2項授權範圍，而有子法逾越母法之違失乙節。經查，人體器官移植條例第14條第2項已授權中央衛生主管機關衛生署訂定有關人體器官保存庫設置之資格、條件、申請程序、應具備之設施、作業流程、許可之廢止及其他應遵行事項之管理辦法。則衛生署於98年2月2日訂定之人體器官保存庫管理辦法第2條第1項規定，以移植為目的，從事人體器官（含人體組織、細胞）及其衍生物之處理或保存，應依本辦法申請設置人體器官保存庫，自屬合法，並無子法逾越母法之情形。
（三）原告雖又訴稱：依原處分所憑據之事實，僅能認定原告有為人體器官「移植」手術之事實，尚難認定原告有「保存」摘取之人體器官情事，故原處分遽以認定原告有未依法申請設置「保存庫」而「保存」人體摘除之器官，實無所憑，從而，原處分自屬違法云云。惟按人體器官移植條例第14條第3項規定，第14條第1項所稱人體器官保存，包括人體器官、組織、細胞之處理與保存，及以組織工程、基因工程技術對組織、細胞所為處理及其衍生物之保存。是以，對於應用於修補部分骨骼缺損處以恢復該骨骼功能，於植入前所為之滅菌、低溫蛋白組織等去活性方式之前處理行為，亦屬人體器官移植條例所稱之人體器官保存範圍，此有衛生署99年5月20日衛署醫字第0990261931號函在卷可稽，故人體器官移植條例所定之「保存」範疇，非僅原告所認定之狹義字面上之「保存」涵義。且原告既自認有進行相關修補骨骼缺損以恢復功能之移植手術事實，其於進行移植相關過程中，即應已進行滅菌、低溫蛋白組織等去活性方式之前處理行為，依法自應申請設立許可之人體器官保存庫為之，以維護病患接受人體器官移植之醫療安全，足見原告對「保存」之認知應有所誤解。是被告認定原告從事人體器官移植，有「保存」摘取人體器官之事實而未申請設置人體器官保存庫，乃依前揭人體器官移植條例第14條第1項及第18條之1第1項規定裁處罰鍰，並無違誤，原告所訴，亦非可取。
六、綜上所述，原告上開主張，均不可採。被告以原告違反人體器官移植條例第14條第1項規定，爰依同條例第18條之1第1項規定，處以20萬元罰鍰，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。
又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果無何影響，爰不再逐一論述。另本件係適用簡易訴訟程序，爰不經言詞辯論逕為判決，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年10月5日
高雄高等行政法院第一庭
法官呂佳徵以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
中華民國100年10月5日
書記官李建霆附註：
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）：
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。